Concepto 1583 de agosto 26 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejera Ponente:

Gloria Duque Hernández

Radicación 1.583

Ref.: Tratados Internacionales. Convención entre los Estados Unidos de América y la República de Costa Rica para el establecimiento de una Comisión Interamericana del Atún Tropical. Ratificación por parte del Presidente de la República. Efectos.

Bogotá, D.C., veintiséis de agosto de dos mil cuatro.

El señor Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, doctor Carlos Gustavo Cano Sanz, pregunta a la Sala acerca de la obligatoriedad de las medidas o acciones que pueda imponer la Convención interamericana del atún tropical (CIAT), en razón a que si bien, mediante Ley 579 del 2000 el Congreso de la República aprobó la “Convención entre los Estados Unidos de América y la República de Costa Rica para el establecimiento de una Comisión Interamericana del Atún Tropical”, la cual, junto con la ley aprobatoria, fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional, “El Presidente de la República no ha manifestado la voluntad del Estado de obligarse a dicho instrumento adhiriendo al mismo, tal como lo señala el artículo V de la convención”, por lo que Colombia ha participado como observador pero no como parte. En consecuencia, formula el siguiente interrogante:

“¿La Convención interamericana del atún tropical (CIAT) puede imponer a Colombia medidas o acciones para regular la actividad pesquera en el Océano Pacífico Oriental, sin ser parte de la “Convención entre los Estados Unidos de América y la República de Costa Rica para el establecimiento de una Comisión Interamericana del Atún Tropical” hecha en Washington el treinta y uno (31) de mayo de mil novecientos cuarenta y nueve (1949)?”.

Consideraciones

1. Antecedentes.

Mediante Ley 579 de 2000 el Congreso de la República dispuso:

“ART. 1º—Apruébase la Convención entre los Estados Unidos de América y la República de Costa Rica para el establecimiento de una Comisión Interamericana del Atún Tropical, hecha en Washington el treinta y uno (31) de mayo de mil novecientos cuarenta y nueve (1949)”.

En cuanto a la vigencia y obligatoriedad del citado instrumento, señaló:

“ART. 2º—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 7ª de 1944, la “Convención entre los Estados Unidos de América y la República de Costa Rica para el establecimiento de una Comisión Interamericana del Atún Tropical”, hecha en Washington el treinta y uno (31) de mayo de mil novecientos cuarenta y nueve (1949), que por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto de la misma” (negrillas de la Sala).

Sometidas a control de constitucionalidad la convención y la ley aprobatoria, fueron declaradas exequibles en Sentencia C-1710 de 2000, en razón a que desde el punto de vista formal (1) se cumplieron los requisitos previstos en la Constitución, y en cuanto al examen de fondo o material, la adhesión de Colombia permite la realización de los fines esenciales del Estado, específicamente de los preceptos que se refieren a la protección del medio ambiente a través de mecanismos de cooperación internacional, como es la protección de los recursos naturales —atunes de aletas amarillas y bonitos del pacífico oriental— y del elemento en el que estos se producen, lo cual constituye una herramienta eficaz que contribuye a realizar un objeto armónico con el ordenamiento superior.

2. Trámite para celebración de los tratados.

Corresponde al Presidente de la República como jefe del Estado, dirigir las relaciones internacionales y celebrar tratados o convenios con otros Estados o entidades internacionales. La jurisprudencia constitucional colombiana califica los tratados como actos complejos, no solo porque están sometidos a disposiciones internacionales y constitucionales, sino porque en su desarrollo, que se cumple en diversas etapas, como la negociación, firma, aprobación y ratificación o adhesión, intervienen diferentes órganos del Estado (2) .

Para el tratadista Enrique Gaviria Liévano, el sistema de la concertación y entrada en vigencia de los tratados internacionales está sujeto al régimen interno de cada Estado, y en Colombia, comprende los siguientes momentos: “1) negociación, 2) firma, 3) aprobación, 4) ratificación, y 5) promulgación del tratado respectivo en el Diario Oficial” (3) .

