Concepto 1579 de agosto 19 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Radicación 1579 DE 2004

Consejero Ponente:

Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce

Ref.: Fuerzas militares. Sustitución pensional. Alcance del concepto de independencia económica. circunstancias en que se configura. Parámetros cuantitativos.

Bogotá, D.C., diecinueve de agosto de dos mil cuatro.

El señor Ministro de Defensa Nacional, formula a la Sala la siguiente consulta:

¿En qué circunstancias se configura la independencia económica y qué parámetros cuantitativos se deben tener en cuenta para fijarla?

Luego de hacer referencia a la Sentencia C-588 de 1999, a la consulta 1485 del 21 de mayo de 2003, a los artículos 188 y 252 del Decreto 1211 de 1990 y 413 y 420 del Código Civil, precisa que no hay un criterio establecido por parte de la jurisprudencia que permita tener claridad sobre el alcance del concepto de independencia económica. Advierte que la Contraloría General de la República ha hecho observaciones relacionadas con el detrimento patrimonial de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares al permitir que las hijas célibes de militares sigan percibiendo como beneficiarias sustituciones pensionales cuando simultáneamente reciben pensión por parte de otros entes de previsión social. Agrega que la jurisdicción de lo contencioso administrativo se ha pronunciado en diferentes sentidos, lo cual lleva a que la referida caja de retiro no tenga un criterio definido para poder reconocer o extinguir el derecho.

La Sala considera

1. Consideraciones previas.

El problema jurídico que plantea la consulta es determinante, pues del alcance de la noción de independencia económica pende la extinción de derechos prestacionales de un sector vulnerable de la población, en muchas ocasiones colocado en circunstancias de debilidad manifiesta, convirtiéndose por tanto tal concepto en presupuesto de aplicación de varias normas, esto es en “condición que tiene que darse para que exista oportunidad de hacer aquello que es el contenido de una norma dada (...)” (1) .

El artículo 252 del Decreto 1211 de 1991, define la dependencia económica como: “Aquella situación en que la persona no puede atender por sí misma a su congrua subsistencia, debiendo recurrir para ello al sostén económico que puede ofrecerle el oficial o suboficial del cual aparece como dependiente”.

De la anterior definición se colige que la dependencia económica está fuertemente ligada con la congrua subsistencia, la cual ha de entenderse en relación con el concepto de alimentos y de mínimo vital.

1.1. Alimentos.

La asistencia alimentaria es un deber legal, que en términos de la Corte Constitucional obedece al principio de solidaridad (2) y cuyo fundamento está en el valor reconocido a la familia como núcleo fundamental (C.P., art. 42) e institución básica de la sociedad (art. 5º, ibíd.).

El derecho de alimentos es aquel que le asiste a una persona para reclamar de quien está obligado legalmente a darlos, lo necesario para su subsistencia, cuando no está en capacidad de procurársela por sus propios medios (3) .

Según el artículo 413 de la legislación civil, los alimentos se dividen en congruos y necesarios. “Congruos son los que habilitan al alimentado para subsistir modestamente de un modo correspondiente a su posición social. Necesarios los que le dan lo que basta para sustentar la vida...”.

La distinción hecha por el legislador entre alimentos congruos y alimentos necesarios, se justifica en relación de la solidaridad existente entre los obligados y los beneficiarios de los alimentos. Entre más próximas sean las relaciones, se tiene un mayor deber de solidaridad, y una obligación menos fuerte frente a otras personas, en relación a las cuales su deber de solidaridad es menor. Es por ello, y en virtud de la libertad de configuración, que el legislador primario estableció tales distinciones, reservando los alimentos congruos para las personas más próximas al alimentante en términos de parentesco, con relación a las cuales tienen mayores obligaciones de protección como los ascendientes, descendientes, cónyuge y compañero, mientras que establece los alimentos necesarios, para los hermanos, que tienen mayor lejanía familiar y con respecto a quienes el alimentante tiene menores responsabilidades de solidaridad (4) .

El Código del Menor en el artículo 133 define los alimentos como “todo lo que es indispensable para el sustento, habitación, vestido, asistencia médica, recreación, formación integral, y educación e instrucción del menor”. En Sentencia C-156 de 2003 (5) , al interpretar el alcance de este artículo, la Corte Constitucional sostuvo que de acuerdo con la Constitución “debe entenderse que la prestación de alimentos no solo comprende el suministro de lo estrictamente necesario para vivir sino, además, todo aquello que se requiere para llevar una vida digna” (6) .

La jurisprudencia ha establecido tres condiciones para poder reclamar alimentos (7) :

— que una norma jurídica otorgue el derecho a exigir los alimentos;

que el peticionario carezca de bienes y, por tanto, requiera los alimentos que solicita;

— que la persona a quien se le piden los alimentos tenga los medios económicos para proporcionarlos (negrilla de la Sala).

1.2. Mínimo vital.

Según la línea jurisprudencial trazada por la Corte Constitucional desde la Sentencia T-426 de 1992, el mínimo vital es entendido de un lado, como un derecho fundamental innominado y, de otro, como el contenido material protegido por este. Es decir el derecho se traduce en un mínimo de condiciones materiales y prestacionales para una existencia digna.

El derecho a un mínimo vital es consecuencia directa del principio de dignidad humana y desarrollo de la cláusula del Estado social de derecho (8) , que está íntimamente ligado con el derecho a la subsistencia, el cual se deduce de los derechos a la vida, a la salud, al trabajo, y a la asistencia o seguridad social (9) . La configuración del Estado colombiano a partir de la Constitución de 1991, como Estado social de derecho implica, como fin, la garantía a todos los habitantes del territorio nacional a una vida digna. En este sentido, la gestión pública debe orientarse efectivamente para mantener o mejorar el nivel de vida, entendiendo por este la alimentación, la vivienda, la seguridad social y los escasos medios dinerarios para desenvolverse en sociedad (10) .

El derecho al mínimo vital, comprende condiciones materiales básicas para una existencia digna, las que se garantizan mediante la protección de otros derechos, que pueden ser fundamentales o prestacionales.

En Sentencia T-283 de 1998, se relacionan el derecho a la vida y a la dignidad con el mínimo vital de la siguiente manera:

“El mínimo vital al que se ha hecho referencia, supone un derecho constitucional fundamental a la vida, no entendida como mera existencia, sino como una existencia digna con las condiciones suficientes para desarrollar, en la medida de lo posible, todas las facultades de las que puede gozar la persona humana”.

Se trata entonces de garantizar un mínimo de condiciones materiales elementales para la subsistencia.

Es reiterativa la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en insistir, que el mínimo vital lo constituyen “los requerimientos básicos indispensables para asegurar la digna subsistencia de la persona y su familia, no solamente en lo relativo a la alimentación y vestuario, sino en lo referente a la salud, educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, en cuanto a factores insustituibles para la preservación de una calidad de vida que, no obstante modesta, corresponde a las exigencias más elementales del ser humano” (11) .

