Concepto 1558 de abril 22 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Rad.: 1.558 de 2004

Consejero Ponente:

Gustavo Aponte Santos

Ref.: Fuerzas Militares y Policía Nacional. Informes administrativos por lesiones o muerte. Decisiones del tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía.

Bogotá, D.C., veintidós de abril de dos mil cuatro.

El señor Ministro de Defensa Nacional, doctor Jorge Alberto Uribe Echavarría, formula a la Sala una consulta sobre “el alcance de unas normas relacionadas con la disminución de la capacidad psicofísica del personal militar y civil de las Fuerzas Militares y Policía Nacional”.

El señor ministro, luego de una exposición sobre los temas, formula varios interrogantes, los cuales conviene agrupar según que se refieran a las situaciones de lesiones personales o a la de muerte, así:

A) Sobre la situación de lesiones:

“1. ¿Los informes administrativos por lesiones son verdaderos actos administrativos y por tanto sujetos de recursos en vía gubernativa?

2. ¿Los informes administrativos no son verdaderos actos administrativos y por tanto no son objeto de vía gubernativa, tan solo de un procedimiento especial previsto en la norma con la posibilidad de ser modificados?

3. Si son actos administrativos, ¿pueden ser objeto de revocatoria directa?

4. Como la norma especial no trae un procedimiento especial para su elaboración, ¿debe entenderse que como actuación administrativa les son aplicables las normas de la primera parte del Código Contencioso Administrativo, en cuanto a publicidad, término probatorio?

5. El término de cuatro (4) meses que prevé la norma, artículo 29 del Decreto-Ley 94 de 1989, para la convocatoria del tribunal laboral (sic) de revisión militar y de policía, solo es aplicable para el interesado o calificado? O también es aplicable dicho término para las solicitudes de modificación de las decisiones de la junta médico-laboral militar y de policía que presente la administración (direcciones de sanidad)?

6. Teniendo en cuenta que la competencia para conocer en única instancia (sic, en “última instancia”, dice el D. 1796/00, art. 21) de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las juntas médico-laborales y en consecuencia ratificar, modificar o revocar; el tribunal podría conocer de las solicitudes de revocatoria directa (CCA, art. 69) de las decisiones de las juntas médico-laborales militares o de policía, por fuera del término de los cuatro (4) meses que señala el artículo 29 del Decreto-Ley 94 de 1989?

7. Una vez emitido el respectivo pronunciamiento de los tribunales médico-laborales de revisión militar y de policía, dado el carácter de irrevocables y obligatorias, para cuestionar su contenido necesariamente ¿se debe acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa? o ¿el mismo tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía puede revocar de conformidad con el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo sus propias decisiones?”.

B) Sobre la situación de muerte:

1. ¿Los informes administrativos por muerte son actos administrativos y por tanto objeto de cuestionamiento en vía gubernativa y revocatoria directa?

2. Como la norma especial no trae un procedimiento especial para la elaboración de los informes administrativos por muerte, ¿debe entenderse que como actuación administrativa les son aplicables las normas contenidas en la primera parte del Código Contencioso Administrativo, en cuanto a publicidad, término probatorio?”.

Consideraciones

Orden del concepto.

Para tener claridad sobre los temas planteados, la Sala procede a su desarrollo en el siguiente orden:

1. El problema de fondo.

2. Normatividad.

2.1. Marco constitucional.

2.2. Marco legal.

2.2.1. Sobre el tema de las lesiones.

2.2.2. Sobre el tema de la muerte.

3. El procedimiento administrativo de reconocimiento de prestaciones por lesiones.

3.1. La actuación administrativa por lesiones.

3.1.1. Primera etapa. El informe administrativo por lesiones.

3.1.2. Segunda etapa. La calificación médico-laboral. Dos instancias.

3.1.3. Tercera etapa. El acto administrativo definitivo.

3.2. La naturaleza jurídica del informe administrativo por lesiones.

3.2.1. Modificación del informe a petición de parte.

3.2.2. La modificación oficiosa del informe administrativo. Improcedencia de la revocatoria directa.

3.3. La naturaleza jurídica de las decisiones de las juntas médico-laborales militares o de policía.

3.4. La naturaleza jurídica de las decisiones del tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía. Su irrevocabilidad.

4. El proceso administrativo de reconocimiento de prestaciones por muerte.

4.1. La actuación administrativa.

4.1.1. Primera etapa. El informe administrativo por muerte.

4.1.2. Segunda etapa. El acto administrativo definitivo.

4.2. La naturaleza jurídica del informe administrativo por muerte.

5.0. La Sala responde.

1. El problema de fondo.

La consulta plantea diversos interrogantes, los cuales giran en torno de la noción de acto administrativo y sus consecuencias.

Se busca con ella determinar si los informes administrativos por lesiones o por muerte constituyen actos administrativos, el procedimiento aplicable para su expedición, si proceden en su contra los recursos de la vía gubernativa y si son susceptibles de revocatoria directa.

En la situación de sesiones existe una inquietud adicional, referente a si las decisiones de las juntas médico-laborales militares o de policía y las del tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía son actos administrativos y si respecto de las primeras, el derecho de reclamación se reconoce solo al interesado y es viable la revocatoria directa.