En efecto, el procedimiento para la elaboración de los tratados constituye un acto complejo en el que participan las tres ramas del poder público en el siguiente orden: la celebración, que corresponde al Presidente de la República en ejercicio de la competencia constitucional de dirigir las relaciones internacionales (art. 189.2); la aprobación o improbación de los tratados que el gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional, que compete al Congreso de la República (art. 150.16); una vez sancionada la ley aprobatoria del tratado, dentro de los seis días siguientes, la Corte Constitucional decide definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben (art. 241.10). Si la Corte los declara constitucionales, el gobierno puede efectuar el canje de notas, en caso contrario no son ratificados o adheridos.

Es claro que la declaratoria de exequibilidad del tratado y de la ley aprobatoria, es requisito sine qua non para que el Presidente pueda ratificarlo, al punto que la declaratoria de inconstitucionalidad impide que pueda realizar el canje de notas. Dice el artículo 241 numeral 10 de la Carta:

“... Si la Corte los declara constitucionales, el gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la República solo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva”.

El proceso anterior se modifica respecto de cierto tipo de convenios, sin perjuicio de que todos los pasos deban cumplirse para alcanzar su perfeccionamiento. Son estos, los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de organismos internacionales que así lo dispongan; al efecto, el artículo 224 superior, habilita al jefe del Estado a darles aplicación provisional, una vez lo cual, deben enviarse al Congreso para aprobación, si este los imprueba se suspende su aplicación, pues, en todo caso, constituye requisito de validez de los tratados la aprobación por el congreso.

En conclusión, el trámite de los tratados por parte del Estado colombiano comprende: la celebración por parte del gobierno; la aprobación que corresponde al Congreso, la decisión de exequibilidad por parte de la Corte Constitucional y la ratificación que hace el Presidente de la República como culminación del proceso. Adicionalmente, la Ley 7ª de 1944 exige la promulgación del tratado mediante decreto ejecutivo, una vez ha quedado perfeccionado. Prevé el artículo 2º:

“Tan pronto como sea perfeccionado el vínculo internacional que ligue a Colombia por medio de un tratado, convenio, convención, etc., el órgano ejecutivo dictará un decreto de promulgación, en el cual quedará insertado el texto del tratado o convenio en referencia, y en su caso, el texto de las reservas que el gobierno quiera formular o mantener en el momento del depósito de ratificaciones”.

Así mismo, según la citada ley, los tratados se consideran vigentes como leyes internas, una vez son perfeccionados por el gobierno, mediante el canje de ratificaciones o el depósito de los instrumentos de ratificación. Señala el artículo 1º.

“Los tratados, convenios, convenciones, acuerdos, arreglos u otros actos internacionales aprobados por el Congreso, de conformidad con los artículos 69 y 116 de la Constitución, —hoy 189.2 y 150.16— no se considerarán vigentes como leyes internas, mientras no hayan sido perfeccionados por el gobierno en su carácter de tales, mediante el canje de ratificaciones o el depósito de los instrumentos de ratificación, u otra formalidad equivalente; a menos que la ley aprobatoria expresamente determine que sean tenidas por ley nacional las disposiciones de dicho tratado, convenio, convención, etc. En este último caso, la caducidad del tratado como ley internacional para Colombia, no implicará la caducidad de sus disposiciones como ley nacional. (...)”.

Para los fines de la presente consulta, interesa determinar el alcance de la ratificación de los tratados, pues según se informa, el Presidente de la República no ha manifestado la voluntad del Estado de obligarse mediante adhesión, al instrumento materia de análisis.

El concepto de ratificación en el derecho internacional, tiene un alcance técnico, como es el de significar la manifestación del consentimiento del Estado de obligarse por un tratado, que se realiza mediante el canje o adhesión al acuerdo, por acto facultativo del Presidente de la República, como director de las relaciones internacionales.

En efecto, la Ley 32 de 1985 por la cual se aprobó la “Convención de Viena sobre el derecho de los tratados”, define el concepto “ratificación”, así:

“b) Se entiende por “ratificación”, aceptación, “aprobación” y “adhesión”, según el caso, el acto internacional así denominado por el cual un Estado hace constar en el ámbito internacional su consentimiento en obligarse por un tratado” (art. 1º) (4) .