El criterio general para determinar el contenido material del mínimo vital depende de una evaluación cualitativa de las necesidades biológicas de cada persona y está ligado, de alguna manera, con los conceptos de salario mínimo, como también con el de congrua subsistencia, la cual de acuerdo con la jurisprudencia constitucional tiene un alcance más amplio, de manera que no debe entenderse que ella comprende simplemente los medios o condiciones para una subsistencia biológica, sino que va más allá, y debe ser entendida como aquella situación de hecho que garantiza una vida digna, la cual depende de una evaluación cualitativa de las necesidades de cada persona en particular.

1.3. Dependencia e independencia económica.

La exigencia de dependencia económica es utilizada en nuestro ordenamiento jurídico, como requisito para el reconocimiento de determinados derechos. Es así, como en materia extracontractual —tanto civil como administrativa— es indispensable que los perjudicados demuestren que dependían económicamente del causante y que con su muerte, además del daño moral, se les ocasionó un perjuicio de índole material, traducido en la ausencia de la persona que suministraba el sustento económico necesario para suplir sus necesidades, de acuerdo al nivel de vida que llevaban.

La jurisprudencia tradicional ha sostenido que cuando se demanda el pago de perjuicios por la muerte de una persona es necesario acreditarlos, pero que además debe establecerse la existencia de determinado vínculo jurídico que diera derecho a recibir un beneficio o provecho económico cierto; así por ejemplo lo sostuvo la Sala de Negocios Generales de la Corte Suprema de Justicia, el 8 de abril de 1960 (12) .

Por vía de jurisprudencia se ha establecido que lo que confiere el derecho a la indemnización es la existencia de supuestos necesarios que lo configuran, los cuales se concretan en esto:

“1. La dependencia económica que tenía el reclamante de quien murió o quedó en situación física o mental que imposibilitaba prestar la ayuda o socorro que venía otorgando. 2. El daño cierto que la muerte o situación de quien daba la ayuda causó al dependiente, esto es que haya certeza de que dadas las circunstancias, la ayuda o socorro habrá continuado. Con otras palabras que esa dependencia no se derive de una relación ilícita y, por tanto, la pretensión venga a conformar una aspiración que repugne en derecho. 3. Que la pretensión indemnizatoria no significa obtener una ventaja o un provecho contrario a la moral o el derecho” (13) .

De otro lado, la Ley 100 de 1993 (14) al regular lo concerniente a la pensión de sobrevivientes en el capítulo IV, consagra igualmente la figura de la dependencia económica como requisito para disfrutarla, tanto para los hijos como para los padres del causante (15) .

Ahora bien, como quedó visto anteriormente, la dependencia económica ha de entenderse como la falta de condiciones económicas que le permitan al beneficiario de la prestación suministrarse su propia subsistencia, entendida esta, en términos de alimentos y de mínimo vital.

En relación con el concepto de dependencia económica la jurisprudencia ha sostenido que puede comprender varias situaciones, como:

“(...) factores que le dificultan la obtención de un empleo que le permita subsistir por sus propios medios y vivir dignamente (...) especiales y delicadas condiciones del actor, cuyo mínimo vital se encuentra en peligro ante la carencia de recursos económicos, y la imposibilidad de darse su propio sustento” —Sent. T-076/2003— “(...) carencia de medios para su manutención... persona que no cuenta con ninguna fuente de ingresos y que no tiene la capacidad de operar en el mercado laboral” —Sent. T-456/2004—. “(...) la ausencia de medios para garantizar la congrua subsistencia” —consulta 1485/2003—. “(...) la dependencia económica, en el caso de la sustitución pensional, significa haber necesitado de la protección del causante de la pensión o asignación de retiro para la congrua subsistencia” —C.E., Sec. Segunda, Subsección “A”, fallo de ene. 22/2004, Rad. 25000-23-25-000-2000 8894-01(4977-02)—.

La “dependencia económica” (...) debe tomarse en su sentido natural y obvio donde depender significa “estar subordinado a una persona o cosa, o necesitar una persona del auxilio o protección de otra”. —Sent. de mar. 27/2003, Rad. 19867—, reiterada en fallos del 8 y 9 de abril de 2003, radicaciones 19772 y 19608 —CSJ, S. de Cas. Laboral, Exp. 21360, fallo de mar. 19/2004—.

En estas condiciones, la dependencia económica, en el caso de la sustitución pensional, significa haber necesitado de la protección del titular de la pensión o asignación de retiro para la congrua subsistencia. Tal condicionamiento debe estar presente al momento del fallecimiento del pensionado. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, radicación 25000-23-25-000-2000-8894-01 (4977-02).

Por su parte, en relación con el concepto de independencia económica se ha sostenido por la jurisprudencia:

“... se refiere a tener la autonomía necesaria para sufragar los costos de la propia vida, sea a través del ejercicio de la capacidad laboral o de un patrimonio propio” —Sent. T-281/2002—. “... afrontar la vida en condiciones dignas y justas (...) habrá de considerarse como la capacidad de que dispone un individuo para generarse un ingreso económico o disponer de una fuente de recursos que le permitan asumir las necesidades básicas, y garantizarse una vida en condiciones dignas y justas”. —Sent. T-574/2002—; el concepto de independencia económica esta ligado al autosostenimiento —Sent. T-456/2004—; “(...) satisfacción de (...) necesidades básicas”. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, expediente 21360, fallo del 19 de marzo de 2004.

La independencia económica habrá de considerarse entonces, como la capacidad de que dispone un individuo para generarse un ingreso económico o disponer de una fuente de recursos que le permitan asumir las necesidades básicas, y garantizarse una vida en condiciones dignas y justas, la cual debe cotejarse y consultarse con la realidad y no con asignaciones meramente formales (16) .

2. Marco normativo de la independencia económica en la Fuerzas Militares.

Decreto-Ley 1211 de 1990 (17) :

“ART. 188.—Extinción de pensiones. A partir de la vigencia del presente decreto, las pensiones que se otorguen por el fallecimiento de un oficial o suboficial de las Fuerzas Militares en servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión militar se extinguen para el cónyuge si contrae nuevas nupcias o hace vida marital y para los hijos, por muerte, independencia económica, matrimonio o por haber llegado a la edad de veintiún (21) años, salvo los hijos inválidos absolutos de cualquier edad y los estudiantes hasta la edad de veinticuatro (24) años, cuando unos y otros hayan dependido económicamente del oficial o suboficial y mientras subsistan las condiciones de invalidez y estudios (18) (...).

ART. 250.—Derechos hijas célibes. A partir de la vigencia del presente decreto, las hijas célibes del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, en actividad o en goce de asignación de retiro o pensión, por las cuales se tenga derecho a devengar subsidio familiar y a la prestación de servicios médico-asistenciales, continuarán disfrutando de tales beneficios mientras permanezcan en estado de celibato y dependan económicamente del oficial o suboficial. Igualmente, tendrán derecho a sustitución pensional, siempre y cuando acrediten los requisitos antes señalados (...) (19) .

ART. 252.—Definiciones. Para los efectos de este estatuto se entiende por: (...).

Dependencia económica: aquella situación en que la persona no puede atender por sí misma a su congrua subsistencia, debiendo recurrir para ello al sostén económico que puede ofrecerle el oficial o suboficial del cual aparece como dependiente.

3. Parámetros que conforme al análisis jurisprudencial la Sala considera necesarios para fijar el alcance de la noción de dependencia económica.

