Concepto 1520 de octubre 23 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Rad.: 1520

Consejero Ponente:

Dr. Augusto Trejos Jaramillo

Ref.: Presupuesto. Afectación de vigencias futuras. Vigencias futuras. Afectación presupuestal régimen jurídico.

Bogotá, D.C., veintitrés de octubre de dos mil tres.

El señor Ministro de Transporte, doctor Andrés Uriel Gallego H., por solicitud del señor gobernador del departamento del Huila, formula a la Sala consulta sobre el régimen aplicable al compromiso presupuestal para vigencias futuras, en los siguientes términos:

“— Se servirá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado manifestar si la figura jurídica de las vigencias futuras se encuentra prohibida por la Constitución o la ley; en caso positivo se servirá ilustrarnos sobre la prohibición expresa en esta materia”.

“— En caso de ser afirmativa la viabilidad de la figura de vigencias futuras cuáles son las condiciones de aplicación y requisitos para el desarrollo de dicha figura”.

“— Que la honorable corporación manifieste si las limitaciones previstas para el trámite de endeudamiento y titularización, establecidas por el artículo 76 de la Ley 617 de 2000, son aplicables por analogía a vigencias futuras. En caso afirmativo en qué norma se fundamenta dicha aplicación analógica”.

Consideraciones

Régimen presupuestal.

La gestión económica de la administración pública asegura su coherencia mediante la correspondencia que deben tener el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones con las estrategias, programas y proyectos incluidos en los planes de desarrollo, conformados por una parte general y el plan de inversiones públicas que contiene los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos y sus fuentes de financiación (arts. 339 y 346) y, así mismo, mediante la observancia de la jerarquía normativa de las diferentes disposiciones, que regulan tanto el proceso de planeación como el presupuestal, principalmente las leyes orgánicas (1) (arts. 151 (2) , 342 y 352) y los actos administrativos territoriales orgánicos en materia presupuestal (3) (arts. 300.5 y 313.5).

(1) La Sala de Consulta, en la radicación 1361 de 2001, ha referido la jurisprudencia constitucional sobre esta clase de leyes, así: La Corte inicialmente las consideró de rango “cuasi-constitucional”, pero después aclaró que no tienen rango constitucional, porque no están constituyendo sino organizando lo ya constituido, lo ya preestablecido en determinadas materias por la Constitución Política. También señaló que son “reglamentos” que establecen límites procedimentales para el ejercicio de la actividad legislativa, y las llamó “normas de autorreferencia”. Igualmente ha dicho que son normas intermedias entre las disposiciones del ordenamiento superior y las normas que desenrollan la materia que ellas regulan. Las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la actividad legislativa para la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan (C.N., art. 151) y para la Corte Constitucional, también condicionan la actuación administrativa. Las leyes orgánicas ocupan tanto desde el punto de vista material, como del formal, un nivel superior respecto de las leyes que traten de la misma materia. Por consiguiente, no puede una ley ordinaria derogar una ley orgánica, ni tampoco invadir su órbita de competencia ya que, si ello fuera posible, la actividad legislativa dejaría de estar sujeta a la legislación orgánica. La materia regulada en las leyes orgánicas es la determinada por la Constitución Política (art. 151). Dichas materias configuran una “reserva legislativa”, esto es, que el legislador sólo puede ocuparse de esas materias mediante “ley orgánica” y no por medio de una ley ordinaria, pues de hacerlo incurrirá en un vicio de falta de competencia y no simplemente de forma.

(2) El artículo 151 de la Constitución dispone sobre las leyes orgánicas: “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara”.

(3) Sobre el régimen presupuestal aplicable a las entidades territoriales ver Consulta. Rad. 755/95.

En el caso de la ley orgánica del presupuesto su contenido está determinado por la Carta, al indicar que debe regular lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan de desarrollo, así como la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar (art. 352), con lo cual se conforma el régimen normativo presupuestal, integrado además por las disposiciones establecidas directamente por la Constitución sobre la prohibición de percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro, no incluido en el de gastos, la de hacer gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las asambleas departamentales o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el presupuesto. A estos principios de la incorporación del ingreso y el gasto al presupuesto y de la legalidad del gasto público, se suma la prohibición de incluir en la ley de apropiaciones partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un gasto decretado conforme a ley anterior, a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan de desarrollo (art. 346).

