Concepto 1545 de diciembre 16 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Ref.: Rad. 1545

Consejero Ponente:

Susana Montes de Echeverri

Código Nacional de Tránsito Terrestre. Mecanismo de subasta de vehículos abandonados.

Bogotá, D.C., diciembre dieciséis de dos mil tres.

El señor Ministro de Transporte formuló consulta a la Sala sobre el procedimiento jurídico-administrativo para llevar a cabo la subasta de los vehículos abandonados en los parqueaderos oficiales o autorizados que fueron inmovilizados por las autoridades de tránsito. A tal fin formuló las siguientes preguntas:

1. ¿Para efectos de iniciar el proceso de subasta pública de vehículos inmovilizados, se deberá decretar previamente por parte del respectivo organismo de tránsito y transporte el abandono de estos y determinar el monto de la obligación a cancelar a la fecha por concepto de parqueadero del vehículo inmovilizado? En caso afirmativo, ¿cuál es la forma jurídica para ello y el procedimiento administrativo para tal fin?

¿Si el mecanismo jurídico previsto para tales efectos fuere a través de un acto administrativo, el mismo deberá ser notificado solo al conductor infractor, es decir, a quien en cada caso se le entrega el comparendo, o deberá igualmente notificarse el mismo, al propietario del vehículo y al representante legal de la empresa de transporte a la cual se encuentre vinculado, en tratándose, este último caso, de vehículos de servicio público?

2. ¿El mecanismo de subasta pública de que trata el artículo 128 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, corresponde o se asimila, a la fase de remate del proceso de cobro coactivo; o es un proceso administrativo independiente de éste?

3. Independientemente que el proceso de subasta pública sea o no una fase del proceso coactivo, ¿la subasta pública de los vehículos abandonados debe efectuarse a través del sistema del martillo del Banco Popular, o el Ministerio de Transporte puede expedir un procedimiento especial para tales efectos?

4. ¿El hecho de permanecer un vehículo inmovilizado por más de un año por orden de una autoridad de tránsito cualquiera, es presupuesto suficiente para subastar directamente el mismo; es decir, sin previa declaratoria de abandono y sin que medie proceso coactivo alguno?

5. ¿El valor del vehículo subastado se destinará únicamente a cancelar la multa de la infracción de tránsito, el valor del parqueadero e impuestos del mismo hasta la fecha en que se adjudique el automotor?

6. ¿Si existiere remanente del valor de la subasta pública, a favor de quién, o quiénes y en dónde se deben consignar estos?

A continuación, el señor ministro cita los artículos 1º, 2º, 122, 125, 128, 140 y 159 de la Ley 769 de 2002 que establecen en su orden, el ámbito de aplicación del Código Nacional de Tránsito Terrestre, las definiciones básicas aplicables, los tipos de sanciones, la inmovilización del vehículo por infracción a las normas de tránsito, el mecanismo de subasta de vehículos abandonados y la consagración de la jurisdicción coactiva en cabeza de las autoridades de tránsito.

Igualmente, la entidad consultante trae a colación algunos apartes de la Sentencia C-799 de 2003, proferida por la Corte Constitucional, en la cual esa corporación se pronunció sobre la facultad que tienen las autoridades de tránsito para hacer efectivas las multas a través de la jurisdicción coactiva establecida en el artículo 140 de la Ley 769 de 2002.

1. Advertencia preliminar.

En orden a absolver la consulta formulada, debe la Sala advertir que el análisis y las consideraciones generales que se han de formular a partir de la consulta, de manera alguna compromete el control que esta jurisdicción tenga sobre los actos administrativos que expida el Ministerio de Transporte dentro de su competencia para fijar el procedimiento que permita llevar a cabo la subasta de vehículos abandonados en los patios, talleres oficiales o autorizados por las autoridades de tránsito.

2. Marco constitucional y legal.

2.1. Constitución Política. Artículo 58.

Como quiera que el tema objeto de la consulta tiene como eje central el derecho constitucional a la propiedad privada, es procedente traer a colación la disposición de la Carta que lo consagra:

“ART. 58.—Modificado. A.L. 1/99, art. 1º. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.

“El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.

“Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa administrativa, incluso respecto del precio” (negrillas no son del texto original).

La Corte Constitucional al realizar el test de constitucionalidad al artículo 2529 del Código Civil (1) , señala las directrices que se deben tener en cuenta al analizar el alcance de la protección constitucional a este derecho:

(1) ART. 2529 C.C. *Tiempo para la prescripción ordinaria. Inc. 1º. Modificado L. 791/2002, art. 4º.

“El artículo 58 superior es, quizás, la norma que con mayor énfasis reconoce la importancia de la propiedad en el Estado social de derecho; así mismo, le impone al legislador la observancia de los siguientes lineamientos generales: respeto a los derechos adquiridos, prevalencia del interés general, función social y ecológica de la propiedad, expropiación con indemnización. A partir de la caracterización de un Estado social de derecho, reconocida en la Constitución de 1991, se hace inaplazable la obligación de reconocer a la propiedad un contenido social, “con su inherente función ecológica, y de la empresa, protegiendo, fortaleciendo y promoviendo las formas asociativas y solidarias”.

(...).

“19. Encuentra la Corte que precisamente en desarrollo de las funciones inherentes a la propiedad y, específicamente del carácter social que se le impone, el legislador ha previsto la prescripción como una sanción para el propietario de un bien que lo deja abandonado y como recompensa para el poseedor que decide sacar de él un provecho que no siempre se reduce a su ámbito personal, sino que puede llegar a beneficiar a buena parte de la colectividad” (negrilla fuera de texto).