El tema de la dependencia económica y su concepto antagónico, esto es la independencia económica, han sido tratados por las cortes en múltiples ocasiones. La Sala ha efectuado un análisis y estudio de tales pronunciamientos y de allí deduce los siguientes criterios.

3.1.Generalidades.

1. La independencia económica es una causal autónoma de extinción del derecho a la sustitución pensional —Sent. C-870/99—. La independencia económica de tiempo atrás es causal de extinción de prestaciones (20) —consulta 1485/2003—.

2. Una de las causas de la sustitución es la dependencia económica, pero el efecto que produce la sustitución es la independencia económica —Sent. T-1688/2000—. Las prestaciones sociales ayudan a generar independencia económica —Sent. T-120/2001—.

3. La independencia económica es condición resolutoria y causal de extinción del derecho a la sustitución pensional que se decreta a partir de la fecha del hecho que la motive y por la cuota correspondiente —consulta 1485/2003 (21) y Sents. T-574/2002 y C-182/97—. En la consulta 1485 esta Sala deja abierta la opción de recobrar el derecho (22) , en tanto que la Sección Segunda, en algunos fallos no admite tal posibilidad —feb. 1º/2001, C.E., Subsección “A”, Rad. 25000-23-25-000-37107-01 (1549-00) (23) —.

4. El atraso en el pago de mesadas pensionales afecta el mínimo vital y la independencia económica —Sent. T-1688/2000—.

5. Una mala interpretación de este concepto —interpretación restrictiva— puede constituir vía de hecho y generar violación de derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, a la seguridad social, a la salud, y a la protección especial a las personas inválidas —C. Const., Sents. SU-1167/2001, T-574/2002, T-456/2004 y auto 127A/2003—.

6. Para extinguir un derecho por independencia económica, la Corte Constitucional precisa que se requiere el consentimiento del titular —Sent. T-281/2002—; sin embargo, en este aspecto hay contradicción con el Consejo de Estado que en fallo del 1º de febrero de 2001 —Sec. Segunda, Subsección “A”, Rad. 25000-23-25-000-37107-01 (1549-00), actor: Beatriz Gómez Manrique—, precisó que para la extinción del derecho no se requiere consentimiento del titular.

7. La sustitución pensional, es una prestación social que forma parte del derecho constitucional a la seguridad social, y que está ligada, en algunos casos, a la dependencia económica. La sustitución pensional persigue amparar a la familia del trabajador pensionado fallecido, para permitirle una subsistencia digna; así, el legislador previo que los derechos del pensionado por jubilación, vejez o invalidez se transmitan a sus sucesores o a quienes se encontraban bajo su dependencia económica conforme a las órdenes de parentesco y proporción establecidos en la ley —consulta 1485/2003—.

3.2. En materia de sexo, edad, estado civil, procreación, estado de indefensión.

1. Las disposiciones que sobre el particular se han expedido, sobre todo en el campo de la fuerza pública, buscaron proteger inicial y especialmente a la mujer vinculada al seno de la familia paterna, reconociendo una realidad colombiana, producto de una larga tradición, que es la dependencia de la mujer respecto del padre o esposo —Sent. C-588/92 y consulta 1485/2003 (24) —. Sin embargo, en Sentencia C-464 de 2004 se precisó que “... hoy (...) la consideración paritaria de los miembros de la pareja no se ajusta más a la antigua concepción de aquella (de la mujer) como sujeto débil librada enteramente a la protección masculina”.

2. Tales disposiciones también buscan proteger al trabajo, la familia y la mujer y la consagración del derecho a la hija dependiente del padre contempla un medio para hacer concreto los principios de justicia y de igualdad real y efectiva. Sentencias C-588 de 1992 y T-456 de 2004.

3. Cuando la solicitante goza de posibilidades adecuadas para atender por sí misma a su congrua subsistencia y se mantiene la prestación, se configura un fenómeno de injusta concentración de beneficios que se opone al principio de igualdad sostenido por la Constitución. Sentencia C-588 de 1992.

4. No es aceptable sostener que una hija beneficiaria de la referida prestación, por el hecho de ser madre, adquiere independencia económica y queda excluida del grupo familiar —Sent. T-1642/2000—. La maternidad no genera independencia económica. La pérdida de la prestación por esta circunstancia vulnera el derecho al libre desarrollo de la personalidad. Ese hecho más bien puede significar una carga para una madre soltera, en virtud de que significa una nueva responsabilidad que indudablemente le hará más gravosa su situación económica. Por el hecho de tener un hijo no adquiere tal independencia ni necesariamente se forma un núcleo familiar aparte —Sent. SU-1167/2001—.

5. La referida preceptiva persigue, además, la protección de personas que por condiciones económicas se encuentran en situación de inferioridad —Sent. C-588/92—. Las normas que hablan de dependencia económica como determinantes para adquirir derechos son normas de discriminación positiva. El beneficiario de la prestación se toma como una persona en situación de debilidad manifiesta “(...) de esta manera, normas que en un principio se crean para generar un trato desigual pero positivo a favor de personas en situación de debilidad manifiesta, encuentran que ese trato especial desaparece cuando el operador jurídico permite que sean interpretadas restrictivamente con consecuencias graves que ponen en peligro sus derechos fundamentales” —Sent. T-574/2002—. Ver además Sentencia T-251 de 1993.

6. Se subraya como criterio de diferenciación la incapacidad pecuniaria de quien aspira a percibir las prestaciones —Sent. C-588/92—. El factor de la dependencia económica es el único determinante del beneficio consagrado en el artículo 250 del Decreto 1211 de 1990. “La Corte Constitucional en la Sentencia C-588 de 1992, anteriormente citada, fue enfática en señalar este factor de la dependencia económica como único determinante del beneficio que consagra la norma del artículo 250” —C.E., Sec. Segunda, Subsección “A”, fallo de ene. 22/2004, Rad. 25000-23-25-000-2000 8894-01(4977-02), actor: Irma Rodríguez Osorio—.

7. El estado civil no es determinante para establecer la dependencia económica, pues de considerarse así, se violaría el libre desarrollo de la personalidad —Sents. C-588/92, C-870/99, T-1642/2000—. La Sentencia SU-1167 2001 reitera que el matrimonio no genera, per se independencia económica. Por otra parte, en consulta 1485 de 2003 la Sala dijo: “(...) la única exigencia de la norma para que sus beneficiarias conserven su derecho es la de mantener el estado de dependencia económica, o sea —se repite— la ausencia de medios para la congrua subsistencia, razón por la cual no hay lugar a imponer límites que no han sido establecidos, como sería el de extinguir el derecho por alcanzar una determinada edad, pues no es esa la intención declarada ni subyacente de la ley” (25) .