Anualidad del presupuesto.

Desde el propio nivel constitucional el régimen presupuestal determina la existencia de un período o vigencia anual del presupuesto, tanto al momento de prever la obligación del gobierno de formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones para su presentación al Congreso, dentro de los primeros diez días de cada legislatura (art. 346), al regular la repetición del presupuesto del año anterior cuando no hubiere sido presentado dentro del plazo de diez días señalado (art. 348), como al ordenar en el artículo 347 que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva.

Esta periodicidad se revierte en la legislación orgánica de presupuesto —contenida en las leyes 38 de 1989, 179 de 1994, 225 de 1995, algunas disposiciones de la 617 de 2000 y en la 819 de 2003, compiladas las tres primeras por el Decreto 111 de 1996—, al prever el principio de anualidad, conforme al cual “el año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año” y, en consecuencia, después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (D. 111/96, art. 14; L. 38/89, art. 10 (4) ).

(4) Sobre esta disposición y el principio de anualidad, la Corte Constitucional en Sentencia C-478 de 1992 dijo: “El principio de la anualidad. Según el artículo 10 de la Ley 38 de 1989, los procesos presupuestales se cortarán anualmente y sólo excepcionalmente se trasladan al año siguiente débitos contra el tesoro o reservas no utilizadas. Esta corporación no encuentra que esta norma vulnere lo dispuesto por el artículo 339 de la Carta Política en lo relativo a los presupuestos plurianuales vinculados con el plan de inversiones. El establecimiento de un ejercicio fiscal anual, por razones estructurales, operativas y tributarias, entre otras, no riñe con la consagración de un horizonte plurianual del componente de inversión cuando ello sea necesario”. La Constitución, por estas razones conserva el principio de anualidad en los artículos 346, inciso primero, 348 y 350”.

Sobre el principio de anualidad de los presupuestos, la Corte Constitucional afirmó en Sentencia C-192 de 1997:

“En efecto, conforme a la Constitución y a ley orgánica, en Colombia rige el principio de anualidad (C.P., art. 346), por lo cual una partida debe ser ejecutada o comprometida en el año fiscal respectivo, pues si ello no ocurre, la partida o los saldos de apropiación no afectados por compromisos inevitablemente expiran o caducan, de suerte que no podrán adquirirse compromisos con cargo a ella en los períodos fiscales posteriores (5) (...).

(5) Ver el artículo 14 del Decreto 111 de 1996 o estatuto orgánico del presupuesto, que reproduce el artículo 10 de la Ley 38 de 1989. Ver igualmente el artículo 89 del Decreto 111 de 1996, que compila los artículos 72 de la Ley 38 de 1989, 38 de la Ley 179 de 1994 y 8º de la Ley 225 de 1995.

Esto muestra que las apropiaciones presupuestales no son órdenes de gasto sino que constituyen, como bien lo señala la propia legislación orgánica presupuestal, “autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para serejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva” (D. 111/96, art. 89 o estatuto orgánico del presupuesto que compila los arts. 72 de la L. 38/89, 38 de la L. 179/94 y 8º de la L. 225/95). La ley anual de presupuesto, al apropiar una determinada partida, está entonces estableciendo el monto máximo de gasto estatal para una determinada finalidad y en un período específico” (negrillas de la Sala).

El principio de anualidad del presupuesto tiene como consecuencia jurídica el que las partidas o apropiaciones en él contenidas solamente pueden ser utilizadas como autorización máxima de gasto, dentro de la vigencia anual respectiva, vencida la cual expiran, y con esta la autorización para comprometer los recursos que forman parte del presupuesto, pues con ellos se atienden los compromisos que se adquieren en la respectiva vigencia presupuestal, sin perjuicio de haberse realizado dentro de ella el registro y constitución de reservas (D. 111/96, art. 89) o de la destinación de los saldos de las apropiaciones no comprometidas al balance del tesoro, que conforman los recursos de capital (D. 111/96, art. 31).