La disposición constitucional y los lineamientos generales de la Corte llevan a la Sala a señalar que si bien es cierto que el derecho de dominio sobre un bien adquirido con justo título y buena fe goza de protección constitucional, también lo es que parámetros tales como el uso y aprovechamiento del bien, la oportunidad que tiene el propietario de ejercer su derecho y el respeto por los derechos adquiridos, se deben tener en cuenta al momento de armonizar el derecho del propietario, poseedor o tenedor de buena fe y la facultad que el nuevo Código Nacional de Tránsito Terrestre le otorga a las autoridades de tránsito para disponer de los vehículos depositados en caso de abandono.

2.2. Código Nacional de Tránsito Terrestre. Artículo 128.

El artículo 128 del actual Código Nacional de Tránsito Terrestre prevé el mecanismo de subasta de vehículos abandonados en los siguientes términos:

ART. 128.—Mecanismo de subasta de vehículos abandonados. Los organismos de tránsito podrán disponer de los vehículos inmovilizados por infracciones en los parqueaderos autorizados a través del procedimiento de pública subasta, con arreglo al estatuto general de contratación de la administración pública en un término no inferior a un (1) año, excepto aquellos casos pendientes de un proceso judicial, en los cuales los organismos de tránsito particulares podrán solicitar que se incluyan, como costas procesales, el valor de servicios de parqueadero. El Ministerio de Transporte expedirá el procedimiento para llevar a cabo lo establecido en el presente artículo.

“PAR.—No obstante, en cualquier tiempo el propietario podrá hacer entrega voluntaria del vehículo al organismo de tránsito, quien podrá disponer del mismo y cancelar con cargo a él, el valor de la multa y demás costos asociados con la inmovilización” (negrilla fuera de texto).

La Sala considera oportuno llamar la atención sobre algunos aspectos específicos, a saber:

— El mecanismo de subasta para vehículos abandonados es una figura que no estaba contemplada en el Código de Tránsito Terrestre anterior. Sin embargo, como antecedente, vale la pena mencionar que a nivel del Distrito Capital, el concejo autorizó mediante acuerdo que se dispusiera de los automotores abandonados en los patios, previa convocatoria pública.

Establece el Acuerdo 9 de 1989, proferido por el Concejo Distrital.

“ART. 18.—(...) PAR.—El director del fondo (2) queda autorizado para celebrar los trámites pertinentes que permitan disponer de los vehículos abandonados en sus instalaciones, previa convocatoria pública” (negrilla fuera de texto).

(2) Fondo Rotatorio de Seguridad Vial del DATT, adscrito al Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte de Bogotá.

En concordancia con lo anterior, el Decreto 304 de 1989 del Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., señala:

“ART. 12.—Son funciones del director ejecutivo. d) Reglamentar con el fin de descongestionar los patios, los trámites y contratos necesarios para disponer de los vehículos abandonados en dichas instalaciones”.

“ART. 29.—Por disposición del mismo Acuerdo 9 de 1989, el director del fondo queda autorizado para celebrar los trámites pertinentes que permitan disponer de los vehículos abandonados en sus instalaciones, previa convocatoria pública” (negrilla fuera de texto).

La Resolución 111 del 5 de junio de 1998, modificada por la Resolución 163 del 17 de julio de 1998, proferidas por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, D.C., definen los términos en los cuales se deberá efectuar la convocatoria pública:

“ART. 2º—De conformidad con lo establecido en el artículo 18 del Acuerdo 9 de 1989 y 29 del Decreto 304 del mismo año, el director ejecutivo del Fondo de Educación y Seguridad Vial de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santafé de Bogotá, D.C., ordena convocar públicamente a los propietarios o personas que se crean con algún derecho sobre los vehículos que se encuentran actualmente en los patios, para que en el término de quince (15) días efectúen su retiro, previo el pago de los dineros adeudados a la entidad.

ART. 3º—Vencido el término del artículo anterior, el director ejecutivo del Fondo de Educación y Seguridad Vial de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santafé de Bogotá, D.C., ordenará el remate en subasta pública, de los vehículos cuyo retiro no fuera efectuado, de acuerdo con lo establecido en el estatuto de contratación de la administración pública y por sus normas reglamentarias o modificatorias”.

“ART. 4º—En todo caso los vehículos que presenten alto deterioro, serán rematados como chatarra, razón por la cual quien lo adquiera, acreditará antes de su entrega, haber cancelado definitivamente la matrícula de los automotores.

“ART. 5º—Los vehículos cuyo estado hagan posible su aprovechamiento a través de la venta de repuestos y partes se venderán previa la desintegración de sus piezas y cancelación de las matrículas respectivas.

“ART. 6º—Para el remate y sus procedimientos se cumplirá con los requisitos exigidos en las disposiciones legales vigentes y mediante publicación en periódico de amplia circulación nacional” (negrilla fuera de texto).

Mediante la Resolución 960 de 2003 proferida por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, se modificó el procedimiento para la convocatoria pública y el remate de los vehículos inmovilizados en patios oficiales, invocando la necesidad de armonizar dicho procedimiento con la disposición de la Ley 769 de 2002. Entre las disposiciones modificadas se encuentran:

“ART. 1º—Ordenar que los remates de los vehículos abandonados en patios oficiales se realicen a través del procedimiento de subasta, con arreglo al estatuto general de contratación de la administración pública.

ART. 2º—Ordenar que en aquellos casos, donde esté pendiente proceso judicial, se incluya como costas procesales el valor del servicio de parqueadero.

ART. 3º—Ordenar que los rodantes a rematar por el martillo sean clasificados como recuperables o no recuperables. (...).