3.3. En materia de carga de la prueba, medios probatorios, individualización de casos.

1. En cuanto a la prueba, es necesario demostrar por los medios contemplados en la ley y de manera fehaciente, en cada caso particular, que se reúnen las condiciones exigidas por la preceptiva jurídica que regula la materia —Sent. C-588/92—. Tienen que analizarse los eventos concretos “... no puedan desconocerse sus circunstancias particulares, pues una interpretación distinta ocasiona un desarrollo grosero de la norma,... las circunstancias que configuran la existencia de alguna de las causales por las cuales puede extinguirse una pensión en los términos de la norma transcrita, no puede aplicarse a espaldas de la realidad que envuelve y rodea al beneficiario” —Sent. T-574/2002—. Es necesario analizar las circunstancias de modo, tiempo y lugar y consultar las condiciones particulares y especiales que rodean cada caso concreto —C. Const., Auto 127A/2003—. En la referida consulta 1485 además se precisó: “Luego de la Sentencia C-588 de 1992 y para los efectos de la consulta el derecho de las hijas de sustituir al oficial o suboficial de las Fuerzas Militares fallecido tiene como causal de extinción la independencia económica, la cual habrá de comprobarse en cada caso concreto”.

En este sentido se ha dicho además:

“Por lo demás, la lectura de los fallos referentes a la sustitución de asignación de retiro a hijas de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, mencionados por la recurrente, no permite establecer si la situación de esta, coincide exactamente con la presentada por las demandantes en aquellas oportunidades, ya que en dichas sentencias nada se dice respecto de que el causante en el momento de su deceso, estuviera o no percibiendo subsidio familiar, en razón de las mismas”. Fallo del 1º de febrero de 2001, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, radicación 25000-23-25-000-37107-01 (1549-00), actor: Beatriz Gómez Manrique.

“Sin embargo, resulta claro que la dependencia económica bajo los parámetros jurisprudenciales indicados, es una circunstancia que solo puede ser definida en cada caso concreto”. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, expediente 21360, fallo del 19 de marzo de 2004.

“Pero no basta la simple condición abstracta de dependencia económica para que se tenga derecho a la prestación, pues, en el caso de la sustitución pensional, aquella queda desvirtuada si se demuestra que el beneficiario cuando menos se encuentra en situación tal que lo capacite para ser laboralmente activo (...) El problema de definir entonces si un beneficiario de la sustitución pensional se encuentra dentro del supuesto de la dependencia económica, es de orden meramente probatorio, siendo la carga de quien alegue tal hecho, demostrar, por cualesquiera de los medios probatorios aceptados por la ley, que se está dentro de tal supuesto. Por tal virtud, en cada caso, el sentenciador deberá analizar mediante principios razonados las pruebas allegadas, con el fin de dilucidar si la peticionaria tiene o no derecho a este beneficio especial consagrado por el legislador. Por ello, no pueden existir en el asunto que se juzga, reglas absolutas que se conviertan en verdades axiomáticas, pues, se insiste, el problema debe resolverse con una valoración fundada de la prueba”. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, radicación 25000-23-25-000-2000-8894-01 (4977-02).

2. Presunción de dependencia económica. La Corte Constitucional, en Sentencia T-058 de 1995 consideró que “el Decreto 1160 de 1989 —fundado en la L. 71/88— presume que se encuentran en esta situación las siguientes personas: 1. los hijos menores de 18 años, 2. los hijos inválidos de cualquier edad y 3. los estudiantes de 18 años o más que dependan económicamente del causante” (26) . La dependencia económica está relacionada con la invalidez y la no capacidad alguna para laborar - discapacidad física. Presunción de dependencia económica —Sent. T-574/2002—.

3. La terminación de estudios universitarios, es un punto a tener en cuenta para establecer la independencia económica —Sent. SU-11672001—. A contrario sensu, el adelantamiento de estudios superiores hace presumir dependencia económica —Sent. T-1182/2003—. El derecho pervive cuando se trate de hijos estudiantes, hasta la edad de 24 años, o de inválidos absolutos que dependan económicamente del oficial o suboficial. Fallo del 1º de febrero de 2001, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, radicación 25000-23-25-000-37107-01 (1549-00), actor: Beatriz Gómez Manrique.

4. La avanzada edad, el mal estado de salud y la calidad de desempleado hacen presumir dependencia económica —C. Const., Sent. T-076/2003 y auto 127A/2003—. Las limitaciones en razón del deteriorado estado de salud, sitúan a la persona en un estado de debilidad manifiesta —Sent. T-1182/2003—. Por el contrario, es indicio de independencia económica quien tiene una relación laboral o capacidad económica suficiente —Sent. T-537/2004— (27) .

5. Pero no basta la simple condición abstracta de dependencia económica para que se tenga derecho a la prestación, pues, en el caso de la sustitución pensional, aquella queda desvirtuada si se demuestra que el beneficiario cuando menos se encuentra en situación tal que lo capacite para ser laboralmente activo (...). En primer lugar, riñe a la lógica el planteamiento que hace la entidad sobre la independencia económica que tiene la demandante para atender por sí misma su congrua subsistencia, comoquiera que su raciocinio se fundamenta en el hecho de acreditar una profesión, sin analizar si la demandante se encontraba o no laborando. El hecho de señalar la profesión u oficio un peticionario no lo coloca “per se” en situación de independencia económica, es necesario que se demuestre que se está en imposibilidad (sic) de atender su subsistencia, como en este caso en que la demandante además de no desempeñar empleo alguno contaba para dicha fecha con 60 años, situación que la colocaba en desventaja laboral para conseguir un empleo. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, radicación 25000-23-25-000-2000-8894-01 (4977-02), actor: Irma Rodríguez Osorio.

6. Carga de la prueba (28) . “Corresponde a la peticionaria la carga de la prueba que desvirtúa la presunción de independencia dada por el matrimonio. Los hijos casados se presumen desligados económicamente de sus padres” —Sent. T-058/95—. “... (en) el fondo no realizó las investigaciones pertinentes tendientes a demostrar la independencia económica del actor, aun cuando tenía la carga probatoria de hacerlo para desvirtuar el fundamento de la solicitud...” —Sent. T-076/2003— (29) . Especial tratamiento en materia probatoria requieren los sectores vulnerables de la población (niños, mujeres cabeza de familia, discapacitados, ancianos, miembros de grupos minoritarios o personas en situación de pobreza extrema) —ver Sent. T-456/2004—. “... el problema de definir entonces si un beneficiario de la sustitución pensional se encuentra dentro del supuesto de la dependencia económica, es de orden meramente probatorio, siendo la carga de quien alegue tal hecho, demostrar, por cualesquiera de los medios probatorios aceptados por la ley, que se está dentro de tal supuesto”. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, fallo del 22 de enero de 2004, radicación 25000-23-25-000-2000-8894-01 (4977-02), actor: Irma Rodríguez Osorio.

“(...) es necesario realizar una evaluación socio-familiar”, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, expediente 21360, fallo del 19 de marzo de 2004.

(...) indicios de dependencia económica por cuanto no trabajaba, no es pensionada ni tiene cónyuge”. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, expediente 21360, fallo del 19 de marzo de 2004.

7. La negativa a decretar una sustitución debe interpretar en debida forma la realidad de los hechos y las circunstancias personales, para la época en que se presenta reclamación —C. Const., Auto 127A/2003—. El condicionamiento de la dependencia económica, debe estar presente al momento del fallecimiento del pensionado —C.E., Sec. Segunda, Subsección “A”, fallo del 22 de enero de 2004, Rad. 25000-23-25-000-2000-8894-01 (4977-02).

“(...) la dependencia económica debe darse al momento del fallecimiento del causante” Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, fallo del 30 de enero de 2003, expediente 19221.