2. Normatividad.

2.1. Marco constitucional.

Para tener una visión de conjunto de los temas, es conveniente citar diversas normas constitucionales y legales relacionadas con la consulta, sobre las cuales la Sala desea destacar en negrilla algunos de sus apartes.

La Constitución señala a la fuerza pública como una de las instituciones fundamentales del Estado, la cual está sometida a regímenes especiales, según se desprende de las siguientes disposiciones:

“ART. 216.—La fuerza pública estará integrada en forma exclusiva por las fuerzas militares y la policía nacional.

Todos los colombianos están obligados a tomar las armas cuando las necesidades públicas lo exijan para defender la independencia nacional y las instituciones públicas.

La ley determinará las condiciones que en todo tiempo eximen del servicio militar y las prerrogativas por la prestación del mismo.

ART. 217.—La nación tendrá para su defensa unas fuerzas militares permanentes constituidas por el ejército, la armada y la fuerza aérea.

Las fuerzas militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional.

La ley determinará el sistema de reemplazos en las fuerzas militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario, que les es propio.

ART. 218.—La ley organizará el cuerpo de policía.

La policía nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.

La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario”.

2.2. Marco legal.

2.2.1. Sobre el tema de las lesiones.

En relación con el asunto de las lesiones, la consulta alude a varias normas del Decreto-Ley 1796 del 14 de septiembre de 2000, cuyo epígrafe dice: “Por el cual se regula la evaluación de la capacidad psicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la fuerza pública, alumnos de las escuelas de formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993”.

Ahora bien, resulta oportuno observar, con base en el texto del epígrafe y el artículo 1º del mencionado Decreto-Ley, que en el caso de las lesiones, el ámbito de aplicación del decreto comprende a las siguientes personas:

a) Los miembros de la fuerza pública (o sea, de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional), alumnos de las escuelas de formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, y

b) El personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y el personal no uniformado de la Policía Nacional, que se encuentre “vinculado” con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 (dic. 23/93, art. 289).

Es de anotar que aun cuando el inciso segundo del artículo 1º del Decreto 1796 no diga explícitamente que el campo de aplicación se extiende al mencionado personal civil o no uniformado, el epígrafe sí lo dice, con lo cual se despeja cualquier duda que pudiera existir sobre el particular.

En realidad, el citado inciso lo que señala es que el aludido personal continúa rigiéndose, en lo relativo a las indemnizaciones y pensiones de invalidez, por las normas pertinentes del Decreto 94 de 1989 y entonces, a contrario sensu, en lo demás se rige por el Decreto 1796.

La consulta no se refiere al personal civil o no uniformado que se haya vinculado con posterioridad a la vigencia da la Ley 100 de 1993, el cual se rige por esta, de conformidad con la disposición (1) contenida en el inciso primero de su artículo 279, con las modificaciones efectuadas por la Ley 352 de 1997, el Decreto-Ley 1795 de 2000 y demás normas concordantes.

Con todo, aquí debe precisarse que el personal que se vincule como civil o no uniformado, a partir de la vigencia del Decreto 1796 (sep. 14/2000, art. 50), debe cumplir los requisitos de aptitud psicofísica exigidos para el desempeño del cargo en este decreto, conforme a lo dispuesto por el parágrafo de su artículo primero.

Las normas del Decreto-Ley 1796 de 2000 relacionadas con la consulta, son las siguientes:

“ART. 14.—Organismos y autoridades médico-laborales militares y de policía. Son organismos médico-laborales militares y de policía:

1. El tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía.

2. La junta médico-laboral militar o de policía.

Son autoridades médico-laborales militares y de policía:

1. Los integrantes del tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía.

2. Los integrantes de las juntas médico-laborales.

3. Los médicos generales y médicos especialistas de planta asignados a medicina laboral de las direcciones de sanidad de las Fuerzas Militares y Policía Nacional.

ART. 15.—Junta médico-laboral militar o de policía. Sus funciones son en primera instancia:

1. Valorar y registrar las secuelas definitivas de las lesiones o afecciones diagnosticadas.

2. Clasificar el tipo de incapacidad psicofísica y aptitud para el servicio, pudiendo recomendar la reubicación laboral cuando así lo amerite.

3. Determinar la disminución de la capacidad psicofísica.

4. Calificar la enfermedad según sea profesional o común.

5. Registrar la imputabilidad al servicio de acuerdo con el informe administrativo por lesiones.

6. Fijar los correspondientes índices de lesión si hubiere lugar a ello.

7. Las demás que le sean asignadas por ley o reglamento.

ART. 16.—Soportes de la junta médico-laboral militar o de policía. Los soportes de la junta médico-laboral serán los siguientes:

a) La ficha médica de aptitud psicofísica;

b) El concepto médico emitido por el especialista respectivo que especifique el diagnóstico, evolución, tratamiento realizado y secuelas de las lesiones o afecciones que presente el interesado;

c) El expediente médico-laboral que reposa en la respectiva dirección de sanidad;

d) Los exámenes paraclínicos adicionales que considere necesario realizar, y

e) Informe administrativo por lesiones personales.

PAR.—Una vez recibidos los conceptos médicos definitivos que determinen las secuelas permanentes, la junta médico-laboral se deberá realizar a más tardar dentro de los noventa (90) días siguientes.