ART. 9º—El martillo del Banco Popular podrá adelantar el procedimiento de remate de los rodantes por unidades o lotes, conforme convenga los intereses del Fondatt”.

— Otro aspecto del artículo 128 que merece destacarse es que el legislador excluyó del procedimiento administrativo de subasta contemplado en el artículo 128 de la Ley 769 de 2002 a los bienes que estén vinculados o afectos a procesos judiciales, los cuales deben ponerse a disposición de la autoridad judicial competente, tal es el caso, de los bienes aprehendidos en ejercicio de facultades de policía judicial o que se encuentren vinculados a procesos de carácter penal, delitos de tráfico de estupefacientes, o procesos de extinción de dominio, etc. (3) .

(3) Concordancias: Código de Procedimiento Penal, artículos 64 y 67; Ley 30 de 1986; Ley 785 de 2002 y 793 de 2002; Ley 769 de 2002, artículo 148. “Funciones de policía judicial. En caso de hechos que puedan constituir infracción penal, las autoridades de tránsito tendrán las atribuciones y deberes de la policía judicial, con arreglo al Código Penal”.

El manejo que se le otorga a los bienes afectos a procesos judiciales, tanto en el Código de Procedimiento Penal (arts. 64 y 67) como en las disposiciones relativas a los bienes vinculados a procesos de extinción de dominio y de Ley 30 de 1986 (art. 47), revelan que la tendencia del legislador en aras de preservar el derecho de defensa y garantizar el derecho constitucional a la propiedad privada es que la definición de la situación jurídica de bienes afectos a este tipo de procesos le corresponde a la autoridad judicial competente y no a la autoridad administrativa.

Adicionalmente, la Sala observa que durante el trámite legislativo, el debate de este artículo giró en torno al término a partir del cual la autoridad de tránsito podía disponer de dichos bienes, el cual se planteó en un principio en tres (3) años, aprobándose finalmente el término de un (1) año; pero en ningún momento se discutió sobre el alcance de la facultad de disposición frente al derecho de propiedad, por lo tanto, le corresponde al operador jurídico determinar de acuerdo con las reglas de interpretación su contenido preservando el derecho a la propiedad privada reconocido constitucionalmente (4) .

(4) Gaceta del Congreso Nº 76, página 15, marzo 15 de 2001; Nº 260, página 18, junio 1º de 2001; Nº 534, página 19, octubre 24 de 2001; Nº 153, página 21, mayo 8 de 2002; Nº 257, página 19, julio 2 de 2002, Gaceta Nº 285, página 27, julio 22 de 2002.

2.3. Código Nacional de Tránsito Terrestre. Artículo 140.

“ART. 140.—Cobro coactivo. Los organismos de tránsito podrán hacer efectivas las multas por razón de las infracciones a este código, a través de la jurisdicción coactiva, con arreglo a lo que sobre ejecuciones fiscales establezca el Código de Procedimiento Civil. “En todo caso será procedente la inmovilización del vehículo o preferiblemente la retención de la licencia de conducción si pasados treinta (30) días de la imposición de la multa, ésta no haya sido debidamente cancelada ”(5) (negrilla fuera del texto original).

(5) La Corte Constitucional mediante la Sentencia C-799 de 2003 declaró: “INEXEQUIBLE la expresión “En todo caso será procedente la inmovilización del vehículo o preferiblemente la retención de la licencia de conducción si pasados treinta (30) días de la imposición de la multa, ésta no ha sido debidamente cancelada” contenida en el artículo 140 de la Ley 769 de 2002”.

Como quiera que las autoridades de tránsito por disposición legal están investidas de jurisdicción coactiva para el cobro de las multas que impongan por infracciones al Código de Tránsito y, que en ejercicio de esta atribución, como se verá más adelante, pueden ordenar medidas cautelares para asegurar el cobro de las acreencias en su favor, es importante determinar la relación de dependencia o independencia entre el cobro coactivo de las sanciones y el procedimiento señalado en el 128 del mismo estatuto.

3. Problemas jurídicos.

En opinión de la Sala son varios los problemas jurídicos que surgen con ocasión de la consulta, a saber:

¿Las autoridades administrativas están facultadas para declarar el abandono de un bien que ha sido inmovilizado por infracciones a las normas de tránsito?

¿Cuál es el contenido de la expresión “disponer de los vehículos inmovilizados por infracciones en los parqueaderos autorizados a través del procedimiento de pública subasta” prevista en el artículo 128 del Código de Tránsito Terrestre?

¿Es independiente el procedimiento previsto en el artículo 128 del mencionado código y del de jurisdicción coactiva?

A partir de la formulación anterior, la Sala procede a realizar el análisis de los siguientes aspectos:

3.1. Inmovilización de vehículos. Declaración de abandono. Cobro coactivo de multas.

3.2. Declaración administrativa de abandono de vehículos. Viabilidad jurídica. Derecho de propiedad.

3.3. Notificación del acto administrativo que ordena el abandono de los vehículos.

3.4. La subasta pública en la Ley 80 de 1993.

3.5. Derecho sobre el remanente obtenido luego de la venta del automotor en la subasta pública.

3.1. Inmovilización de vehículos. Declaración de abandono. Cobro coactivo de multas.

El artículo 2º del Código Nacional de Tránsito Terrestre define la inmovilización como una sanción de carácter transitorio, en los siguientes términos:

“ART. 2º—Definiciones. Para la aplicación e interpretación de este código, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: (...).

Inmovilización: Suspensión temporal de la circulación de un vehículo”.

La anterior sanción se aplica a cierto tipo de infracciones, tales como el tránsito de motocicletas por las ciclorrutas o ciclovías (6) , la no utilización del casco de seguridad, comisión de infracciones ambientales (7) y las señaladas en el artículo 131, etc., y, consiste en:

(6) Ley 769 de 2002, artículo 68.