8. El derecho se causa si se demuestran los factores determinantes que la ley ha señalado en cada caso para los beneficiarios, no siendo viable añadir más condicionamientos de los que el legislador ha previsto. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, fallo del 22 de enero de 2004, radicación 25000-23-25-000-2000 8894-01 (4977-02).

3.4. Quantum de la independencia económica.

1. Para tener independencia económica los recursos deben ser suficientes para acceder a los medios materiales que garanticen la subsistencia y la dignidad —Sent. T-574/2002—.

2. El salario mínimo no es determinante de la independencia económica (30) .

3. No constituye independencia económica recibir otra prestación —Sent. T-281/2002—.

4. La independencia económica no se configura por el simple hecho de que el beneficiario esté percibiendo una asignación mensual o un ingreso adicional —Sent. T-574/2002—.

5. La independencia económica debe cotejarse con la realidad y no con asignaciones meramente fórmales —Sent. T-574/2002— (31) .

6. Los ingresos ocasionales no generan independencia económica (32) . Es necesario percibir ingresos permanentes y suficientes: “... haber percibido ingresos durante los meses de octubre a diciembre del año 2000, este no es un elemento de juicio suficiente para del mismo concluir que el solicitante subsistió por sus propios medios durante los últimos 10 años. Por el contrario, de las mismas afirmaciones se desprende que los ingresos ocasionales que adujo haber recibido no fueron ni permanentes ni suficientes “—Sent. T-076/2003—. Haber recibido ingresos menores a un salario mínimo, por un período limitado de tiempo, no constituye elemento de juicio suficiente para considerar probada la capacidad económica” —C. Const., Auto 127A/2003—.

Se goza de independencia económica cuando se acredita que en calidad de trabajador se cotiza en varios períodos, de manera permanente —fallo de feb. 1º/2001, C.E., Sec. Segunda, Subsección “A”, Rad. 25000-23-25-000-37107-01 (1549-00), actor: Beatriz Gómez Manrique (33) —.

7. El objeto de la sustitución pensional “... o pensión de sobrevivientes es el de proteger a la familia, puesto que a través de ella se garantiza a los beneficiarios —quienes compartían de manera más cercana su vida con el causante— el acceso a los recursos necesarios para subsistir en condiciones dignas, con un nivel de vida similar al que gozaban con anterioridad al fallecimiento del(la) pensionado(a); la sustitución pensional responde a la necesidad de mantener para su beneficiario, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que contaba en vida del pensionado” —Sent. T-456/2004—.

8. Poseer un predio no es prueba suficiente para acreditar independencia económica —CSJ, S. de Cas. Laboral, Ref. 19608, fallo de abr. 9/2003 (34) .

“(...) la circunstancia de vivir la demandante en su propia casa de habitación ... no resulta ser suficiente por sí sola para desvirtuar la dependencia económica” —CSJ, S. de Cas. Laboral, Exp. 21360, fallo de mar. 19/2004—.

9. “... el requerimiento previsto en las normas denunciadas sobre la dependencia económica de los padres del afiliado para poder ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, no puede ser asimilada a una total y completa indigencia esto es, que el progenitor se encuentre supeditado para poder subsistir, única y exclusivamente al ingreso que le suministre el afiliado (...) no resulta viable descartar la condición de beneficiario de la pensión de sobrevivientes de la sola circunstancia de que otros hijos también contribuyan en forma mancomunada al sostenimiento de los padres del causante o del hecho que estos puedan recibir un ingreso adicional, pues de lo que se trata es de determinar si los progenitores son autosuficientes económicamente, para de esa forma poder establecer si se da o no la dependencia exigida en la norma” —CSJ, S. de Cas. Laboral, Exp. 21360, fallo de mar. 19/2004—.

3.5. En materia de regulación legal del tema.

1. Es en cada estatuto donde se debe definir el alcance de cada expresión —independencia económica— Sentencia C-097 de 1993 y su regulación es legal “por tratarse de temas relacionados con la seguridad social, su tratamiento es legislativo” —Sent. C-314/97— (35) .

De manera que si ni aun por vía de reglamentación puede precisarse qué circunstancias configuran dependencia económica —y, por ende, su concepto antagónico— es complicado que por vía jurisprudencial o doctrinal se haga claridad al respecto. Por tanto, se estima, que es al legislador a quien compete asumir esa labor. En efecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 11 de abril de 2002, expediente 2361, radicación 11001-03-25-000-1998-0157-00, actor: Escuela Nacional Sindical, frente al Decreto 1889 de 1994, por el cual, en ejercicio del artículo 181-11 de la Carta, se reglamentó parcialmente la Ley 100 de 1993 y se definió el concepto de dependencia económica (36) , sostuvo que “el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 (...) no exige que el beneficiario no tenga ingresos o si los llegare a tener que estos sean inferiores a la mitad de un salario mínimo legal mensual vigente como lo hace el acto acusado, motivo por el cual se suspendieron provisionalmente sus efectos. Este razonamiento sería suficiente para que la Sala procediera a declarar la nulidad del acto acusado por desbordar la potestad reglamentaria. // Adicionalmente se precisa que el recto entendimiento de la dependencia económica prevista en los literales b), c) y d) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 no puede asumirse desde la óptica de la carencia de recursos económicos. // La dependencia económica, para efectos de la pensión de sobrevivientes, debe ser examinada armónicamente con los postulados constitucionales y legales que orientan la seguridad social tales como la protección especial a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, protección integral de la familia, de las personas de la tercera edad, calidad de vida acorde con la dignidad humana, eficiencia y solidaridad entre otros. // Desde esa perspectiva, aparece absurdo que el decreto reglamentario circunscriba el concepto de dependencia económica, a la carencia de ingresos (indigencia) o que estos sean inferiores a la mitad del salario mínimo legal mensual, cantidad esta última que de todas maneras coloca a la persona en situación de pobreza absoluta. // Las anteriores breves razones llevan a la Sala a concluir que el decreto acusado, al fijar los alcances del concepto de “dependencia económica” para acceder a la pensión de sobrevivientes, so pretexto de reglamentar el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, no solo establece unas condiciones no previstas en la norma que reglamenta, sino que limita dicho concepto a situaciones extremas desbordando la potestad reglamentaria e incurriendo en contradicción con los principios que orientan el régimen de seguridad social integral en pensiones. // Por las razones que anteceden se anulará la disposición acusada”.

3.6. Condiciones materiales referidas al entorno social.

1. El empleo es la principal fuente de ingreso de los hogares y la mejor alternativa para el mejoramiento de las condiciones sociales y económicas del pueblo colombiano. Tal concepto se enmarca dentro del derecho al trabajo cuyo núcleo esencial, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, comprende no solo la prerrogativa de escoger profesión sino también la garantía de una remuneración mínima vital y móvil por tratarse de un derecho inalienable de la persona. Sin embargo, el riesgo laboral y social al que todos estamos sometidos, no solo por la situación crítica que viene atravesando el país, sino por el simple efecto del crecimiento vegetativo de la población, es una realidad presente en nuestro entorno. Así, el desempleo —originado en circunstancias demográficas, económicas, sociales y laborales— y per se, la imposibilidad de insertarse en el mercado laboral para tratar de preservar el nivel de ingresos que se traía, es una contingencia que altera la independencia económica y pone en peligro en gran medida la supervivencia de varias personas —en especial de las más vulnerables— y del núcleo familiar (37) .