ART. 21.—Tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía. El tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía conocerá en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las juntas médico-laborales y en consecuencia podrá ratificar, modificar o revocar tales decisiones. Así mismo, conocerá en única instancia la revisión de la pensión por solicitud del pensionado.

PAR. 1º—El Gobierno Nacional determinará la conformación, requisitos de los miembros, funciones, procedimientos y demás aspectos relacionados con el tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía.

PAR. 2º—Las normas correspondientes al funcionamiento del tribunal médico- laboral de revisión militar y de policía contenidas en el Decreto 94 de 1989, continuarán vigentes hasta tanto se adopte la correspondiente normatividad por parte del Gobierno Nacional.

ART. 22.—Irrevocabilidad. Las decisiones del tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía son irrevocables y obligatorias y contra ellas solo proceden las acciones jurisdiccionales pertinentes.

ART. 23.—Decisiones. Las decisiones de los organismos médico-laborales militares y de policía señalados en el presente decreto, serán tomadas por la mayoría de los votos de sus integrantes.

ART. 24.—Informe administrativo por lesiones. Es obligación del comandante o jefe respectivo, en los casos de lesiones sufridas por el personal bajo su mando, describir en el formato establecido para tal efecto, las circunstancias de modo, tiempo y lugar, en las que se produjeron las lesiones e informarán si tales acontecimientos ocurrieron en una de las siguientes circunstancias:

a) En el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común;

b) En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo;

c) En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional, y

d) En actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior.

PAR.—Cuando el accidente en que se adquirió la lesión pase inadvertido para el comandante o jefe respectivo, el lesionado deberá informarlo por escrito dentro de los dos (2) meses siguientes a su ocurrencia.

En todo caso los organismos médico-laborales deberán calificar el origen de la lesión o afección.

ART. 25.—Término para la elaboración del informe administrativo por lesiones. El comandante o jefe respectivo deberá elaborar y tramitar el informe administrativo por lesiones dentro de los dos (2) meses siguientes, contados a partir del momento en que tenga conocimiento del accidente, bien sea a través del informe rendido por el superior del lesionado, por informe del directamente lesionado o por conocimiento directo de los hechos.

ART. 26.—Modificación del informe administrativo por lesiones. Los comandos de fuerza y la Dirección General de la Policía Nacional, quedan facultados para modificar el informe administrativo por lesiones cuando este sea contrario a las pruebas allegadas.

La solicitud de modificación deberá presentarse dentro de los tres (3) meses siguientes, contados a partir de la notificación del respectivo informe administrativo.

Para el personal civil de la unidad gestión general, la modificación del informe administrativo la realizará el secretario general, y para el personal civil del Comando General de las Fuerzas Militares, la realizará el jefe de Estado Mayor Conjunto”.

En la consulta se alude igualmente, al Decreto-Ley 94 del 11 de enero de 1989, por el cual se reformó el “estatuto de la capacidad psicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, soldados, grumetes, agentes, alumnos de las escuelas de formación y personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional”, que en muchos de sus aspectos sigue rigiendo.

En efecto, el artículo 48 (art. trans.) del Decreto-Ley 1796 de 2000 establece que hasta tanto el Gobierno Nacional determine lo correspondiente a la valoración y calificación de las personas cobijadas por este, los criterios de calificación de la capacidad psicofísica y de disminución de la capacidad laboral e indemnizaciones y la clasificación de las lesiones y afecciones, continúan vigentes los artículos 47 a 88 del Decreto-Ley 94 de 1989, salvo el artículo 70.

De la misma manera, el parágrafo 2º del artículo 21 del Decreto-Ley 1796 remito expresamente al Decreto-Ley 94, en lo relacionado con el funcionamiento del tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía, con lo cual este mantiene su vigencia en dicho punto y además, adquieren importancia los artículos 27, 28 y 29, sobre los cuales aparecen dos interrogantes de la consulta.

Tales normas disponen:

“ART. 27.—Convocatoria del tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía. La convocatoria del tribunal médico se hace por orden del comandante general de las Fuerzas Militares, director general de la Policía Nacional, o secretario general del Ministerio de Defensa, según el caso, a solicitud escrita del interesado o de la respectiva dirección de sanidad.

ART. 28.—Asistencia. El interesado debe hacerse presente en el tribunal, personalmente o por medio de apoderado, pudiendo en uno u otro caso contar con la asistencia de un médico especialista para que exponga los aspectos técnico-científicos de su argumentación. Cuando el tribunal se convoque a solicitud de la respectiva jefatura de sanidad y el interesado o su apoderado no acudan, el tribunal le asignará un apoderado de oficio.

Si la convocatoria se hace a solicitud del interesado y este o su apoderado dejan de concurrir sin causa justificada al lugar y en la fecha y hora señalados en la correspondiente citación, el reclamante perderá la oportunidad a solicitar nueva convocatoria.

ART. 29.—Oportunidad. El interesado en solicitar convocatoria del tribunal médico-laboral de revisión militar o de policía, podrá hacerlo dentro de los cuatro (4) meses siguientes a partir de la fecha en que se le notifique la decisión de la junta médico-laboral”.

Y la siguiente, precisa:

“ART. 30.—Notificación. Las actas de junta y tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía, deberán notificarse personalmente al interesado, dentro de los quince (15) días siguientes a su expedición, o mediante el envío de copia de la misma por intermedio del comando de la unidad o repartición a la cual pertenezca o a la dirección registrada por el interesado. Si no se pudiere hacer notificación personal, se fijará un edicto en papel común en lugar público de la sanidad correspondiente, por un término de treinta (30) días.