(7) Ley 769 de 2002, artículo 122.

“ART. 125.—Inmovilización. La inmovilización en los casos a que se refiere este código, consiste en suspender temporalmente la circulación del vehículo por las vías públicas o privadas abiertas al público. Para tal efecto, el vehículo será conducido a parqueaderos autorizados que determine la autoridad competente, hasta que se subsane o cese la causa que le dio origen, a menos que sea subsanaba en el sitio que se detectó la infracción” (8) .

(8) Ley 769 de 2002.

Esta es una sanción administrativa que faculta temporalmente a la autoridad administrativa para restringir el derecho de circulación hasta tanto cesen las causas que le dieron origen; puede estar acompañada de sanciones pecuniarias, también de naturaleza administrativa.

Expuso la Corte Constitucional en la Sentencia C-799 de 2003:

“De manera general, el Código Nacional de Tránsito Terrestre permite la imposición de medidas administrativas como aquellas a que se refiere la norma acusada —inmovilización del vehículo o retención de la licencia de conducción— a manera de sanción por las infracciones a sus normas. Ahora bien, según lo prescribe el artículo 2º del código, la “infracción” es una “transgresión o violación de una norma de tránsito”, que puede ser simple cuando se trate de violación a la mera norma, o compleja si además se produce un daño material. Dentro de las diferentes sanciones por infracciones de tránsito que pueden ser impuestas por las autoridades competentes están, aparte de la multa, la inmovilización del vehículo y la suspensión de la licencia de conducción, entre otras” (negrilla fuera del texto original).

La anterior explicación tiene como fin orientar la consulta y precisar las diferencias sustanciales que existen entre las sanciones administrativas impuestas por las autoridades de tránsito, la declaración de abandono de un bien y la facultad de cobro coactivo de las sanciones pecuniarias impuestas por estas autoridades.

En efecto, la inmovilización y las multas son sanciones administrativas que tienen como finalidad conminar a la ciudadanía a cumplir las normas de tránsito.

La declaración de abandono de un bien no es una sanción penal o administrativa por la infracción a una norma, sino un mecanismo administrativo que permite la verificación de un hecho —la inactividad del titular del derecho—, a partir de la cual, y previo proceso se puede declarar la extinción del derecho de dominio a favor del Estado. Esta figura no habilita, como se verá más adelante, a la autoridad administrativa a declarar por vía administrativa la extinción del dominio sobre el bien objeto de declaración.

Doctrinalmente la figura del abandono de bienes se define como un modo de extinguir civilmente a favor del Estado el derecho de dominio y demás derechos reales, en los siguientes términos:

“Es una renuncia del derecho de propiedad hecha expresamente o mediante actos o conductas concluyentes. Se le ha llamado también desposesión, y contiene dos elementos, uno objetivo y otro subjetivo: la pérdida, extravío o abandono voluntarios de la cosa, y la intención de dejar de ser su propietario. (...).

La consecuencia jurídica del abandono es la extinción del derecho de dominio para su dueño y la restitución de la cosa a la calidad de cosa de nadie, es decir, res derelictae(9) .

(9) Peña Quiñónez, Ernesto. El derecho de bienes. Librería Jurídica Wilches. 1995, página 768.

De otra parte y como quiera que, eventualmente, dentro del proceso coactivo se puede ordenar, como medida cautelar, el embargo y secuestro del automotor y su remate, es oportuno mencionar que el fin del proceso coactivo es extinguir la obligación pecuniaria contenida en el título ejecutivo, siempre que como lo advierte la Corte Constitucional en la Sentencia C-799 de 2003, se respeten los “parámetros de proporcionalidad que ponderen adecuadamente los fines de interés general perseguidos”.

Nótese que mientras el mecanismo de subasta de vehículos abandonados, lleva ínsita, la declaración de abandono del bien, acto administrativo que debe estar fundamentado en un hecho —la falta de interés o negligencia del titular para reclamarlo durante el lapso fijado por el legislador—, el cobro coactivo, apunta a la extinción de una obligación pecuniaria.

3.2. Declaración administrativa de abandono de los derechos sobre los vehículos inmovilizados en los talleres autorizados o patios. Viabilidad jurídica. Derecho de propiedad.

En opinión de la Sala el análisis de este capítulo debe partir de una premisa básica formulada por la Corte Constitucional, según la cual, “nuestro ordenamiento constitucional no autoriza al legislador para establecer a su arbitrio la extinción del derecho de dominio, pues esta figura sólo puede ser regulada dentro del marco constitucional que aparece trazado por los artículos 34 y 58 de la Constitución Política” (10) (negrilla fuera de texto).

(10) Corte Constitucional, Sentencia C-389 de 1994.

Sobre la acepción genérica de la expresión “extinción de derecho de dominio”, dijo esa corporación:

La extinción del dominio, en su concepción original, resulta del incumplimiento de la obligación económica que le impone la Carta al dueño del bien (función social), de aprovechar su propiedad con un sentido social, esto es, útil a la comunidad, ajeno, por lo mismo, al abuso que implica detentarla sin perseguir mediante su explotación un rendimiento productivo mínimo (...).

“La inexplotación del bien o su aprovechamiento irracional y degradante, supone de hecho la violación del principio de la función social de la propiedad y autoriza naturalmente la extinción del dominio del propietario improvidente o abusivo. La aplicación de la medida no conlleva, como es obvio suponerlo, una compensación económica o indemnización por la privación del bien, puesto que la extinción del dominio constituye fundamentalmente una sanción por la violación de un deber de origen constitucional” (negrilla fuera del texto original).