Compromiso de vigencias futuras.

Lo anterior no significa que solamente se puedan comprometer recursos apropiados en una vigencia fiscal y para ser ejecutados en la misma vigencia, pues la legislación orgánica regula la posibilidad de comprometer recursos de vigencias presupuestales futuras, diferentes a aquella en que se realiza el compromiso, no obstante no haberse preparado, presentado y expedido la respectiva ley de apropiaciones, con cargo a la cual se han de honrar tales compromisos.

En efecto, el artículo 9º de la Ley 179 de 1994 —incorporado en el artículo 23 del estatuto orgánico del presupuesto, compilado mediante Decreto 111 de 1996—, disposición originariamente de iniciativa gubernamental, acogida sustancialmente por el Congreso (6) , previó la posibilidad de autorizar, por la dirección general del presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuestos de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas.

(6) El proyecto de ley que se convirtió en Ley 179 de 1994, fue presentado por el gobierno a la consideración del legislativo (Gaceta del Congreso Nº 297 de 31 de agosto de 1993, pág. 4) y contó con el respaldo de este como se puso de presente en las respectivas ponencias, en particular para el segundo debate en Senado, en la que en materia relevante para las entidades territoriales, se dijo: “La dinámica del desarrollo de las regiones, hace necesario que en este estatuto se consagre la posibilidad de que las entidades territoriales comprometan vigencias futuras, para lograr que los programas de inversión regional tengan feliz culminación, previa autorización de las corporaciones administrativas locales de elección popular” (Gaceta del Congreso Nº 64 de junio 1º de 1994, pág. 29).

En el caso de las entidades territoriales, objeto de consulta, ellas pueden adquirir estos compromisos con la autorización previa del concejo municipal, la asamblea departamental o los consejos territoriales indígenas, siempre que estén consignados en los planes de desarrollo respectivos y que sumados todos los compromisos bajo esta modalidad no excedan su capacidad de endeudamiento. De manera que las ordenanzas 015 de 1997 y 03 del 7 de abril de 2003, de la asamblea del departamento del Huila, en el momento de su expedición estaban sujetas a estas condiciones legales, exigibles para la época de la aprobación de dichos actos administrativos locales, pues la legislación orgánica aún no habla sido modificada por la Ley 819 del 9 de julio de 2003, según se comentará más adelante.

Como al momento de autorízarse la asunción de obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias futuras no se ha preparado, presentado, ni expedido la respectiva ley de apropiaciones —o los correspondientes actos administrativos locales— con cargo a lo cual se han de cumplir los compromisos, el legislador impone la obligación al gobierno de presentar, en el proyecto de presupuesto, un articulado sobre esta asunción de obligaciones para vigencias futuras (art. 23, inc. 5º).

Si la asunción de obligaciones que afecten presupuestos futuros, a diferencia del evento anterior, no tiene apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, esta debe otorgarla el Consejo Superior de Política Fiscal —Confis—, siempre que se trate de los casos excepcionales para obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa, seguridad o garantías a las concesiones, según lo prevé la Ley 225 de 1995 en su artículo 3º (7) , incorporado en el artículo 24 del Decreto 111 de 1996. Los contratos de empréstito y las contrapartidas que allí se estipulen, no requieren de la referida autorización del Confis.

(7) En la ponencia para primer debate en comisiones cuartas conjuntas de Senado y Cámara, en el trámite del proyecto de ley que se convertiría en la Ley 225 de 1995, se dijo “2. Vigencias futuras. En relación con los compromisos que abarcan varias vigencias, se busca la autorización legal para realizar obras cuyas erogaciones, a cargo de la Nación o de sus entidades, sólo se efectuarán en el futuro. Por ejemplo, en el caso de la generación de energía por el sector privado cuya inversión es atractiva en la medida en que se garantice que la producción será adquirida por las entidades estatales, es claro que dicha compra de energía se hará algunos años después de definida la inversión siempre que el proyecto sea llevado a cabo por el sector privado. Con los instrumentos legales disponibles en la actualidad esta operación no sería factible pues se requeriría que existiese apropiación durante la vigencia en curso, lo cual es un contrasentido, dada la naturaleza misma de la operación” (Gaceta del Congreso Nº 419, nov. 23/95, pág. 3).