En casos especiales y por razones de ética médica la notificación podrá hacerse por intermedio del familiar más cercano del interesado. Cuando el calificado en una junta o en un tribunal médico-laboral, padezca de trastornos mentales y carezca de familiares a quienes notificarles lo actuado, la dirección de sanidad de la respectiva fuerza o de la Policía Nacional le nombrará un curador de oficio”.

2.2.2. Sobre el tema de la muerte.

En cuanto al informe administrativo por muerte, el Decreto-Ley 1211 del 8 de junio de 1990 “Por el cual se reforma el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares”, dispone lo siguiente:

“ART. 192.—Informe administrativo. En los casos de muerte previstos en los artículos 189, 190 y 191 de este estatuto, las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las cuales se sucedieron los hechos serán calificadas por el comandante de unidad táctica, operativa o su equivalente, según sea el caso. El Ministerio de Defensa queda facultado para modificar la calificación de las circunstancias en que ocurrieron los hechos”.

Las aludidas normas distinguen entre la “muerte en combate”, “en misión del servicio” y “simplemente en actividad”, asignando prestaciones diferenciales y en cuanto a la “muerte en combate” establece, además, el ascenso en forma póstuma.

Cabe anotar que el Decreto-Ley 1211 fue derogado por el Decreto-Ley 1790 del 14 de septiembre de 2000 (art. 154), con excepción de varias de sus normas, entre las que se encuentran las del título V, al cual pertenecen los artículos antes citados.

Para la Policía Nacional existen normas similares. En efecto, el artículo 166 del Decreto-Ley 1212 de 1990 “Por el cual se reforma el estatuto de personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional”, no derogado por el Decreto-Ley 41 de 1994 (art. 115), ni por el Decreto-Ley 1791 de 2000 (art. 95), establece:

“ART. 166.—Informe administrativo. En los casos de muerte previstos en los artículos 163, 164 y 165 de este estatuto, la circunstancias de modo, tiempo y lugar en las cuales se sucedieron los hechos serán calificados (sic) por los directores de las dependencias de la dirección general de la policía y de las escuelas de formación, comandantes de departamento y jefes de organismos especiales, de acuerdo con el procedimiento que establezca la dirección general, la cual queda facultada para modificar la calificación de las circunstancias en las que ocurrieron los hechos”.

Los citados artículos se refieren, en su orden, a la muerte simplemente en actividad, en actos del servicio y en actos especiales del servicio con la correspondiente incidencia prestacional y en el caso de la calificación de la última, además, con el ascenso póstumo (2) .

3. El procedimiento administrativo de reconocimiento de prestaciones por lesiones.

El procedimiento administrativo de reconocimiento y liquidación de prestaciones por lesiones del personal amparado por el Decreto-Ley 1796 de 2000, se cumple mediante una actuación administrativa que se puede dividir en tres etapas. Antes de revisar esas etapas, debe decirse que esta actuación se rige por las normas especiales de los decretos reseñados y en lo no previsto en ellos, por el procedimiento general establecido en la primera parte del Código Contencioso Administrativo. Como más adelante se verá, aspectos como las modalidades de iniciación, el término de dos meses para investigar y producir el informe administrativo por lesiones, rendirlo en un formato especial, las oportunidades para solicitar modificaciones a los informes administrativos y médico-laborales dentro de términos propios, la calificación de la disminución de la capacidad psicofísica de la persona lesionada por parte de las juntas médico-laborales militares o de policía, las facultades de modificación de las decisiones de las juntas por el tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía, la irrevocabilidad de sus actos, etc., constituyen elementos de un procedimiento legal a todas luces específico y por lo tanto de aplicación preferente. Es claro que el procedimiento señalado en estas normas especiales debe cumplirse rigurosamente para garantizar el derecho fundamental al debido proceso.

3.1. La actuación administrativa por lesiones.

Resulta conducente distinguir las tres etapas de la actuación.

3.1.1. Primera etapa. El informe administrativo por lesiones

La actuación administrativa se inicia a partir del momento en que el comandante o jefe respectivo tiene conocimiento del hecho, en el cual ha resultado lesionado personal bajo su mando. Tal conocimiento puede ser por percepción directa, o por informe del superior del lesionado o de este mismo.

El comandante o jefe respectivo dispone de dos (2) meses para adelantar la averiguación pertinente y allegar las pruebas de las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que ocurrieron los hechos. Es bueno decir que para esta etapa la ley no señala un procedimiento especial, siendo, por tanto, aplicables las normas del Código Contencioso Administrativo referentes a las actuaciones de oficio.

Esta etapa culmina con el informe administrativo por lesiones, en el cual se describen tales circunstancias y se informa (3) si las mismas ocurrieron en una de las siguientes posibilidades:

a) En el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común;

b) En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo;

c) En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional, y

d) En actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior.

El informe administrativo se notifica al lesionado y este tiene tres meses para solicitar la modificación ante los comandos de fuerza o ante la Dirección General de la Policía Nacional, según sea la institución a que pertenezca el lesionado. Una vez en firme, el informe se constituye en uno de los soportes para la calificación médico-laboral.