El texto trascrito permite afirmar que la extinción del dominio de un bien, en tanto entraña un juicio sobre el ejercicio del derecho a la propiedad privada reconocido constitucionalmente y una sanción sólo puede ser declarada por la autoridad judicial previo proceso en el que se garanticen los derechos adquiridos y el derecho de defensa.

No son pocas las providencias en que la Corte Constitucional ha estudiado el tema de los bienes que por diversas razones no son reclamados por sus propietarios, cuyo análisis permite llegar a la conclusión que el derecho de propiedad está sujeto a una especial protección en nuestro ordenamiento jurídico y como tal, no es a la autoridad administrativa a la que le corresponde declarar la extinción del derecho de dominio.

Algunas de las providencias en las que la Corte ha analizado la situación de bienes afectos a procesos penales o contravencionales e incluso administrativos, en los que el legislador ha intentado resolver el problema que se presenta ante la inercia de los titulares, son las siguientes:

— Al analizar la constitucionalidad de un aparte del artículo 60 del anterior Código de Procedimiento Penal (modificado, L. 81/93, art. 62), el cual establecía un término perentorio de un (1) año para que el titular reclamara los bienes incautados no vinculados a un proceso penal, o de lo contrario se extinguía el dominio (11) , señaló:

(11) Corte Constitucional, Sentencia C-389 de 1994 “La norma acusada corresponde al parágrafo 2º del artículo 60 del Código de Procedimiento Penal (D. 2700/91), en la forma como fue modificado por el artículo 62 de la Ley 81 de 1993.

Se transcribe en su totalidad el mencionado parágrafo, resaltando en negrilla los apartes que se acusan:

“PAR. 2º—Para efectos de este artículo la fiscalía deberá proceder a la identificación de los bienes y a la de sus respectivos dueños, elaborar un registro público nacional de los mismos e informar al público trimestralmente a través de un medio idóneo su existencia, para que sean reclamados por quien acredite sumariamente ser dueño, poseedor o tenedor legítimo TRATÁNDOSE DE BIENES NO VINCULADOS A UN PROCESO PENAL, SI TRANSCURRIDO UN AÑO NO SON RECLAMADOS, SE DECLARARÁ LA EXTINCIÓN DE SU DOMINIO” (la negrilla y la mayúscula fija son del texto original).

Los bienes aprehendidos dentro de una investigación criminal pueden consistir en aquellos que sirvieron de instrumento del delito, los que son el producto del delito y otros que siendo ajenos al delito han sido incautados con ocasión de dicha investigación. No cabe duda, que la norma aludida se refiere específicamente a estos últimos bienes, los cuales jurídicamente son extraños a la correspondiente actuación penal.

(...).

No se justifica la extinción con fundamento en el artículo 34, porque no se trata de bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, o en perjuicio del tesoro público o con grave deterioro de la moral social, pues la norma acusada parte del supuesto de que ni siquiera se encuentran vinculados al proceso penal.

Al disponerse en el aparte de la norma acusada la extinción del dominio con desconocimiento del fundamento constitucional del artículo 34, se ignora la garantía y la protección constitucional que el Estado y sus autoridades deben dispensar a la propiedad, conforme a los artículos 2º y 58 de la Constitución Política, al tiempo que se le impone una sanción a quien no ha sido declarado judicialmente culpable de un delito y se presume inocente, pues ni siquiera es sujeto procesal vinculado al proceso penal, es decir, se declara una responsabilidad que no tiene sustento en la infracción de la Constitución y las leyes (C.P., arts. 6º y 29). La extinción del dominio prevista en el artículo 34, necesariamente se vincula con la existencia de un delito, cuya materialidad debe ser establecida en un proceso penal y en el cual se haya determinado la autoría del responsable.

Resulta por lo demás extraño y, desde luego, censurable, que la ley establezca una causal de extinción del dominio diseñada por fuera de los presupuestos constitucionales que la definen y caracterizan, pues repugna la idea de justicia y a la vigencia de un orden justo, que la simple omisión de una persona en no reclamar un bien propio, aprehendido por razones del azar o del abuso de las autoridades dentro de una investigación penal, tenga por sí misma la virtualidad de despojarlo de su dominio.

¿Cuál es, se pregunta la Corte, el apoyo constitucional del texto normativo que se acusa? A juicio de la Corte ninguno, porque no se expresa ni se infiere con nitidez de dicho texto un desarrollo que se adecue razonablemente al precepto constitucional del artículo 34. La omisión del interesado en reclamar un bien no vinculado a un proceso penal, cuando más lo puede caracterizar como una persona descuidada, pero jamás se le puede dar el mismo tratamiento que corresponde a quien se señala como responsable de un delito.

Advierte la Corte que este caso difiere del que ya había sido objeto de su estudio, relacionado con el artículo 1º del Decreto 1874 de 1992 (Sent. C-066, feb. 24/93, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo), pues en dicha oportunidad era claro que la norma revisada partía del supuesto de que en las diligencias practicadas durante la investigación se encontraban indicios de que los correspondientes bienes, fondos, derechos y activos provenían o tenían relación con la comisión de los delitos de competencia de los jueces regionales. Por eso, en el fallo aludido se expresó: “La destinación del bien propio a fines ilícitos o la actitud pasiva que permite a otros su utilización con propósitos contrarios a la legalidad implican atentado contra los intereses de la sociedad y, por tanto, causa suficiente para que se extinga el derecho, ya que, por definición, no se está cumpliendo con la función social”.