Régimen vigente de compromiso de vigencias futuras.

Las anteriores disposiciones fueron modificadas por la Ley 819 del 9 de julio de 2003 —capítulo II sobre normas orgánicas presupuestales de disciplina fiscal—, la cual distingue el caso de vigencias futuras ordinarias referido a la asunción de obligaciones que comprenden recursos de la vigencia fiscal en curso (art. 10), del evento de las vigencias futuras extraordinarias, para casos excepcionales, cuando se asumen obligaciones sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización (art. 11).

El artículo 10 (8) , sobre vigencias futuras ordinarias, modifica el artículo 9º de la Ley 179 de 1994, de cuya nueva regulación debe destacarse: a) la asignación de competencia al Confis para expedir el acto de autorización de la asunción de obligaciones con cargo a vigencias futuras cuando se inicie con presupuestos de la vigencia en curso —anteriormente en cabeza de la dirección general del presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pero que actualmente puede ser delegada conforme al parágrafo—, b) la observancia de las metas plurianuales del marco fiscal de mediano plazo, nuevo instrumento de política fiscal y presupuestal aplicable también a las entidades territoriales, el cual debe ser presentado en los departamentos anualmente (L. 819, art. 5º), en los distritos y municipios de categoría especial, 1 y 2, a partir de la vigencia de la Ley 819, esto es, del 9 de junio del 2003 —en los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 a partir de la vigencia 2005—, c) la fijación de un porcentaje mínimo del 15 % de apropiación presupuestal de la vigencia en que sea autorizada y d) la limitación temporal de la autorización al respectivo período de gobierno. Se reitera del régimen anterior la exigencia de concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del ministerio del ramo, cuando se trate de proyectos de inversión y la exigencia de incluir en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para cubrir los compromisos de gasto público futuro autorizado.

(8) “ART. 10.—Vigencias futuras ordinarias. El artículo 9º de la Ley 179 de 1994 quedará así: El Confis podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del marco fiscal de mediano plazo de que trata el artículo 1º de esta ley; b) Como mínimo de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; c) Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del ministerio del ramo. La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de importancia estratégica. Esta disposición también se aplicará a las entidades de que trata el artículo 9º de la presente ley. El gobierno reglamentará la materia. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dirección general del presupuesto público nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo. PAR—Estas funciones podrán ser delegadas por el Confis en la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el caso de los órganos que componen el Presupuesto General de la Nación y en las juntas o consejos directivos en el caso de las entidades de las que trata el numeral 4º del artículo 10 de la Ley 179 de 1994. El Gobierno Nacional reglamentará la materia. En caso de existir tal delegación, quien sea delegado por el Confis presentará un informe trimestral a dicho consejo sobre las vigencias futuras autorizadas en el trimestre inmediatamente anterior”.

Este tipo de asunción de obligaciones con cargo a vigencias futuras denominadas por la ley “ordinarias”, cuenta con regulación especial aplicable a las entidades territoriales, contenida en el artículo 12 de la Ley 819, del siguiente tenor:

“Vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales. En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces.

Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que:

a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del marco fiscal de mediano plazo de que trata el artículo 1º de esta ley;

b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas;

c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.

La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el plan de desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento.

La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica.

En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público.

PAR. TRANS.—La prohibición establecida en el inciso anterior no aplicará para el presente período de gobernadores y alcaldes, siempre que ello sea necesario para la ejecución de proyectos de desarrollo regional aprobados en el plan nacional de desarrollo”.