3.1.2. Segunda etapa. La calificación médico-laboral. Dos instancias.

Una de las causales para convocar la junta médico-laboral es la existencia de un informe administrativo por lesiones. Esta segunda etapa se inicia con la autorización del director de sanidad de la respectiva fuerza para reunir la junta como primera instancia médico-laboral y culmina con la decisión del tribunal médico-laboral en segunda y última instancia.

Como se explicó, ante la existencia del informe administrativo por lesiones, se debe reunir la junta médico-laboral militar o de policía “con presencia del interesado” (D. 1796/2000, arts. 19 y 20, num. 2º), para valorar y registrar las secuelas definitivas de las lesiones, clasificar el tipo de incapacidad psicofísica y aptitud para el servicio, pudiendo recomendar la reubicación laboral si es lo indicado, determinar la disminución de la capacidad psicofísica, registrar la imputabilidad al servicio de acuerdo con el mencionado informe, en suma, dar su dictamen sobre el estado de salud del paciente (art. 15 ibíd.).

La junta tiene un plazo de noventa (90) días, contados a partir del recibo de los conceptos médicos definitivos que determinen las secuelas permanentes (art. 16, par.), para producir su dictamen, el cual se notifica al interesado conforme al artículo 30 del Decreto-Ley 94 de 1989.

Frente al dictamen de la junta médico-laboral, también el Decreto-Ley 94 de 1989 otorga al interesado en su artículo 29, un derecho especial de impugnación, consistente en solicitar la convocatoria del tribunal médico-laboral de Revisión Militar y de Policía, para que este revise en segunda y última instancia la decisión de la junta, pudiendo ratificarla, revocarla o modificarla.

En este punto se destaca que la normatividad especial que se viene describiendo concibe el tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía, como el organismo administrativo de mayor jerarquía y límite máximo en esas materias, puesto que lo ubica como última instancia frente a los reclamos contra las decisiones de las juntas médico-laborales y además, porque sus determinaciones “son irrevocables y obligatorias y contra ellas solo proceden las acciones jurisdiccionales pertinentes”.

El tribunal médico-laboral debe ser convocado por “orden del comandante general de las Fuerzas Militares, director general de la Policía Nacional o secretario general del Ministerio de Defensa, según el caso, a solicitud escrita del interesado o de la respectiva dirección de sanidad”. El artículo 29 del Decreto-Ley 94 de 1989, otorga al interesado un plazo de cuatro meses contados a partir de la notificación de la decisión de la junta, para solicitar la convocatoria del tribunal, con el fin de que revise el dictamen de primera instancia.

Se consulta si ese término de cuatro meses rige también para las direcciones de sanidad, que son dependencias de las Fuerzas Militares y de la Policía, que igualmente están facultadas para pedir la convocatoria del tribunal y a las que no menciona expresamente el artículo 29. Al respecto, la Sala considera que el plazo de cuatro meses opera también para las direcciones de sanidad, porque vencido ese término sin que se haya impugnado, debe entenderse que la decisión de la junta médico-laboral queda en firme y el expediente pasa a liquidación de las prestaciones y expedición del acto definitivo de reconocimiento.

Interpretar que las direcciones de sanidad, por pertenecer a la administración, puedan tener un plazo abierto, atenta contra los principios de economía, celeridad, eficacia y seguridad jurídica. Es evidente, a contrario sensu, que tampoco cabe decir que el plazo para las direcciones da sanidad sea inferior a los cuatro meses pues si la ley no lo señaló, mal puede hacerlo el intérprete. Debe concluirse, por tanto, que el único plazo fijado en la ley, es decir, el de los cuatro meses, cobija tanto al lesionado como a las direcciones de sanidad.

3.1.3. Tercera etapa. El acto administrativo definitivo.

Una vez se encuentre en firme la decisión de la junta médico-laboral militar o de policía, ya porque no se solicitó la convocatoria del tribunal médico-laboral militar o de policía, o bien porque habiéndose solicitado, el tribunal dictó su decisión final, la cual es irrevocable, y por tanto, contra ella no proceden recursos, el expediente pasa al jefe de recursos humanos de la fuerza respectiva o la Policía Nacional para la liquidación y reconocimiento de las prestaciones correspondientes, cuya expedición fue delegada por el Ministro de Defensa Nacional en los jefes de Desarrollo Humano de las Fuerzas Militares, mediante la Resolución 1383 del 25 de septiembre de 2001.

La resolución de reconocimiento y liquidación de las prestaciones correspondientes a la persona lesionada, constituye el acto administrativo definitivo que crea una situación jurídica individual y concreta, pues encierra la decisión final de la administración sobre la actuación administrativa adelantada y pone término a esta. Es un acto complejo que se notifica al interesado y contra él procede el recurso de reposición, de acuerdo con el numeral 1º del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, mas no el de apelación, en el caso de las Fuerzas Militares, pues el funcionario que la expide lo hace por delegación del ministro y no hay apelación contra los actos de este, de conformidad con el inciso segundo del numeral 2º del mismo artículo.

3.2. La naturaleza jurídica del informe administrativo por lesiones.

Si bien nuestro Código Contencioso Administrativo actual no trae una definición del acto administrativo, a diferencia del texto original del Decreto-Ley 01 de 1984 que sí la traía, para distinguirlo del hecho administrativo (art. 83), siendo objeto de críticas por su vaguedad y omisiones, reconocidos autores lo definen para precisar el concepto dadas sus implicaciones en el conjunto del derecho administrativo.