Según el tratadista Luis Fernando Álvarez Londoño, el efecto jurídico de la ratificación consiste en el “compromiso del Estado de llegar a ser parte en el tratado. Es decir, la norma fundamental para que un tratado entre en vigor, está dada por la forma y en la fecha que el mismo tratado disponga o los Estados negociadores lo determinen” (5) .

A su vez, el artículo 24 de la Ley 32 de 1985, se refiere a la entrada en vigor de los tratados estableciendo dos reglas generales, en primer lugar, la forma en la que el mismo tratado establezca o acuerden los Estados negociadores y, a falta de ellos, cuando se obtenga el consentimiento de todos los Estados negociadores en obligarse por el tratado. Señala la norma:

1. Un tratado entrará en vigor de la manera y en la fecha que en él se disponga o que acuerden los Estados negociadores.

2. A falta de tal disposición o acuerdo, el tratado entrará en vigor tan pronto como haya constancia del consentimiento de todos los Estados negociadores en obligarse por el tratado.

(...)”.

Y, según el artículo 1.g. ibídem:

“Se entiende por “parte” un Estado que ha consentido en obligarse por el tratado y con respecto al cual el tratado está en vigor”.

El profesor Marco Gerardo Monroy Cabra, señala que “Un tratado entra en vigor en la forma y fecha que en él se disponga o que acuerden los Estados negociadores. A falta de disposición concreta del tratado o de otro acuerdo, el tratado entrará en vigor tan pronto como haya constancia del consentimiento de todos los Estados negociadores en obligarse por el tratado. Es una presunción justificada por la práctica internacional... “ (6) .

Para la doctrina internacional, “La entrada en vigor constituye la fase final del proceso de celebración de los tratados, tras producirse en el ámbito internacional la constancia del consentimiento de los Estados negociadores en obligarse por un tratado. A partir de entonces el Estado comienza a obligarse por un tratado. Es el momento en el cual el tratado comienza a obligar a las partes, a producir efectos jurídicos entre ellas, debiendo ser cumplido de buena fe” (7) .

Es decir, el Estado colombiano solo puede legítimamente obligarse a nivel internacional, una vez cumplido el trámite de ratificación, que compete privativamente al Presidente de la República, como jefe de Estado y director de las relaciones internacionales, quien en ejercicio de sus atribuciones, define el momento en que el tratado debe surtir efectos y obligar a Colombia.

La jurisprudencia constitucional reitera que la ratificación es un acto soberano y discrecional del Presidente de la República y que es de su arbitrio la ratificación o no de un tratado, si lo considera inconveniente a los intereses actuales del país, inoportuno o inútil. En el fallo C-276/93 se lee:

“En el caso de Colombia el procedimiento establecido prevé la ratificación por parte del Gobierno Nacional, por ser el órgano estatal, previsto del llamado “treaty making power”. La ratificación es pues un acto soberano y discrecional del Presidente de la República como jefe del Estado y director de las relaciones internacionales. Puede inclusive darse el caso de que el Presidente de la República se abstenga de ratificar un tratado que haya sido aprobado por el Congreso Nacional; (Así ocurrió por ejemplo con el Concordato de 1942 —el llamado concordato Echandía-Maglione—, el cual no obstante haber sido aprobado por el Congreso, mediante la Ley 50 de ese año, no fue ratificado por el gobierno y en consecuencia no entró en vigencia). El paso siguiente a la ratificación es el canje de instrumentos, o, en el caso de los tratados multinacionales, el depósito de la ratificación, el cual concluye con la firma del acta correspondiente, momento a partir del cual los Estados quedan jurídicamente obligados entre sí.

Una vez perfeccionado, el tratado internacional establece, por definición, una regla de conducta obligatoria para los Estados signatarios; plasmada en el principio pacta sunt servanda, que es un principio de seguridad, de justicia y de moral internacionales. Este principio ha sido reconocido por toda la comunidad internacional contemporánea y consagrado, entre otros, en el preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas, de la cual es signataria Colombia en el artículo 17 de la Carta de la Organización de los Estado Americanos (OEA), y desde luego, —y sobre todo—, por la Convención de Viena de 1969, más conocida como “Tratado de los tratados”, aprobada por Colombia a través de la Ley 32 de 1985.