“A la inversa, en la norma de la que ahora se ocupa la Corte, según lo resalta con entera claridad su mismo texto, estamos ante bienes que, también por definición, son ajenos a la comisión de cualquier delito, motivo por el cual no puede hablarse de que el sólo (sic) hecho de no reclamarlos dentro del año previsto por el legislador configure incumplimiento de la función social de la propiedad, que lleve a la extinción del dominio, como sí acontecía en los eventos previstos por el Decreto 1874 de 1992.

Por las razones antes expuestas la Corte declarará inexequible el aparte acusado del artículo 60 del Código de Procedimiento Penal” (12) (negrilla fuera del texto original).

(12) Corte Constitucional en Sentencia C-389 de 1994.

Al respecto, cabe mencionar que el nuevo Código de Procedimiento Penal en el artículo 64 prevé, en desarrollo del postulado constitucional del artículo 58, un procedimiento para restituir los bienes incautados que no se requieran para la investigación penal, en el cual se destaca, a diferencia de lo consagrado en el artículo 60 del anterior Código de Procedimiento Penal en la forma modificada por el artículo 62 de la Ley 81 de 1993, la necesidad de adelantar los trámites para que los bienes no reclamados sean declarados judicialmente como vacantes o mostrencos según el caso (13) .

(13) ART. 64.—Código de Procedimiento Penal. “De la restitución de los objetos. Los objetos puestos a disposición del funcionario, que no se requieran para la investigación o que no sean objeto material o instrumentos y efectos con los que se haya cometido la conducta punible o que provengan de su ejecución o que no se requieran a efectos de extinción de dominio, serán devueltos a quien le fueran incautados. Si se desconoce al dueño, poseedor o tenedor de los mismos y los objetos no son reclamados, serán puestos a disposición de la autoridad competente encargada de adelantar los trámites respecto de los bienes vacantes o mostrencos”.

— En la Sentencia C-677 de 1998, a propósito de una norma similar a la consagrada en el artículo 128 del Código Nacional de Tránsito, sobre la destinación de bienes de terceros distintos del autor o copartícipe incautados con ocasión de un proceso contravencional (14) , en la cual, el legislador previó que “Pasados seis (6) meses, contados a partir de la incautación sin que los bienes hayan sido reclamados, la Policía Nacional podrá disponer de los bienes no reclamados para que sean vendidos en martillo público o mediante la aplicación de cualquier otro procedimiento”, esa corporación expresó:

(14) Ley 228 de 1995.

La venta en martillo, dispuesta por la norma acusada para cuando hayan transcurrido seis meses a partir de la incautación sin que nadie haya reclamado los bienes, es una medida razonable si se tiene en consideración los costos y albures que entraña la custodia en calidad de depositario provisional de un bien, y que, de no preverse la posibilidad de acudir a su venta para obtener su valor, que depositado en un fondo con réditos, le permita a la autoridad reintegrar a su propietario su valor, deberían asumir las entidades a las que fueron confiados en forma provisional, ahí sí con grave menoscabo del sentido de la justicia y de la razonabilidad.

Súmase a lo anterior que no pueden perderse de vista que los derechos del propietario se respetan, pues el procedimiento contravencional asegura el debido proceso y contempla instituciones para proteger los derechos de terceros de buena fe y para que las demás personas que demuestren ser titulares de la cosa incautada puedan recuperar lo que les pertenece y les fue sustraído, además de un plazo razonable de espera para que se proceda a su recuperación.

Así las cosas, la sustitución del bien por su equivalente en dinero, lejos de tener carácter sancionatorio, es el resultado de la necesidad de dotar a las autoridades de mecanismos que les permitan proteger la propiedad sin incurrir en cargas demasiado onerosas y sin que el Estado resulte irrazonable y costosamente gravado por los gastos y albures que, de no existir esa alternativa, comprometerían en forma ahí sí injusta, y de manera indefinida su responsabilidad.

No encuentra pues, la Corte reparo de inconstitucionalidad alguno. Antes bien, la halla plenamente ajustada a sus disposiciones que mandan la prevalencia del interés general” (negrilla fuera de texto).

— La Sentencia C-674 de 1999 proferida por la Corte Constitucional en la cual esa corporación precisó la jurisprudencia sobre el alcance de la protección constitucional de este derecho.

Dijo la Corte al analizar la inconstitucionalidad de los artículos 76 y 77 de la Ley 488 de 1998 que contemplaba el decomiso de las mercancías cuando no se aportara la factura ante la DIAN y el derecho de la entidad a proceder al remate del bien (15) .

(15) “ART. 77.—Retención de mercancías a quienes compren sin factura o documento equivalente. (...) Transcurridos quince (15) días hábiles desde la fecha en que se haya efectuado la retención de la mercancía y esta no haya sido rescatada, con el cumplimiento de todos los requisitos legales, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá declarar su decomiso a favor de la Nación mediante resolución. (...) Los bienes decomisados a favor de la Nación podrán ser objeto de venta a través del sistema de remate, de donación o de destrucción, de conformidad con los procedimientos vigentes en el régimen aduanero”.