Así por ejemplo, el tratadista Eduardo García de Enterría define el acto administrativo como “la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria” (4) , y el profesor José Antonio García-Trevijano, como la “declaración unilateral de conocimiento, juicio o voluntad, emanada de una entidad administrativa actuando en su faceta de derecho público, bien tendiente a constatar hechos, emitir opiniones, crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas, entre los administrados, o con la administración, bien con simples efectos dentro de la propia esfera administrativa” (5) .

En el caso del informe administrativo por lesiones, se observa que es una declaración unilateral, emanada del comandante o jefe respectivo, sobre el conocimiento de unos hechos en los que resultaron lesionadas una o varias personas bajo su mando, la cual contiene también un juicio sobre esos hechos ya que implica calificarlos en una de las modalidades establecidas en la norma (D. 1796/2000, art. 24). El informe se expide en virtud de la potestad administrativa conferida a tales funcionarios y tiene efectos jurídicos sobre los administrados (la persona o personas lesionadas) y dentro del propio campo administrativo, pero tiene la característica de no poner fin a la actuación administrativa de reconocimiento de las prestaciones generadas por las lesiones, que es el efecto final buscado por la ley y al cual se llega cumpliendo todos los pasos del procedimiento especial por ella señalado.

En este orden de ideas, el informe administrativo por lesiones constituye un acto administrativo preparatorio, de acuerdo con la terminología empleada por el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo (6) , por cuanto se dicta para hacer viable la expedición del acto siguiente que es el dictamen de la junta médico-laboral y en últimas, del acto definitivo, cual es la resolución de reconocimiento y liquidación de prestaciones correspondientes a la persona lesionada, pues esta se basa en él, ya que dependiendo de la calificación dada a los hechos, se otorgan las respectivas prestaciones.

No es un acto administrativo de trámite, pues no se limita a impulsar la actuación administrativa, sino que prepara el acto principal, da elementos de juicio para la decisión final.

Al ser el informe administrativo por lesiones un acto administrativo preparatorio, no tiene recursos por la vía gubernativa, por expresa disposición del artículo 49 del Código Contencioso Administrativo.

Sin embargo, la norma especial contenida en el inciso segundo del artículo 26 del Decreto-Ley 1796 de 2000, otorga un recurso sui generis, o mejor, un derecho especial de impugnación, a favor del lesionado, quien puede interponerlo dentro de los tres (3) meses siguientes, a partir de la notificación del informe.

El deber de notificación surge de la misma ley con la finalidad de que el interesado pueda ejercer ese derecho. Se observa que en este, como en otros aspectos, el procedimiento especial bajo estudio se aparta de la disposición general del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, pues ordena notificar un acto preparatorio, cuando la regla general es que solo se notifican los actos que ponen fin a una actuación administrativa. La Sala observa que cuando la ley otorga esta especial garantía al lesionado busca que las pruebas y demás elementos de juicio se controviertan dentro de la actuación administrativa, lo cual permite un mejor cumplimiento del derecho fundamental al debido proceso.

3.2.1. Modificación del informe a petición de parte.

Como se indicó, el interesado tiene un derecho especial que le otorga la norma legal: solicitar la modificación del informe, lo cual debe hacer, dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación (D. 1796/2000, art. 26, inc. 2º).

Mediante tal derecho, el lesionado puede solicitar que se modifique la calificación de los hechos realizada en el informe, por considerar, y sustentar con argumentos y pruebas, que, de acuerdo con las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que sucedieron, la modalidad ocurrida en la realidad es distinta, cuando, por ejemplo, se calificó que las lesiones ocurrieron “en el servicio pero no por causa y razón del mismo” y se demuestra que sí fue por causa y razón de este.

Según el contexto de la norma, la solicitud se presenta ante el Comando de Fuerza o la Dirección General de la Policía, que son las dependencias habilitadas por la misma para modificar el informe “cuando este sea contrario a las pruebas allegadas”.

3.2.2. La modificación oficiosa del informe administrativo. Improcedencia de la revocatoria directa.

El inciso 1º del artículo 26 del Decreto-Ley 1796 de 2000, otorga a los comandos de fuerza y la Dirección General de la Policía Nacional, la facultad especial de modificar de oficio el informe administrativo por lesiones, cuando sea “contrario a las pruebas allegadas”. La Sala entiende que esta especial competencia no puede ser discrecional, sino de obligatorio cumplimiento cuando se constate la contraevidencia de las conclusiones del informe frente a las pruebas recaudadas.

De otra parte, en cuanto a la posibilidad jurídica de revocar directamente el informe por lesiones, la Sala observa que no es factible aplicarla puesto que ella solo procede frente a actos administrativos definitivos. En efecto, si bien el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo no hace la distinción entre actos de trámite, preparatorios y definitivos y por tanto, pudiera pensarse que la revocatoria directa procede frente a todos ellos, una interpretación sistemática del conjunto normativo que la regula (Tít. V), muestra que como ella no procede en el caso de actos contra los cuales se hayan utilizado los recursos por la vía gubernativa (art. 70), dichos actos no pueden ser los denominados preparatorios, pues como ya se dijo, contra los actos preparatorios no proceden recursos por la vía gubernativa. Igualmente del contenido de los artículos 71 a 74 se colige que la revocatoria directa solo opera contra actos definitivos.