La anterior disposición de la ley orgánica de presupuesto, destinada a las entidades territoriales, tiene el efecto jurídico de condicionar su actividad administrativa presupuestal a partir de su vigencia, ocurrida con la promulgación el 9 de julio de 2003 (art. 28), salvo la excepción expresa de aplicación para el presente período, de la prohibición de aprobar vigencias futuras en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, siempre que ello sea necesario para la ejecución de proyectos de desarrollo regional aprobados en el plan nacional de desarrollo.

De otra parte, el artículo 11 (9) de la Ley 819 regula las vigencias futuras excepcionales, referidas a la asunción de obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, sustancialmente en los mismos términos en que se regulaba por el artículo 3º de la Ley 225 de 1995 —D. 111/96, art. 24—, adicionado en la exigencia de sujeción del monto máximo de las vigencias futuras, el plazo y sus condiciones a las metas plurianuales del marco fiscal de mediano plazo. Debe destacarse, así mismo, que se conserva la exclusión de la autorización para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras en el caso de los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se estipulen, cuyos contratos se rigen por las normas que regulan las operaciones de crédito público, de manera que, por disposición expresa, no les son aplicables a estas materias las regulaciones analizadas sobre vigencias futuras.

(9) El texto del artículo 11 es el siguiente: “Vigencias futuras excepcionales. El artículo 3º de la Ley 225 de 1995 quedará así: El Consejo Superior de Política Fiscal, Confis, en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a las concesiones, podrá autorizar que se asumen obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización. El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deberán consultar las metas plurianuales del marco fiscal de mediano plazo del que trata el artículo 1º de esta ley. La secretaría ejecutiva del Confis enviará trimestralmente a las comisiones económicas del Congreso una relación de las autorizaciones aprobadas por el consejo, para estos casos. Para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, los contratos de empréstito y las contrapartidas que en estos se estipulen no requieren la autorización del Consejo Superior de Política Fiscal, Confis. Estos contratos se regirán por las normas que regulan las operaciones de crédito público”.

En el caso particular de la consulta, la Ordenanza 3 del 1º de abril de 2003, artículo 1º, emanada de la asamblea departamental del Huila, expedida con anterioridad a la vigencia de la Ley 819 del 9 de julio del 2000 y, por tanto, sometida al tiempo de su expedición a los requisitos previstos en la legislación orgánica anterior sobre la materia, contenida en la Ley 179 de 1994 —art. 9º— y Ley 225 de 1995 —art. 3º—, autoriza al gobernador por el término del año 2003 para comprometer la vigencia presupuestal del año 2004 hasta por la suma de veinte mil millones de pesos ($ 20.000.000.000.) mcte., con el fin de atender proyectos de inversión vial contemplados en el plan de desarrollo. La asamblea invocó el artículo 18 de la Ordenanza 15 de 1997, por la cual se expidió el estatuto orgánico del presupuesto del departamento y sus entidades descentralizadas, de conformidad con el cual para autorizar que se asuman obligaciones que afecten presupuestos de las vigencias futuras, se requiere que involucren proyectos de inversión contenidos en el plan de desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretenda adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento y deberán contar con concepto previo y favorable del Consejo Departamental de Política Fiscal y del Consejo Departamental de Política Económica y Social. Cuando se trate de recursos para inversión, se requerirá concepto previo y favorable del departamento administrativo de planeación departamental.

Para absolver la inquietud planteada en la consulta, sobre si puede hacerse efectiva la autorización para comprometer vigencias futuras, la Sala considera que es necesario distinguir la actuación administrativa ejecutada con anterioridad a la vigencia de la nueva ley (819/2003), es decir, la que está en firme, caso en el cual la actuación se considera agotada, la situación jurídica consolidada y, no requiere adaptarse a la nueva normatividad. Por el contrario, aquellas autorizaciones que no se han ejecutado deberán adscribirse en el nuevo contexto normativo, y si lo han hecho parcialmente se ajustarán a la nueva ley en todo aquello que falte por ejecutar, siempre que ello sea posible. En todo caso, impera la excepción que trae la ley mencionada, de no extenderse la prohibición de vigencias futuras en el último año de gobierno, al periodo actual de gobernadores y alcaldes. (art. 12, par.).