2. Ha sostenido la jurisprudencia que para efectos de medir la independencia económica el beneficiario de la sustitución pensional tiene que contar con un empleo permanente y que le genere ingresos suficientes para poder subsistir en condiciones adecuadas, de un modo correspondiente a su situación social. De esta manera se involucra el concepto de salario mínimo, legal y móvil —C.P., art. 53— (38) “... apoyo material mínimo sin el cual la persona indefensa sucumbe ante su propia impotencia” (39) .

3. La independencia económica se encuentra enmarcada dentro de los postulados de Estado social de derecho, presentes en una sociedad determinada. De esta manera, no es lo mismo la independencia económica en un Estado del tercer mundo que en uno donde el concepto de Estado benefactor sea una realidad más cercana. La independencia económica tiene un condicionamiento social, en la medida en que es necesario tomar en cuenta las circunstancias económicas del país —Sent. T-574/2002—.

3.7. Principio de favorabilidad en la interpretación.

1. La interpretación de las normas debe hacerse en forma que favorezca a sectores vulnerables de la población: “ser interpretadas de manera tal que favorezcan, dentro de los límites de lo razonable, a las personas minusválidas” —Sents. T-631/2002, C-1255/2001, T-574/2002, T-631/2002, C-168/95 y T-001/99—.

2. “El principio de favorabilidad en la interpretación y aplicación de la norma es mandato constitucional (C.P., art. 53). Además tiene respaldo en toda la doctrina y jurisprudencia laboral y de la seguridad social. Expresamente está establecida la favorabilidad desde la Ley 6ª de 1945, artículo 36: “Las disposiciones de esta sección (sobre prestaciones oficiales) y de la sección segunda, en cuanto sean más favorables a los trabajadores (empleados y obreros) tanto oficiales como particulares, se aplicarán de preferencia a cualquier otra que regulen la materia a que aquellas se refieren a su turno, estas últimas se aplicarán de preferencia a las referidas secciones de la presente ley, en cuanto fueran más favorables a los trabajadores”. El artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo se pronuncia en el mismo sentido. Por lo tanto, ninguna autoridad puede sustraerse a darle plena eficacia a dicho principio” —Sent. T-631/2002—.

Conclusiones

Para determinar las circunstancias en que se configura la independencia económica, se debe analizar en cada caso concreto la congrua subsistencia, la cual debe atender a situaciones materiales y prestacionales que garanticen una vida digna, dependiendo de las condiciones o estatus de vida que lleve la persona, para lo cual se puede tener como referencia y analizando en conjunto, lo relativo a la alimentación, vivienda, educación, salud, recreación, etc., y aquellos aspectos que reflejan el desarrollo integral y armónico de la persona, y que no comprometa su mínimo vital, razón por la cual no se pueden establecer parámetros cuantitativos para determinar su configuración, pues esta es variable en cada caso y depende de las especiales circunstancias de vida que lleve la persona.

Sin pretender establecer un criterio fijo o una regla general, ante la textura abierta del concepto, luego de analizar y sistematizar las reglas utilizadas por las cortes para precisar cuándo se está en presencia de la independencia económica (40) , cuáles son las condiciones materiales más elementales (41) o el mínimo de condiciones materiales para llevar una vida normal que la garantizan, la Sala considera que es necesario tener en cuenta el siguiente marco referencial:

La independencia económica es causal autónoma de extinción del derecho a la sustitución pensional y, por tanto, una mala interpretación de este concepto puede generar violación de derechos fundamentales y de los principios de justicia y de igualdad real y efectiva, en tanto puede afectar el mínimo vital. Es difícil establecer un criterio fijo o una regla general sobre lo que se debe entender por independencia económica —v. gr. una suma de dinero mínima, el acceso a ciertos servicios o a ciertos bienes, etc.— pues, para enmarcar su alcance, se involucran diferentes variables y factores de carácter personal y social, tales como el sexo, la edad (42) , el estado civil, el estado de salud, el entorno social, etc.

Entre tanto, en materia probatoria, la carga dependerá de cada caso concreto y de los matices intrínsecos y extrínsecos a los cuales se ha hecho referencia. Así, por ejemplo, por vía jurisprudencial se considera que la dependencia económica se presume en el inválido, en los enfermos cuya capacidad laboral se vea afectada, en el menor, en los estudiantes menores, en las personas de tercera edad desprovistas de medios de subsistencia; y, la independencia económica se presume en la persona mayor de edad, con plenas condiciones físicas y mentales, profesional, con plena capacidad laboral, empleado, con ingresos suficientes y permanentes. De manera que dentro de una interpretación amplia del concepto, se podrá predicar que la independencia económica se materializa cuando la persona tiene la potencialidad y la aptitud laboral suficientes y la sociedad le brinda la oportunidad de generarse sus propios ingresos, es decir, cuando aquella por sí misma, de manera autónoma, satisface sus necesidades básicas, en condiciones suficientes, para su digna subsistencia, en materia de alimentación, vestuario, salud, educación, vivienda y seguridad social, sin que para ello tenga que acudir a la solidaridad familiar.

El hecho de que el beneficiario de la prestación tenga algunos ingresos provenientes de pensiones, asignaciones, sueldos, predios, por sí solo no garantiza la independencia económica, pues, esta dependerá del monto de tales ingresos y de la situación particular de aquel.

Con todo, lo ideal es que el legislador establezca unos criterios generales que permitan de manera objetiva determinar las condiciones en que se patentiza la independencia económica, pues la indeterminación práctica que se deriva del concepto de “congrua subsistencia”, aun ante los elementos elaborados por la doctrina, ofrece imprecisiones que dificultan las decisiones de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y fomentan apreciaciones subjetivas de situaciones que, en principio, deben tener un tratamiento igualitario en los términos precisados por la Corte Constitucional.

La Sala responde

La administración en cada caso concreto y de acuerdo con los criterios jurisprudenciales recogidos por esta Sala, deberá sopesar la situación particular a fin de tomar la decisión de otorgar y extinguir el derecho a la sustitución. El legislador debe fijar los criterios generales que permitan a la administración tomar estas decisiones de manera objetiva.

Transcríbase al señor Ministro de Defensa Nacional. Igualmente envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

Magistrados: Flavio Augusto Rodríguez Arce, Presidente de la Sala—Susana Montes de Echeverri—Gustavo Aponte Santos—Gloria Duque Hernández.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.

(1) Von Wright G. Henrik. Norma y acción. Una investigación lógica. Estructura y función. Editorial Tecnos. Madrid, págs. 88 y ss.

(2) En Sentencia T-125 de 1994, la Corte definió la solidaridad de la siguiente manera: “La solidaridad es un valor constitucional que presenta una triple dimensión. Ella es el fundamento de la organización política; sirve, además, de pauta de comportamiento conforme a la cual deben obrar las personas en determinadas situaciones y, de otro lado, es útil como un criterio de interpretación en el análisis de las acciones u omisiones de los particulares que vulneren o amenacen los derechos fundamentales. La solidaridad como modelo de conducta social permite al juez de tutela determinar la conformidad de las acciones u omisiones particulares según un referente objetivo, con miras a la protección efectiva de los derechos fundamentales”.