El artículo 26 de la Convención de Viena que fue codificado y aceptado por la unanimidad de los Estados signatarios, dispone: “Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe”. De esta manera establece la convención el principio de la buena fe para la ejecución de los tratados, por parte de los Estados que se comprometen a través de ellos. El deber de cumplir las obligaciones de buena fe está, además enunciado en el artículo 2º parágrafo 2º de la Carta de la ONU”.

Y en el fallo C-246 de 1999, expresa:

“Un tratado, aunque haya sido encontrado exequible por la Corte Constitucional, puede no ser ratificado por el Presidente, por considerar que, no obstante su sujeción ya definida a los mandatos constitucionales, es inconveniente para los intereses actuales del país, inoportuno o inútil; o que, por compromisos internacionales ya contraídos por Colombia con otros Estados o entidades de derecho internacional, no cabe perfeccionarlo por ser contrario a ellos o por obstaculizar o dificultar el conjunto de las relaciones internacionales. Y ello porque la sentencia de constitucionalidad autoriza al jefe del Estado a formalizar internacionalmente el tratado pero no lo obliga a hacerlo. Es del resorte presidencial la decisión respectiva, la cual supone la evaluación, entre otros aspectos, de la compatibilidad entre los distintos compromisos internacionales... (negrillas del texto).

(...).

De conformidad con lo dicho se refrenda el principio constitucional de que la dirección de las relaciones internacionales, la iniciativa para celebrar tratados y convenios y para determinar y asegurar el modo y las condiciones para su cumplimiento, es cuestión que compete privativamente al Presidente de la República (arts. 150.16 y 189.2). Por consiguiente, no le es permitido a esta Corte, sin que invada el ámbito de las atribuciones presidenciales en la materia, declarar presuntos incumplimientos por el gobierno a tratados o convenios internacionales vigentes, ni mucho menos indicarle la conducta que deba observar en tales circunstancias”.

3. La Convención entre los Estados Unidos de América y la República de Costa Rica para el establecimiento de una Comisión Interamericana del Atún Tropical.

Como se indicó, Colombia adhirió a la “Convención entre los Estados Unidos de América y la República de Costa Rica para el establecimiento de una Comisión Interamericana del Atún Tropical”, suscrita en Washington el treinta y uno (31) de mayo de mil novecientos cuarenta y nueve (1949); así mismo, el proyecto de ley aprobatoria de la convención, fue presentado al Senado de la República por el Gobierno Nacional, a través de los entonces ministros de Relaciones Exteriores y Agricultura. Surtidos los debates conforme a las normas constitucionales y reglamentarias, concluyó en la Ley 579 de 2000, que fue sancionada por el Presidente de la República el 8 de mayo del citado año. Tanto la convención como la ley aprobatoria cumplieron el trámite de revisión constitucional, y fueron declaradas exequibles en Sentencia C-1710 de 2000.

Como se indicó, un tratado entra en vigor de la manera y en la fecha que en él se disponga, la Convención para el establecimiento de una Comisión Interamericana del Atún Tropical, exige el canje de los instrumentos de ratificación para su entrada en vigor, para lo cual el gobierno adherente debe depositar con el Gobierno de los Estados Unidos de América, “un instrumento de adhesión en el que se estipulará la fecha de su vigencia”. Consagra el artículo V:

“1. Esta convención será ratificada y los instrumentos de ratificación se canjearán en Washington a la mayor brevedad posible.

2. Esta convención entrará en vigor en la fecha del canje de ratificaciones.

3. Todo gobierno cuyos nacionales tomen parte en las operaciones de pesca que abarca esa convención y, que desee adherirse a ella, dirigirá una comunicación a tal efecto a cada una de las altas partes contratantes. Al recibir el consentimiento unánime de las altas partes Contratantes a tal adhesión, el gobierno interesado depositará con el Gobierno de los Estados Unidos de América, un instrumento de adhesión en el que se estipulará la fecha de su vigencia. El Gobierno de los Estados Unidos de América transmitirá una copia certificada de la convención a cada uno de los gobiernos que desee adherirse a ella. Cada uno de los gobiernos adherentes tendrá todos los derechos y obligaciones que otorgue e imponga esta convención tal como si fuera uno de sus signatarios originales (...)” (negrillas de la Sala).