“8. (...) Ahora bien, para esta Corte es claro que la Carta ha querido proteger el derecho de propiedad, de tal manera que ha consagrado una reserva judicial para que a una persona se la pueda privar del dominio de un bien, sin compensación, y como consecuencia de la violación de una norma del ordenamiento, pues el artículo 34 superior es perentorio en señalar que esa medida de “extinción de dominio” debe ser judicial. En efecto, no tiene mucho sentido admitir que el artículo 34 de la Carta ordena que la extinción de dominio, esto es, la privación de la propiedad de una persona, deba ser decretada por los jueces, pero que el legislador pueda eludir ese mandato simplemente estableciendo que la sanción de despojar de la propiedad un bien no constituye una extinción de dominio sino un “decomiso permanente” decretado por una autoridad administrativa. Por ende, y si bien las figuras del decomiso y la extinción del dominio mantienen las diferencias señaladas anteriormente, la Corte concluye que las sanciones que impliquen la privación de la propiedad de un bien de una persona sólo pueden ser declaradas por los jueces, no sólo por expreso mandato constitucional sino, además, porque llegan a desconocer el contenido esencial de un derecho constitucional, como la propiedad (C.P., art. 58). Otra cosa diferente es que las autoridades administrativas puedan aprehender u ocupar temporalmente bienes, o declarar su abandono por los propietarios, pues en estos casos no se está imponiendo una sanción sino tomando una medida cautelar temporal (aprehensión), o constatando una situación fáctica (abandono), que supone un desconocimiento de la función social de la propiedad”.

El análisis de la disposición constitucional que consagra el derecho de propiedad y de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional frente al caso que nos ocupa, permite afirmar que el artículo 128 del nuevo Código de Transporte otorga a las autoridades de tránsito las siguientes facultades:

— Declarar mediante acto administrativo el abandono del bien por parte de su presunto propietario. Dicha declaración es la constatación de un hecho, que no tiene por sí misma, la virtualidad de declarar extinguido el derecho de dominio a favor del Estado; para que esto sea posible se requiere que medie una declaración judicial.

— La declaración administrativa de abandono del bien deberá estar precedida de un procedimiento público para garantizar el derecho de reclamo que tiene el titular del bien sobre este particular, vale la pena mencionar que el procedimiento que se consagre para llevar efectuar (sic) la subasta de los vehículos que reúnan los requisitos del artículo 128, debería contemplar, como lo hacía el del Distrito, una etapa previa que le otorgue la oportunidad al titular de reclamar el bien. El acto administrativo que declare el abandono deberá contener todos y cada una de las diligencias efectuadas y que permitan configurar la renuncia del titular y por ende el abandono.

— Agotada esta etapa, considera la Sala que la norma faculta a la autoridad para disponer de los vehículos, con el fin que a través del mecanismo de la subasta pública se convierta en líquido el activo y se evite el demérito que puedan sufrir estos bienes durante el trámite de los procesos que deba adelantar la entidad para obtener el cobro de lo debido por concepto de multas y costos de parqueadero, de acuerdo con los principios de la función administrativa a la adecuada administración de los bienes que están en esta situación.

— Entonces, la facultad de disposición de las autoridades administrativas no es plena, está condicionada a la monetización del activo y administración de los recursos que se deriven de su venta en pública subasta, hasta tanto la jurisdicción coactiva determine, mediante sentencia, las resultas de los procesos de cobro de las sanciones de tránsito, se liquide el crédito y sus costas.

— De otra manera, no se entiende cómo el parágrafo del artículo 128 prevé la posibilidad que tiene el titular “en cualquier tiempo hacer entrega voluntaria del vehículo al organismo de tránsito, quien podrá disponer del mismo y cancelar con cargo a él, el valor de la multa y demás costos asociados con la inmovilización”.

— Es el cobro coactivo el mecanismo jurídico con el que cuentan las autoridades de tránsito para liquidar el valor de las multas y los costos directos derivados de la sanción impuesta, incluyendo el servicio de parqueadero por la inmovilización del vehículo.

— La ley no estableció, en concepto de la Sala, ningún mecanismo directo que le permita al Estado, una vez realizado el remate del bien en la subasta pública, compensar los costos de parqueadero y pagarse la multa. El mecanismo idóneo es el cobro coactivo.

3.3. Notificación del acto administrativo que declara el abandono.

La notificación de la declaración de abandono deberá hacerse al infractor quien ostenta la calidad de tenedor del vehículo, y a quien figure en la tarjeta de propiedad como titular del bien, con el fin de garantizar el derecho de defensa y el debido proceso.

En concepto de la Sala, este es el mecanismo procesal para proteger en debida forma los derechos de terceros; recuérdese que no siempre el infractor es el propietario del vehículo.

En tratándose de vehículos de servicio público, el código contempla en su artículo 125 la responsabilidad solidaria de la empresa transportadora en caso de inmovilización de vehículos; por ende, considera la Sala, que aunque la declaración de abandono es independiente del cobro coactivo, se deberá notificar a la empresa el acto administrativo de declaración de abandono por las implicaciones que de la decisión puedan derivarse en el proceso de cobro coactivo en el cual responde como deudor solidario.

3.4. La subasta pública en la Ley 80 de 1993. Cobro de costos de inmovilización e impuestos. Subasta. Martillo del Banco Popular.

Esta Sala en Concepto 1142 del 3 de septiembre de 1998, sobre el mecanismo de pública subasta, expuso:

“La única norma de la Ley 80 que contempla la modalidad de la subasta, se encuentra en el parágrafo 3º del artículo 24, que la establece cuando la venta de los bienes de las entidades estatales deba efectuarse por el sistema de martillo, la cual fue reglamentada por el artículo 14 del Decreto 855 de 1994”. Concepto 1063.

ART. 24.—Del principio de transparencia. En virtud de este principio.

PAR. 3º—Cuando la venta de los bienes de las entidades estatales deba efectuarse por el sistema de martillo, se hará a través del procedimiento de subasta que realicen las entidades financieras debidamente autorizadas para el efecto y vigiladas por la Superintendencia Bancaria.

La selección de la entidad vendedora la hará la respectiva entidad estatal, de acuerdo con los principios de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva y teniendo en cuenta la capacidad administrativa que pueda emplear cada entidad financiera para realizar los remates”.