3.3. La naturaleza jurídica de las decisiones de las juntas médico-laborales militares o de policía.

Las decisiones de las juntas médico-laborales militares o de policía, pese a que los artículos 21 y 23 del Decreto-Ley 1796 de 2000 las denominen así, son también actos administrativos preparatorios, ya que no finalizan la actuación y su función es aportar información necesaria para expedir el acto definitivo.

Al ser actos preparatorios, no proceden contra ellos los recursos de la vía gubernativa, de conformidad con el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo y tampoco son susceptibles de revocatoria directa por las mismas razones que se estudiaron en el capítulo anterior sobre el informe administrativo.

Sin embargo, la norma especial del artículo 29 del Decreto-Ley 94 de 1989, le confiere al interesado el recurso o derecho especial de solicitar la convocatoria del tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía para que este analice y determine si confirma o modifica la decisión de la junta. Es importante anotar que la modificación, revocación o confirmación de las decisiones de la junta, solamente son posibles mediante el ejercicio del derecho especial de petición de convocatoria del tribunal, pues como ya se dijo, no son susceptibles de revocatoria directa y tampoco facultó la ley a autoridad alguna para modificar o revocar de oficio las citadas decisiones de la junta.

3.4. La naturaleza jurídica de las decisiones del tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía. Su irrevocabilidad.

El planteamiento que en esta consulta se ha venido desarrollando conduce a definir que las decisiones del tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía, son también actos administrativos preparatorios, porque no ponen fin a la actuación y su finalidad consiste en aportar elementos de juicio, para la decisión final, el otorgamiento de las prestaciones.

Sin embargo, por una excepción expresa a lo que dispone el artículo 135 inciso 1º del Código Contencioso Administrativo, contra los actos del tribunal médico-laboral sí procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, el artículo 22 del Decreto-Ley 1796 de 2000 establece que las decisiones, del mencionado tribunal son “irrevocables”, con lo cual está disponiendo tácitamente que no son susceptibles de los recursos por vía gubernativa ni de revocatoria directa, y expresamente afirma que contra ellas “solo proceden las acciones jurisdiccionales pertinentes”.

Para efectos de la consulta, se precisa que ante la improcedencia de la revocatoria directa contra los actos del tribunal, fenómeno que ocurre, como ya se explicó, porque la ley los ha definido como irrevocables y también porque son actos preparatorios, no cabe la hipótesis de que el tribunal revoque directamente sus propias decisiones.

Con todo, no sobra señalar que como se trata de un acto preparatorio que da soporte a la decisión administrativa de reconocimiento prestacional, podría ocurrir que de adelantarse la demanda contencioso administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho contra esta decisión del tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía, no se produzca la decisión administrativa de reconocimiento de las prestaciones correspondientes hasta tanto haya pronunciamiento judicial sobre su legalidad, de forma tal que el interesado y afectado no tenga compensación económica alguna en mucho tiempo. Por ello, la lógica podría indicar que una vez producido el pronunciamiento del tribunal, debe darse la decisión administrativa de la autoridad competente que reconozca las prestaciones médico asistenciales correspondientes a esa definición médico-laboral y se adelantaría el juicio contencioso contra esta decisión y la decisión del tribunal médico-laboral de revisión, pero habiéndose reconocido parte del derecho económico del afectado.

4. El proceso administrativo de reconocimiento de prestaciones por muerte.

En cuanto hace relación al informe administrativo por muerte de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, se observa en los decretos leyes 1211 y 1212 de 1990, la ausencia de un procedimiento especial, de manera que se debe aplicar el general establecido en la primera parte del Código Contencioso Administrativo.

4.1. La actuación administrativa.

Esta actuación administrativa comprende fundamentalmente dos etapas.

4.1.1. Primera etapa. El informe administrativo por muerte.

La primera etapa consiste en la investigación de los hechos en los cuales resultaron muertas una o varias personas de las Fuerzas Militares o la Policía Nacional.

Finaliza con el informe administrativo por muerte, el cual tipifica los hechos en una de las tres modalidades señaladas por la ley; muerte en combate, en misión del servicio o simplemente en actividad, en el caso de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, de acuerdo con los artículos 189, 190 y 191 del Decreto-Ley 1211 de 1990, o muerte simplemente en actividad, en actos del servicio o en actos especiales del servicio, para los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, de conformidad con los artículos 163, 164 y 165 del Decreto-Ley 1212 de 1990.

4.1.2. Segunda etapa. El acto administrativo definitivo.

Luego de expedido el informe administrativo por muerte, se adelanta el trámite correspondiente al reconocimiento y liquidación de las prestaciones, el cual finaliza con la resolución respectiva, siendo esta un acto administrativo definitivo, que, en consecuencia, debe ser notificado a los beneficiarios de la persona fallecida.

El Ministro de Defensa Nacional delegó la expedición de tales actos en los jefes de desarrollo humano de las Fuerzas Militares, mediante la Resolución 1383 del 25 de septiembre de 2001, razón por la cual contra ellas resulta procedente el recurso de reposición mas no el de apelación, en el caso de dichas fuerzas (CCA, art. 50).