Según pronunciamiento hecho por la Corte Constitucional en Sentencia C-237 de 1997, “El deber de solidaridad del Estado ha de ser entendido como derivación de su carácter social y de la adopción de la dignidad humana como principio fundante del mismo. En virtud de tal deber, al Estado le corresponde garantizar unas condiciones mínimas de vida digna a todas las personas, y para ello debe prestar asistencia y protección a quienes se encuentren en circunstancias de inferioridad, bien de manera indirecta, a través de la inversión en el gasto social, o bien de manera directa, adoptando medidas en favor de aquellas personas que por razones económicas, físicas o mentales, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. Es claro que el Estado no tiene el carácter de benefactor, del cual dependan las personas, pues su función no se concreta en la caridad, sino en la promoción de las capacidades de los individuos, con el objeto de que cada quien pueda lograr, por sí mismo, la satisfacción de sus propias aspiraciones. Pero, el deber de solidaridad no se limita al Estado: corresponde también a los particulares, de quienes dicho deber es exigible en los términos de la ley, y de manera excepcional, sin mediación legislativa, cuando su desconocimiento comporta la violación de un derecho fundamental. Entre los particulares, dicho deber se ubica en forma primigenia en la familia, dentro de la cual cada miembro es obligado y beneficiario recíprocamente, atendiendo razones de equidad. Una de las obligaciones más importantes que se generan en el seno de una familia es la alimentaria”.

(3) Sentencia C-156 de 2003.

(4) Sentencia C-156 de 2003.

(5) Mediante esta sentencia se declaró la exequibilidad de los artículos 413, 414 inciso primero y 416 del Código Civil. La interpretación hecha por la Corte Constitucional del artículo 113 del Código del Menor es aplicable si se trata de menores, en cuanto al entendimiento de una órbita más amplia de lo que constituyen los alimentos.

(6) En el mismo sentido, en Sentencia C-919 de 2001 la Corte Constitucional dijo: “... por regla general el derecho de alimentos se deriva del parentesco, y comprende no solo el sustento diario, sino también el vestido, la habitación, la educación y la recreación en el caso de los menores de edad”.

(7) Sentencia C-919 de 2001.

(8) Ver sentencias T-015 de 1995 y T-011 de 1999.

(9) Sentencia T-426 de 1992.

(10) Estudios ocasionales Cijus. Jurisprudencia constitucional sobre el derecho al mínimo vital. Director Rodolfo Arango, Julieta Lemaitre. Ediciones Uniandes. Facultad de Derecho. Primera edición. 2002.

(11) Sentencia T-011 de 1998.

(12) G.J. T.XCIl, pág. 771.

(13) Corte Suprema de Justicia —S. de Cas. Civil—, 25 de octubre de 1994.

(14) Por la cual se organizó el sistema de seguridad social integral.

(15) Ley 100 de 1993, ART. 74.—“Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:

a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite.

En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante por lo menos desde el momento en que este cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez, hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido.

b) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte: y los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez.

c) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de este.

(16) Sentencia T-156 de 2000.

(17) El Decreto 2070 de 2003, “Por medio del cual se reformó el régimen pensional propio de las fuerzas militares”, modificó y derogó algunos artículos del Decreto-Ley 1211 de 1990. Sin embargo, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-432 de 2004, en la cual sostuvo que “la citada norma es inconstitucional por conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para regular una materia sujeta a ley marco, es decir, establecer el régimen prestacional especial de los miembros de la fuerza pública (C.P., art. 150, nums. 10 y 19, lit. e))”.

Comoquiera que la norma derogada queda expulsada del ordenamiento jurídico, ello implica la automática reincorporación al sistema normativo de las disposiciones derogadas, quiere ello decir, que el Decreto 1211 de 1990 tiene plena vigencia y es el aplicable actualmente.

(18) Lo resaltado fue declarado inconstitucional mediante Sentencia C-182 de 1997.

(19) Los apartes resaltados fueron declarados inexequibles mediante Sentencia C-588 de 1992.

(20) Ver decretos 612 de 1977, 95 de 1989, 89 de 1984.

(21) “El derecho de sustitución pensional de las hijas de los oficiales y suboficiales no es por naturaleza vitalicio y está sujeto a una condición resolutoria —aun con anterioridad a la Sent. C-588/92—, razones por las cuales si la beneficiaria llega a gozar de independencia económica y dispone de medios que le garanticen su congrua subsistencia, habrá de operar la causal de extinción de la pensión”.

(22) “... tanto la conservación del derecho a gozar de la prestación en comento, como su extinción o recobro, se apoyarán en la posibilidad o no de la hija del oficial o suboficial fallecido de velar por su congrua subsistencia, siempre que hubieran dependido de él al momento de su fallecimiento”.

(23) “... no existe en la preceptiva jurídica reguladora de la materia, una norma que establezca que en caso de que los mismos y específicamente las hijas célibes, posteriormente pierdan tal independencia y vuelvan a colocarse bajo la tutela económica del oficial o suboficial, estos readquieran el derecho a que se le reconozca nuevamente subsidio familiar por aquellos, ello quiere decir que así se presente esta última situación, —dependencia económica— de hijos o hijas célibes por los cuales en el pasado se obtuvo subsidio familiar, no surge para el oficial o suboficial el derecho a que se restablezca el pago de este subsidio, ni para aquellos, el derecho a que se les reconozca, por sustitución, la asignación de retiro que su progenitor devengó hasta su fallecimiento”.

(24) “De otra parte, atendiendo la finalidad de la prestación, aparece obvio que la intención del legislador es la de brindar una protección especial a un grupo de mujeres que no cuentan con los ingresos suficientes que le permitan su congrua subsistencia, por lo que de constatarse su independencia económica habrá lugar a la extinción del derecho”.

(25) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, fallo del 18 de mayo de 2000, expediente 15937, actor: Esther Julia García Vda. de Soto y otro. “Ahora bien, en criterio de la Sala, por la edad de la actora y frente a la norma transcrita, la única posibilidad para que la demandante tuviera derecho al 50% de la sustitución pensional, es que hubiera demostrado que es una inválida absoluta y que había dependido económicamente de su padre”.

(26) Decreto 1160 de 1989 “ART. 17.—Dependencia económica. Para efecto de la sustitución pensional se entiende que una persona es dependiente económicamente, cuando no tenga ingresos o medios necesarios para su subsistencia. Este hecho se acreditará con declaración juramentada que al respecto rinda el interesado ante la entidad que deba reconocer y pagar la sustitución pensional o con los demás medios probatorios establecidos en la ley. La dependencia económica del menor de edad se presume salvo que se demuestre lo contrario”.

