Concepto 1569 de agosto 31 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Rad. 1.569 de 2004

Consejera Ponente:

Dra. Gloria Duque Hernández

Ref.: Miembros de juntas administradoras locales. Competencia sobre la suspensión y convocatoria de sus elecciones.

Bogotá, D.C., treinta y uno de agosto de dos mil cuatro.

El Ministro del Interior y de Justicia, doctor Sabas Pretelt De La Vega, eleva consulta ante la Sala, en relación con la competencia sobre suspensión y convocatoria de elecciones para escoger ediles de los distritos y demás municipios del país. Manifiesta que por motivos de orden público, en la localidad de Sumapaz —Distrito Capital— no se inscribió lista de candidatos para los comicios ordinarios del 26 de octubre de 2003, no obstante que el Gobierno Nacional, por Decreto 2758 del 30 de septiembre de ese año, abrió un período adicional de inscripción de candidaturas para la referida localidad. Al respecto, pregunta:

“1. ¿Cuál es la autoridad competente para suspender elecciones de los ediles o miembros de juntas administradoras locales de los distritos y demás municipios del país, cuando por cualquier circunstancia no se hayan podido realizar los comicios?

2. ¿Cuál es la autoridad competente para convocar a elecciones para escoger los ediles o miembros de las juntas administradoras locales de los distritos y demás municipios del país, cuando por cualquier circunstancia no se hayan podido realizar los comicios?

3. ¿Cuándo por circunstancias de grave perturbación del orden público medien hechos de fuerza mayor que impidan la inscripción de candidatos a juntas administradoras locales, o una vez inscritos se vean obligados a renunciar o siendo elegidos no puedan asistir, pueden seguir sesionando transitoriamente los ediles distritales y municipales, aunque su período haya terminado, hasta cuando se elijan y posesionen los nuevos o puedan asistir los ya elegidos?

4. ¿Los miembros de las juntas administradoras locales distritales y municipales podrían sesionar y decidir con el quórum que se establezca tomando en consideración el número de personas que estén en condiciones de asistir?”.

Consideraciones

1. Juntas administradoras locales.

La Constitución Política prevé que los concejos municipales, con el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, podrán dividir sus municipios en comunas, cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos, en el caso de zonas rurales.

Establece igualmente, que en cada una de las comunas o corregimientos existirá una junta administradora local y defiere a la ley fijar el número de sus miembros (art. 318).

Las funciones de las JAL aparecen consagradas en los artículos 318 de la Carta y 131 de la Ley 136 de 1994.

La Corte Constitucional en Sentencia C-541 de 1993, se refirió al origen de las JAL en los siguientes términos:

“Así pues, las juntas administradoras locales surgen constitucionalmente para promover el desarrollo de sus territorios, el mejoramiento socioeconómico y cultural de sus habitantes, y para asegurar la participación efectiva de la comunidad en la gestión de los asuntos locales.

En tal virtud, les corresponde la gestión autónoma de todos aquellos asuntos de interés eminentemente local que no trasciendan el ámbito metropolitano, distrital o supralocal y prestar aquellos servicios que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad que no estén a cargo de ninguna otra autoridad local”.

Los actos legislativos 2 de 2002 y 1 de 2003 (1) , fijan en cuatro años los períodos de los miembros de las juntas administradoras locales y confieren carácter institucional a los mismos.

2. Las juntas administradoras locales en el Distrito Capital de Bogotá.

La Constitución Política establece un régimen especial para la ciudad de Bogotá, como capital de la República y del departamento de Cundinamarca, señala así mismo, que el concejo de la ciudad, a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y hará el respectivo reparto de competencias y funciones administrativas.

Dispone que en cada una de las localidades existirá una junta administradora, elegida popularmente, la cual estará integrada por no menos de siete ediles, tal como lo determine el concejo y tenida en cuenta la población respectiva (arts. 322 y 323).

Faculta a dichas juntas para distribuir y apropiar las partidas, asignadas en el presupuesto anual del distrito, de conformidad con las necesidades básicas insatisfechas de su población (art. 324).