El requisito de la ratificación no se ha surtido por parte del gobierno colombiano, pues según informa el señor ministro, el Presidente de la República no ha manifestado la voluntad del Estado de obligarse a dicho instrumento adhiriendo al mismo; de manera que no ha entrado en vigor y en consecuencia, no surte efecto para Colombia.

De otro lado, a términos de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, Colombia aún no se ha hecho parte vinculante del mismo por cuanto, si bien adhirió y aprobó dicho tratado, a la fecha no lo ha ratificado y, por tanto, no ha prestado su consentimiento pleno en obligarse.

SE RESPONDE:

La Convención Interamericana de Atún Tropical (CIAT) no puede imponer a Colombia medidas o acciones para regular la actividad pesquera en el Océano Pacífico Oriental, en razón a que la convención no es obligatoria en su contra ni vinculante, pues no ha sido perfeccionada por el gobierno colombiano.

Transcríbase al señor Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural. Igualmente, envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

(1) Representación del Estado colombiano en los procesos de negociación y celebración del instrumento, la competencia de los funcionarios intervinientes y el trámite dado a la ley aprobatoria en el Congreso.

(2) Corresponde al Presidente de la República como jefe del Estado, dirigir las relaciones internacionales, para lo cual nombrará a los agentes diplomáticos y consulares, recibirá a los agentes de otros países y podrá “celebrar” tratados o convenios con otros Estados o entidades internacionales (C.N., art. 189, num. 2º). La doctrina ha entendido la celebración o perfeccionamiento definitivo de un tratado como el acto o los actos mediante los cuales un sujeto internacional consiente en obligarse por un tratado. Celebración que por la naturaleza propia de ese tipo de acuerdos o contratos, que implican una puesta en juego de la soberanía nacional, (C.N., art. 9º), tiene un carácter solemne; de suerte que, de manera general se trata de actos complejos, que según el orden jurídico interno de cada Estado comprenden varios pasos como la negociación, firma, aprobación y ratificación o adhesión. En los sujetos internacionales no estatales, estos pasos suelen ser más flexibles aunque no menos solemnes. Esa complejidad en el perfeccionamiento de los tratados permite distinguir de manera general, dos etapas en su perfeccionamiento: La primera que comprende la iniciativa, los acuerdos y negociaciones y la firma o suscripción del tratado según las circunstancias, como hecho previo a su entrada en vigencia en un determinado Estado; paso este último (firma o signatura) que no ocurre cuando el convenio ya negociado por otros sujetos internacionales, ha sido definido en su texto y un nuevo Estado simplemente se adhiere a él. Y la segunda etapa, que comprende actos como la aprobación, ratificación, canje o adhesión, que concluyen el trámite del acto y su consecuente obligatoriedad para las partes”. C-563 de 1992.

(3) Gaviria Liévano. Derecho Internacional Público. Quinta Edición. Editorial Temis, pág. 313.

(4) La Convención de Viena sobre el derecho de los tratados entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales, aprobada mediante la Ley 406 de 1997, declaradas exequibles en Sentencia C-400 de 1998, trae las siguientes definiciones: “b) Se entiende por “ratificación” el acto internacional así denominado por el cual un Estado hace constar en el ámbito internacional su consentimiento en obligarse por un tratado; b ter) se entiende por “aceptación”, “aprobación” y “adhesión”, según el caso, el acto internacional así denominado por el cual un Estado o una organización internacional hace constar en el ámbito internacional su consentimiento en obligarse por un tratado” (art. 1º).

(5) ÁLVAREZ LONDOÑO, Luis Fernando, SJ. Derecho Internacional Público. 2ª edición. Pontificia Universidad Javeriana, pág. 105.

(6) MONROY CABRA, Marco Gerardo. Derecho Internacional Público. Editorial Temis S.A. 1995, pág. 63.

(7) GONZÁLEZ CAMPOS, Julio D. y otros. Curso de Derecho Internacional Público. Editorial Civitas S.A. Sexta Edición, pág. 207.

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