(27) “Es de resaltar finalmente que la demandante tiene en la actualidad 67 años, 4 meses, circunstancia que la coloca en el “status” de la tercera edad; es decir, se encuentra dentro del grupo de personas cobijadas por una protección constitucional especial. En esa medida resulta indolente concluir, como lo hizo la entidad demandada, que la actora está en capacidad psicofísica para trabajar y valerse por sí misma para atender su congrua subsistencia, no solamente, porque el mismo legislador, como regla general, ha previsto la edad de 65 años como causal de retiro del servicio e impedimento para el desempeño de funciones públicas, sino porque constitucionalmente, y por eso la especial protección consagrada en el artículo 46 de la Carta Política, se encuentra dentro de la presunción de “debilidad manifiesta” derivada, precisamente, del pasar de los años”. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, radicación 25000-23-25-000-2000-8894-01 (4977-02).

(28) El Decreto 266 de 2000, en su artículo 25, por medio del cual se modificó el artículo 10 del Decreto 2150 de 1995, dispuso: “ART. 10.—Prohibición de declaraciones extrajuicio. En todas las actuaciones administrativas, suprimiese como requisito las declaraciones extrajuicio ante juez o autoridad de cualquier índole. Para estos efectos, bastará la afirmación que haga el particular ante la entidad pública, la cual se entenderá hecha bajo la gravedad del juramento. Cuando se requieran testigos para acreditar hechos ante una autoridad administrativa bastará la declaración que rindan los mismos bajo la gravedad del juramento, ante la misma autoridad, bien sea en declaración verbal o por escrito en documento aparte. // Del mismo modo, ninguna autoridad administrativa podrá exigir la presentación de declaraciones extrajuicio en las certificaciones que expidan. // PAR.—Lo dispuesto en el presente artículo no regirá en los casos en que la administración pública actúe como entidad de previsión o seguridad social o como responsable en el reconocimiento o pago de pensiones”. Este decreto fue declarado inexequible mediante Sentencia C-1316 de 2000 Corte Constitucional.

(29) “... los fondos de pensiones no pueden negar el reconocimiento de esta prestación sino desvirtuando, en forma clara, precisa y contundente, que no existe dependencia económica del causante conforme a la regla fijada en el artículo 74 de la Ley 100 de 1993” Auto 127A de 2003 de la Corte Constitucional.

(30) En la Sentencia T-574 de 2002 la Corte Constitucional reiteró lo sostenido en la Sentencia SU-995 de 1999, así: “No corresponde a una efectiva protección de los derechos a la igualdad y al trabajo, la idea de limitar la protección judicial del salario por vía de tutela, a la cuantía que define el legislador como salario mínimo, pues este es, según la ley, la contraprestación menor aceptable en las labores que no requieren calificación alguna. Si el juez de amparo escoge el criterio cuantitativo más deficiente para limitar la procedencia de la tutela, no solo desconoce las necesidades de un vasto sector de la población para el que el salario, si bien superior al mínimo, también es la única fuente para satisfacer las necesidades personales y familiares”” (...). Y agregó que “Ello quiere decir que lo que devengaría el accionante apenas le permitiría “vivir mal”, cuando lo fundamental no es sobrevivir, sino vivir con dignidad”. Y que “De la información contenida en el expediente, se evidencia que la justificación esgrimida por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional para extinguir el derecho reconocido al tutelante como beneficiario de una sustitución pensional, consiste en una presunta independencia económica, que a juicio de esta Sala, no puede aceptarse por el simple hecho de que el beneficiario esté percibiendo una asignación mensual, cuya cuantía corresponde hoy en día a un poco más de una tercera parte de un salario mínimo mensual legal vigente (MMLV); suma que no puede entenderse como “suficiente” para concluir de ello, que se ha adquirido una independencia económica, y mucho menos que con ese monto se pueda afrontar la vida en condiciones dignas y justas. Recordemos que el accionante es una persona con una discapacidad física mayor al cincuenta (50%) por ciento, lo que le impide laborar y por ende procurarse un ingreso propio. Además, no dispone de los recursos suficientes para asumir por su cuenta el tratamiento médico que le venía siendo prestado por la misma Policía Nacional y sin el cual su salud y calidad de vida amenazan con deteriorarse más. La noción de independencia económica, alegada en la causal que se predica de la situación del accionante y que “... esta Sala cuestiona dada su aplicación ciega y llana, no puede restringirse al hecho de percibir un ingreso cualquiera referido a un monto ínfimo o atado al concepto de salario mínimo, máxime cuando la Corte en su jurisprudencia ha señalado que este último no coincide con el de mínimo vital...”.

(31) “... no puede aceptarse por el simple hecho de que el beneficiario esté percibiendo una asignación mensual, cuya cuantía corresponde hoy en día a un poco más de una tercera parte de un salario mínimo mensual legal vigente (MMLV); suma que no puede entenderse como “suficiente” para concluir de ello, que se ha adquirido una independencia económica, y mucho menos que con ese monto se pueda afrontar la vida en condiciones dignas y justas”.

(32) La Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación sostuvo: “... riñe a la lógica el planteamiento que hace el tribunal sobre las posibilidades que tiene la demandante para atender por sí misma su congrua subsistencia, comoquiera que su raciocinio se fundamentó en los ingresos que la demandante obtuvo en los años de 1984 a 1989, sin analizar lo ocurrido en el período posterior” —Exp. 1549-00—.

(33) “(...) gozó de independencia económica, ya que en su calidad de trabajadora de diferentes empresas, cotizó al Instituto de Seguros Sociales durante 776 semanas, durante varios períodos de labores, en el tiempo comprendido entre el 1º de enero de 1967 al 31 de diciembre de 1989”.

(34) “El certificado de tradición y libertad de folio 84, que el tribunal no valoró expresamente, acredita que la demandante figura como titular de derechos reales de dominio sobre el predio urbano de que da cuenta dicha certificación, pero de esa sola circunstancia no es posible deducir que no dependiera económicamente de su hijo fallecido, pues la recurrente no demuestra las razones por las cuales por ser dueña de un bien inmueble la actora no podía derivar primordialmente su subsistencia de su hijo, como lo encontró acreditado el juzgador de alzada. Con todo, no sobra reiterar que la sujeción económica de la accionante a Salamanca Rubiano la dedujo el tribunal de las declaraciones que analizó, conclusión fáctica que, por las razones anotadas, el cargo no puede desvirtuar”.

(35) Sin embargo el Decreto 1160 de 1989, reglamentario de la Ley 71 de 1988 —anterior a la Constitución de 1991—, definió el concepto de dependencia económica.

(36) ART. 16.—Dependencia económica. Para efecto de la pensión de sobrevivientes se entiende que una persona es dependiente económicamente cuando no tenga ingresos, o estos sean inferiores a la mitad de un salario mínimo legal mensual vigente, y venía derivando del causante su subsistencia.

(37) Para atacar las altas tasas de desempleo es necesario articular políticas de oportunidad, empleabilidad, participación ciudadana y protección social.

(38) Ver sentencias SU-995 de 1999 y T-156 de 2000.

(39) Ver Sentencia SU-111 de 1997.

(40) La Sala reitera que aunque no existen criterios unificados sobre el particular, se constata una tendencia jurisprudencial sobre la materia.

(41) T-458 de 1997.

(42) La edad es determinante para medir la capacidad de la persona. Así la minoría de edad y la tercera edad, hacen suponer que la persona se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta o dentro del sector vulnerable de la población, en tanto que quien no está comprendido en tal contexto, se presume que está en posibilidades de valerse por sí mismo.

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