En el artículo transitorio 41, advierte que si transcurridos dos años después de la promulgación de la Carta, el Congreso no dicta la ley sobre el régimen especial para el Distrito Capital, lo hará el gobierno. En tal virtud, y comoquiera que el Congreso no expidió dicha ley, el Presidente de la República profirió el Decreto-Ley 1421 del 21 de julio de 1993, por el cual dictó el régimen especial del Distrito Capital.

El Decreto-Ley 1421 de 1993, establece en el artículo 5º:

“Autoridades. El gobierno y la administración del Distrito Capital están a cargo de:

1. El concejo distrital.

2. El Alcalde Mayor.

3. Las juntas administradoras locales.

4. Los alcaldes y demás autoridades locales.

5. Las entidades que el concejo, a iniciativa del Alcalde Mayor, cree y organice (...)”.

Reitera, así mismo, el período constitucional de cuatro años de las JAL y el número de ediles que no podrá ser inferior a siete; precisa que cada localidad elige su respectiva junta, para cuyo fin la Registraduría Distrital del Estado Civil deberá hacer coincidir la división electoral interna del distrito con su división territorial en localidades, y señala que en las votaciones para la elección de juntas solo podrán participar los ciudadanos que hagan parte del censo electoral establecido para cada localidad por la autoridad competente.

Regula el régimen de atribuciones, prohibiciones, inhabilidades, incompatibilidades, faltas absolutas y temporales, y honorarios de los ediles, así como el funcionamiento de las juntas.

3. Autoridad competente para convocar y suspender las elecciones de ediles.

La Sala considera conveniente precisar que para los efectos de la presente consulta, esta se absuelve bajo el presupuesto de que los interrogantes en ella planteados tuvieron origen en circunstancias de alteración del orden público, como se desprende de los antecedentes consignados en la misma.

La Constitución Nacional en el artículo 260, prescribe:

“Los ciudadanos eligen en forma directa Presidente y Vicepresidente de la República, senadores, representantes, gobernadores, diputados, alcaldes, concejales municipales y distritales, miembros de las juntas administradoras locales, y en su oportunidad, los miembros de la Asamblea Constituyente y las demás autoridades o funcionarios que la Constitución señale”.

La Ley 136 de 1994, por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, establece en el artículo 121:

“Circunscripción electoral. Para los efectos a que se refiere el artículo 119 de la presente ley, cada comuna o corregimiento constituirá una circunscripción electoral.

En las elecciones de juntas administradoras locales, las votaciones se realizarán de conformidad con la reglamentación que expida el Consejo Nacional Electoral siguiendo principios y reglas análogas a los que regulan la elección de concejales.

La Registraduría Nacional del Estado Civil organizará y vigilará el proceso de elecciones de juntas administradoras locales” (negrillas de la Sala).

La Ley 163 de 1994, por la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral, prevé en el artículo 1º:

“Fecha de elecciones. Las elecciones de gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles o miembros de juntas administradoras locales, se realizarán el último domingo del mes de octubre”.

En cumplimiento de lo dispuesto por los artículos 12 del Código Electoral y 121 de la Ley 136 de 1994, respectivamente, el Consejo Nacional Electoral expidió la Resolución 1883 del 30 de junio de 2004, por medio de la cual reglamentó las votaciones para elección de los miembros de las juntas administradoras locales. Al respecto estableció:

“Cuando dejen de realizarse elecciones de miembros de juntas administradoras locales en algunas comunas o corregimientos, cuando se anulen, o llegue a faltar, absolutamente, antes del último año del período, un número tal de principales y de suplentes que no permita formar el quórum o mayoría suficiente para que funcione la corporación, el gobierno municipal respectivo convocará nueva elección señalando el día en que esta debe verificarse, previo concepto de la registraduría distrital o municipal del estado civil, que coordinará tal elección dentro del calendario electoral respectivo” (art. 4º, inc. 2º).

Observa la Sala que con la disposición transcrita, el Consejo Nacional Electoral invadió la órbita de competencia del legislador, al señalar la autoridad que debe convocar a nueva elección, si se tiene en cuenta que se trata de una función que es materia de reserva legal, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150.23 de la Carta, corresponde al Congreso, por medio de la ley, regular “el ejercicio de las funciones públicas”.