En otros términos, si la autorización ya concedida por la asamblea reúne los requisitos legales, por ejemplo, contar con un apropiación mínima del 15% en la vigencia fiscal en que fue autorizada, es decir, en la del año 2003, o si los proyectos conllevan inversión nacional y cuentan con concepto del Departamento Nacional de Planeación, o si se avienen a las metas plurianuales del marco fiscal de mediano plazo —información con que no cuenta la Sala— la autorización podrá ejecutarse.

Aplicación analógica de normas sobre titularización y endeudamiento.

Se pregunta a la Sala si las limitaciones previstas para el trámite de endeudamiento y titularización, establecidas por el artículo 76 de la Ley 617 de 2000, son aplicables por analogía a vigencias futuras.

El artículo 76 de la Ley 617 de 2000, dispone:

“Titularización de rentas. No se podrá titularizar las rentas de una entidad territorial por un período superior al mandato del gobernador o alcalde”.

En primer término debe decirse que la materia de esta disposición tiene un contenido diferente al presupuestal que trata la adquisición de compromisos de vigencias futuras, que es una materia de objeto exclusivo de la ley orgánica del presupuesto, como en forma extensa se ha tratado en esta consulta, de manera que no resulta viable la aplicación analógica de legislación ordinaria a este asunto presupuestal de reserva de ley orgánica, pues es claro que esta disposición de la Ley 617 de 2000 no tiene la jerarquía de norma orgánica, según su artículo 95.

Ciertamente, este precepto tiene el alcance de una ley ordinaria, no obstante que algunas disposiciones de la ley lo tienen de norma orgánica, pero solamente aquellas que expresamente están así calificadas y que además surtieron el trámite constitucionalmente previsto para ello. En efecto, el artículo 95 dispone que los artículos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 de la Ley 617 son normas orgánicas de presupuesto, entre los cuales no se encuentra el 76.

Debe resaltarse que la limitación prevista para el caso de la titularización de rentas de una entidad territorial, por un período superior al periodo del gobernador o del alcalde, corresponde en términos similares a la prevista por disposición expresa de la ley orgánica del presupuesto y no por vía de aplicación analógica, para contraer compromisos de vigencias futuras a partir de la Ley 819 de 2003, pues según el artículo 12 su autorización no puede superar el respectivo período de gobierno del gobernador o alcalde, salvo los proyectos declarados de importancia estratégica. Inclusive se prohíbe la aprobación de vigencias futuras en el último año de gobierno —con excepción del presente período—, excepto la celebración de operaciones de crédito público.

Se responde.

1. La figura jurídica del compromiso de vigencias presupuestales futuras no se encuentra prohibida por la Constitución Política ni por la ley y está expresamente regulada por la ley orgánica del presupuesto.

2. La Ley 819 del 9 de julio del 2003 —capítulo II sobre normas orgánicas presupuestales de disciplina fiscal—, regula el caso de las vigencias futuras ordinarias, referido a la asunción de obligaciones que afectan presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicia con recursos de la vigencia fiscal en curso (art. 10, modificatorio de la L. 179/94, art. 9º), y el evento de las vigencias futuras ordinarias, para casos excepcionales, cuando se asumen obligaciones que afectan el presupuesto de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización (art. 11, modificatorio de la L. 225/95, art. 3º).

Así mismo, el artículo 12 de la Ley 819 del 2003 establece las condiciones y requisitos para que en las entidades territoriales se autorice a comprometer vigencias futuras, las cuales se describen en las consideraciones de esta consulta.

3. Las limitaciones previstas para el trámite de endeudamiento y titularización, establecidas por el artículo 76 de la Ley 617 de 2000, no son aplicables por analogía al régimen de asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras, pues tienen régimen propio, como se analizó en la parte considerativa.

Transcríbase al señor Ministro de Transporte. Igualmente, envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

14. nov. 2003. Autorizada la publicación con oficio Nº 035386 del 13/11/2003.

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