4.2. La naturaleza jurídica del informe administrativo por muerte.

El informe administrativo por muerte es un acto administrativo preparatorio, en la medida en que no pone fin a la actuación, pero dado que define una calificación de la modalidad de la muerte, aporta información que debe ser tenida en cuenta al momento de expedir el acto definitivo, la resolución de reconocimiento a los deudos de las prestaciones correspondientes.

El informe lo produce el comandante de unidad táctica, operativa o su equivalente, en el caso de las Fuerzas Militares (D. 1211/90, art. 192), o los directores de las dependencias de la Dirección General de la Policía, y de las escuelas de formación, comandantes de departamento y jefes de organismos especiales, en el caso de la Policía Nacional (D. 1212/90, art. 166). En esto difiere del informe administrativo por lesiones, el cual es dictado por el comandante o jefe respectivo (D. 1796/2000, art. 24).

Ahora bien, el informe administrativo por muerte, dado que es un acto preparatorio, no tiene los recursos de la vía gubernativa, conforme a lo dispuesto por el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo. Tampoco es susceptible de revocatoria directa, por las razones que se han expresado en este concepto.

Sin embargo, es modificable, de oficio, en el caso de las Fuerzas Militares, por el Ministro de Defensa Nacional (D. 1211/90, art. 192) y en el de la Policía Nacional, por el director general de esta institución (D. 1212/90, art. 166).

Si bien las normas no señalan por qué motivo, debe entenderse analógicamente con la norma del informe administrativo por lesiones (D. 1796/2000, art. 26, inc. 1º), que sea cuando la calificación resulte contraria a las pruebas allegadas sobre la forma como ocurrieron los hechos.

5.0. La Sala responde.

A) Sobre la situación de lesiones:

1 y 2. Los informes administrativos por lesiones son actos administrativos preparatorios y solo pueden ser objeto de una especie de recurso o derecho especial de impugnación denominado “solicitud de modificación”, que debe presentarse por el interesado dentro de los tres (3) meses siguientes a su notificación.

3. Dichos informes no pueden ser objeto de revocatoria directa, pero es factible modificarlos de oficio por los comandos de fuerza y la Dirección General de la Policía Nacional cuando sean contrarios a las pruebas allegadas.

4. Las normas de las actuaciones administrativas, contenidas en la primera parte del Código Contencioso Administrativo, son aplicables, en lo pertinente, a las actuaciones encaminadas a expedir los informes administrativos por lesiones.

5. El término de cuatro (4) meses fijado por el artículo 29 del Decreto-Ley 94 de 1989, para presentar la solicitud de convocatoria del tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía, corre tanto para el interesado como para las direcciones de sanidad.

6. Las decisiones de la junta médico-laboral militar o de policía, no son susceptibles de revocatoria directa y por tanto, no es factible que el tribunal médico-laboral conozca de solicitudes de revocatoria directa en ningún momento.

7. Las decisiones del tribunal médico-laboral de revisión militar y de policía son irrevocables, de manera que si se pretende su nulidad y el consiguiente restablecimiento del derecho, necesariamente se debe ejercer la acción jurisdiccional correspondiente.

B) Sobre la situación de muerte:

1. Los informes administrativos por muerte son actos administrativos preparatorios y por tanto, no pueden ser impugnados mediante los recursos establecidos en la vía gubernativa, conforme a lo dispuesto por el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo. Pueden ser modificados de oficio por el Ministerio de Defensa o la Dirección General de la Policía Nacional, según se trate de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional, cuando sean contrarios a las pruebas allegadas.

2. Las normas de las actuaciones administrativas, contenidas en la primera parte del Código Contencioso Administrativo, son aplicables, en lo pertinente, a las actuaciones dirigidas a expedir los informes administrativos por muerte.

Transcríbase al señor Ministro de Defensa Nacional. Igualmente envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

Magistrados: Flavio Augusto Rodríguez Arce, presidente de la Sala—Gustavo E. Aponte Santos—Susana Montes de Echeverri—Augusto Trejos Jaramillo.

Elizabeth Castro Reyes, secretaria.

(1) Declarada exequible por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-665 del 28 de noviembre de 1996.

(2) Cabe anotar que respecto de los agentes de la Policía Nacional hay una norma similar al mencionado artículo 166, en el artículo 124 del Decreto-Ley 1213 de 1990, no derogado por los decretos leyes 262 de 1994 (art. 47) y 1791 de 2000 (art. 95), con una adición consistente en que la modificación de la calificación de las circunstancias en que ocurrieron los hechos, por parte de la dirección general, procede cuando aquellas “sean contrarias a las pruebas allegadas”.

(3) Es de observar que la norma actual (D. 1796/2000, art. 24) emplea los verbos “describir” e “informar”, mientras que la anterior (D. 94/89, art. 35) hacía alusión a “calificar” los hechos por parte del comandante o jefe respectivo.

(4) Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández. Curso de derecho administrativo I. Civitas Ediciones S.L., Madrid, 2001, página 540.

(5) José Antonio García - Trevijano Fos. Los actos administrativos. Editorial Civitas S.A., 2ª edición, Madrid, 1991, páginas 96 y 97.

(6) Este artículo fue declarado exequible por la Corte Constitucional, en Sentencia C-339 de 1996.

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