Por lo tanto, el Consejo Nacional Electoral en ejercicio de las funciones otorgadas por la Constitución —organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo atinente a la identidad de las personas (2) — no podía atribuir competencias como lo hizo en la Resolución 1883 de 2004, desconociendo que el artículo 121 superior ordena que “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.

Por lo anterior la Sala estima que se ha desbordado la órbita de competencias del órgano mencionado y en consecuencia habrá de primar la Carta, con la consiguiente inaplicación de la norma de la Resolución 1883 de 2004, antes citada.

En este orden de ideas, dado que en el marco normativo que regula el régimen de los miembros de las juntas administradoras locales no existe norma que aluda a la suspensión y posterior convocatoria de elección de sus miembros, se hace necesario acudir al principio de integración normativa (3) , según el cual, los vacíos de regulación se llenan acudiendo a otras disposiciones de carácter general que contemplan situaciones similares, como son los artículos 128 y 131 del Decreto 2241 de 1986, Código Electoral, y 76 de la Ley 134 de 1994, los cuales preceptúan:

“ART. 128.—En caso de grave perturbación del orden público que haga imposible el desarrollo de las votaciones, el respectivo gobernador, (intendente o comisario) (*) , con aprobación del Gobierno Nacional, diferirá las elecciones y comunicará a la registraduría nacional y al público, con un (1) mes de anticipación, por lo menos, la nueva fecha en que deban verificarse”.

“ART. 131.—Cuando por cualquier circunstancia dejen de realizarse elecciones de concejales en algunos municipios, el gobierno departamental, (intendencial y comisarial) (*) respectivo convocará nueva elección señalando el día en que esta debe verificarse”.

“ART. 76.—Suspensión de elecciones. El Presidente de la República decidirá, en caso de grave perturbación del orden público, sobre el aplazamiento de la celebración de las elecciones según lo establecido en las normas electorales vigentes”.

Así mismo, los artículos 105 y 111 —incs. 1º y 5º— de la Ley 418 de 1997, modificados por la Ley 782 de 2002, disponen:

“ART. 105.—Corresponde al Presidente de la República conservar en todo el territorio nacional el orden público y restablecerlo donde fuere turbado”.

“ART. 111.—El Presidente de la República y el gobernador, respectivamente, conforme a la Constitución y a la ley, tomarán las medidas necesarias para el restablecimiento del orden público en el menor tiempo posible, en el departamento o municipio afectado, con el fin de fijar la fecha en la que se deberán llevar a cabo las elecciones aplazadas, cuando sea el caso” (negrillas de la Sala).

Las normas transcritas guardan armonía con la disposición constitucional que radica en cabeza del Presidente de la República la conservación en todo el territorio nacional del orden público y su restauración en aquellas regiones donde fuere turbado (art. 189.4). En el nivel territorial, para estos efectos, los gobernadores actúan como agentes del Presidente de la República (art. 303), y los alcaldes, conforme a la ley, y a las instrucciones y órdenes del Presidente y del respectivo gobernador (art. 315).

De lo anterior se infiere que la autoridad competente para suspender las elecciones en el nivel departamental es el Presidente de la República y en el municipal los respectivos gobernadores, por ser quienes tienen la información y los conocimientos necesarios que permiten evaluar la gravedad de las condiciones de orden público que así lo ameritan. En consecuencia, una vez controladas las perturbaciones de orden público que originaron la suspensión de las elecciones, han de ser, igualmente, las autoridades citadas las encargadas de convocarlas con el fin de preservar el sistema democrático y garantizar así el derecho fundamental de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.

Así lo la ha interpretado la Corte Constitucional, cuando en relación con el tema, ha manifestado (4) :

“En el marco de la colaboración con la realización de las elecciones, en un país como Colombia, existe un cierto grado de peligro que el Estado no está en condiciones de controlar o eliminar. Sin embargo, pueden darse ocasiones en las que el mencionado riesgo adquiera dimensiones mayores. Para esas situaciones, los artículos 128 del Código Electoral y 76 de la Ley 134 de 1994 le han asignado al Gobierno Nacional la facultad de suspender las elecciones, y de convocarlas cuando se hayan controlado las graves perturbaciones del orden público que condujeron a su aplazamiento”.