En consecuencia, los organismos de tránsito deben acatar lo ordenado por el legislador en cuanto al procedimiento para llevar a cabo los procesos de subasta pública, y al hacerlo deberán contratar con las entidades autorizadas para ello, con el fin de que se garantice que los bienes se vendan al mejor postor y por el justo precio.

El mecanismo de subasta contemplado en el artículo 128 del Código Nacional de Tránsito no corresponde, ni se asimila, al procedimiento de cobro coactivo: uno busca, como se explicó en la parte antecedente, dotar a las entidades de tránsito de un mecanismo administrativo idóneo para el manejo de los bienes inmovilizados cuyos titulares no hagan ningún trámite de reclamo; mientras que el cobro coactivo busca hacer efectiva una obligación representada en una multa impuesta al infractor.

La Corte Constitucional define la jurisdicción coactiva como una prerrogativa que tiene la administración para hacer efectivas las obligaciones en su favor:

Sentencia C-445 de 1994:

“Naturaleza jurídica

La jurisdicción coactiva es expresión de la prerrogativa que tiene la administración de ejecutar los actos que ella misma define, para algunos autores, como el profesor Hauriou es considerada como uno de los privilegios exorbitantes de las personas administrativas, en virtud del cual la entidad administrativa cobra, por intermedio de sus representantes, las obligaciones fiscales.

(...).

La administración tiene privilegios que de suyo son los medios idóneos para el cumplimiento efectivo de los fines esenciales del Estado, prerrogativas que se constituyen en la medida en que solo a la administración se le otorga la posibilidad de modificar, crear, extinguir o alterar situaciones jurídicas, en forma unilateral, con o sin el consentimiento de los administrados, incluso contra su voluntad”.

3.5. Derecho sobre el remanente obtenido luego de la venta del automotor en la subasta pública.

Si se habla de un remante (sic), en él será el que se derive del cobro coactivo; por lo tanto, los recursos derivados del remate en la subasta no son de la entidad, y deberá existir una cuenta especial para su manejo.

Con apoyo en las anteriores consideraciones, la Sala responde:

1. El artículo 128 del nuevo Código Nacional de Tránsito Terrestre otorga a las autoridades de tránsito las siguientes facultades:

— Declarar mediante acto administrativo el abandono del bien por parte de su presunto propietario. Dicha declaración es la constatación de un hecho, que no tiene por sí misma la virtualidad de declarar extinguido el derecho de dominio a favor del Estado; para que esto sea posible, se requiere que medie una declaración judicial.

— La declaración administrativa de abandono del bien deberá estar precedida de un procedimiento público para garantizar el derecho de reclamo que tiene el titular del dominio.

— La notificación de la declaración de abandono deberá hacerse al infractor, quien ostenta la calidad de tenedor del vehículo y, además, a quien figure en la tarjeta de propiedad como titular del bien, con el fin de garantizar el derecho de defensa y el debido proceso. Con ello, en concepto de la Sala se protegen en debida forma los derechos de terceros; recuérdese que no siempre el infractor es el propietario del vehículo.

— En tratándose de vehículos de servicio público, el código contempla en su artículo 125 la responsabilidad solidaria de la empresa transportadora en caso de inmovilización de vehículos; por ende, estima la Sala, que aunque la declaración de abandono es independiente del cobro coactivo, se deberá notificar a esta última el acto administrativo de declaración de abandono por las implicaciones que de la decisión puedan derivarse en el proceso de cobro coactivo en el cual responde como deudor solidario.

2. El mecanismo de subasta contemplado en el artículo 128 del Código Nacional de Tránsito no corresponde, ni se asimila al procedimiento de cobro coactivo: uno busca dotar a las entidades de tránsito de un mecanismo administrativo idóneo para el manejo de los bienes inmovilizados cuyos titulares no hagan ningún trámite de reclamo; mientras que el cobro coactivo busca hacer efectiva una obligación representada en una multa impuesta al infractor.

3. Las autoridades administrativas de tránsito deben acatar lo ordenado por el legislador y llevar a cabo los procesos de subasta con las entidades facultadas por la Superintendencia Bancaria en los términos de la Ley 80 de 1993. Lo anterior, tiene como fin garantizar que los bienes se vendan al mejor postor y por el justo precio. En consecuencia, no le es dable a la autoridad administrativa apartarse del procedimiento definido en la ley y expedir un procedimiento especial.

4. La interpretación de la Sala sobre el alcance del artículo 128 y, en particular, sobre el contenido de la facultad de disposición que éste les otorga a las autoridades de tránsito, si bien le permite a ellas subastar un vehículo inmovilizado, esto no implica que se extinga el derecho de dominio o la propiedad sobre los dineros correspondientes, una vez hechas las deducciones a que tiene lugar la subasta del bien es una medida que permite la sustitución del bien por su equivalente en dinero pasado un lapso de un (1) año.

5. El valor del vehículo subastado deberá consignarse en un fondo con el fin de que una vez se conozcan las resultas del proceso de cobro coactivo que inicie la entidad, de modo que una vez esté en firme la liquidación del crédito a favor del Estado, se ordene la cancelación de la deuda respectiva. El artículo 128 no contempla, en concepto de la Sala, un mecanismo de compensación directo para este tipo de acreencias.

6. En consecuencia, si se habla de un remanente, este será el que se derive del cobro coactivo; por lo tanto, los recursos derivados del remate en la subasta no son de la entidad, y deberá existir una cuenta especial para su manejo a disposición del propietario.

Transcríbase al señor Ministro de Transporte. Igualmente envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

Magistrados: Susana Montes de Echeverri, Presidenta—Gustavo E. Aponte Santos—Augusto Trejos Jaramillo—Flavio Augusto Rodríguez Arce.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.

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