“Sin embargo para contrarrestar ese peligro, el Estado colombiano está en la obligación de prestarle a los colaboradores del proceso electoral la protección necesaria. Y en aquellos casos en los que se advierta que no se está en condiciones de garantizar un mínimo de seguridad a esos ciudadanos, el gobierno, en el marco de su responsabilidad de protección, tiene la obligación de suspender las elecciones, acción para la cual está facultado por el ordenamiento jurídico.

La atribución de decidir sobre la suspensión de las elecciones reside, tal como lo señala la ley, en el Gobierno Nacional” (resaltado fuera de texto).

4. Quórum y sesión transitoria de ediles por grave perturbación de orden público.

En cuanto hace a los interrogantes 3 y 4 de la consulta, en relación con situaciones de grave perturbación de orden público que impidan la inscripción de candidatos o la asistencia de los elegidos, u originen la renuncia de los inscritos, lo cual afecta la conformación del quórum para sesionar y decidir, es de anotar, que la reglamentación existente respecto de las juntas administradoras locales no contempla regulación alguna en caso de presentarse tales circunstancias.

No obstante, al tenor del artículo 8º de la Ley 153 de 1887:

“Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho”.

Y tenido en cuenta que el principio de analogía consagrado en nuestro ordenamiento jurídico:

“... supone la presencia de tres (3) elementos para su configuración: ausencia de norma exactamente aplicable al caso; Que el caso previsto por la norma sea similar o semejante al asunto carente de norma o previsión por el legislador; Que exista la misma razón, motivo o fundamento para aplicar al caso no previsto en el precepto normativo” (5) .

La Sala considera que ante la ausencia de disposición legal expresa que regule los pasos a seguir en las situaciones planteadas en los interrogantes 3 y 4 de la consulta, se hace necesario acudir a la aplicación analógica de la Ley 418 de 1997 (6) , que en su artículo 111 estableció:

“ART. 111.—El Presidente de la República podrá designar el reemplazo de gobernadores y alcaldes, y los gobernadores el de los alcaldes municipales, cuando la situación de grave perturbación del orden público:

Impida la inscripción de todo candidato a gobernaciones, alcaldías; asambleas departamentalesy concejos municipales, o una vez inscritos les obligue a renunciar.

Obligue al gobernador o al alcalde a renunciar, le impida posesionarse en su cargo, o produzca su falta absoluta.

Impida a los ciudadanos ejercer el derecho al sufragio.

Los gobernadores y alcaldes encargados, quienes deberán ser del mismo partido, grupo político o coalición, del que esté terminando el período y/o del electo ejercerán sus funciones hasta cuando se realicen las correspondientes elecciones.

Los servidores públicos que integran las asambleas departamentales y los concejos municipales, de aquellos departamentos o municipios donde se llegaren a presentar las eventualidades previstas en el inciso primero del presente artículo, seguirán sesionando transitoriamente aunque su período haya terminado, hasta cuando se elijan y posesionen los nuevos diputados.

Las corporaciones públicas referidas, a las cuales se les dificulte sesionar en su sede oficial por razones de alteración del orden público, podrán sesionar donde lo determine el presidente de la corporación respectiva.

En caso de que los alcaldes no puedan, por razones de orden público, ejercer sus funciones en el territorio de su municipio, corresponderá al gobernador del respectivo departamento determinar la cabecera municipal donde podrán ejercerlas, con las garantías de seguridad necesarias para el ejercicio del cargo, y hasta cuando se restablezca la normalidad en su municipio.

Cuando, en razón de la situación de grave perturbación del orden público, medien hechos de fuerza mayor que impidan la asistencia de diputados y concejales a las sesiones, el quórum se establecerá tomando en consideración el número de personas que estén en condiciones de asistir.

Los consejos departamentales de seguridad previstos en el Decreto 2615 de 1991 coordinarán y apoyarán los planes y operativos que se requieran, con el fin de garantizar la presencia de la fuerza pública para apoyar y acompañar a los alcaldes en el cabal ejercicio de sus funciones.

El Presidente de la República y el gobernador, respectivamente, conforme a la Constitución y a la ley, tomarán las medidas necesarias para el restablecimiento del orden público en el menor tiempo posible, en el departamento o municipio afectado, con el fin de fijar la fecha en la que se deberán llevar a cabo las elecciones aplazadas, cuando sea el caso” (negrillas de la Sala).

En criterio de la Sala, la aplicación analógica de la norma transcrita, encuentra sustento en el hecho de que en el caso materia de estudio se dan los tres supuestos básicos para la aplicación del principio de analogía, así:

(i) Ausencia de norma para las juntas administradoras locales.

(ii) Se trata de situaciones similares: circunstancias que impiden la inscripción de candidatos o la asistencia de los elegidos, o dan lugar a la renuncia de los inscritos y afectan la conformación del quórum para sesionar y decidir.

(iii) La razón o fundamento de la existencia de situaciones de grave perturbación de orden público que impiden el normal funcionamiento de las juntas administradoras locales, y que fueron, precisamente, las que originaron la reglamentación para el caso de las otras corporaciones públicas territoriales de elección popular, como son, las asambleas departamentales y los concejos municipales.

En este orden de ideas cuando circunstancias de grave perturbación del orden público impidan la inscripción de candidatos a juntas administradoras locales, o los inscritos se vean obligados a renunciar o los elegidos no puedan asistir, los ediles municipales o distritales, cuyo período haya concluido, pueden seguir sesionando hasta tanto se elijan y posesionen los nuevos o los ya elegidos puedan asistir. En estos casos el quórum se establecerá teniendo en cuenta el número de personas que estén en condiciones de sesionar.

SE RESPONDE:

1 y 2. El gobernador es la autoridad competente para suspender las elecciones de los ediles o miembros de juntas administradoras locales, y para convocarlas, cuando por razones de alteración o perturbación del orden público no se hayan podido realizar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta consulta.

3. Los ediles, cuyo período haya concluido, pueden seguir sesionando transitoriamente hasta cuando se elijan y posesionen los nuevos miembros de la junta administradora local.

4. Cuando una situación de grave perturbación del orden público impida la asistencia de algunos de los ediles, el quórum para deliberar y decidir se constituirá por el número de miembros que puedan acudir a las sesiones.

Transcríbase al señor Ministro de Interior y Justicia. Igualmente, envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

Magistrados: Flavio A. Rodríguez Arce—Gustavo E. Aponte Santos—Susana Montes de Echeverri—Gloria Duque Hernández.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.

23 de septiembre de 2004. Autorizada la publicación con oficio 0304 del 23/9/2004.

(1) Acto Legislativo 2 de 2002, ART. 5º—“El artículo 323 de la Constitución Política quedará así: ... En cada una de las localidades habrá una junta administradora elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que estará integrada por no menos de siete ediles, según lo determine el concejo distrital, atendida la población respectiva...”.

ART. 6º—“El período de los miembros de las juntas administradoras locales a las que se refiere el artículo 318 de la Constitución Política será de cuatro años...”.

Acto Legislativo 1 de 2003, ART. 6º—“El artículo 125 de la Constitución Política tendrá un parágrafo del siguiente tenor:

PAR.—Los períodos establecidos en la Constitución Política o en la ley para cargos de elección tienen el carácter de institucionales. Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales cargos, en reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto del período para el cual este fue elegido”.

(2) Constitución Nacional, artículo 120.

(3) “Finalmente, si subsisten vacíos de regulación, la Corte considera que, conforme a principios clásicos de integración normativa, estos pueden ser llenados recurriendo a las disposiciones estatutarias que regulan la revocatoria del mandato, en especial a los artículos 13 y 14 de la Ley 131 de 1994 y 73 y 74 de la Ley 134 de 1994, pues se trata de una situación semejante. No se trata obviamente de conferir competencias por medios analógicos, lo cual repugna al Estado de derecho (C.P., arts 1º, 6º y 121), sino de solucionar, recurriendo a los principios y reglas que rigen una situación semejante, un vacío de regulación relativo al procedimiento para llenar temporalmente las vacantes, mientras se convoca a las nuevas elecciones, por medio de las cuales se determinará quien es el nuevo alcalde en propiedad” C-448 de 1997.

(*) Por disposición de la nueva Carta, las intendencias y comisarías pasaron a ser departamentos.

(4) Corte Constitucional. Sentencia SU-747 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(5) Corte Constitucional, A-232 de 2001.

(6) Modificada por las leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 “Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por la Ley 548 de 1999”.

___________________________________