Concepto 1587 de octubre 21 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Rad.: 1587

Consejero Ponente:

Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce

Ref.: Naturaleza de los entes universitarios autónomos. Pasivos pensionales.

Bogotá, D.C., veintiuno de octubre de dos mil cuatro.

El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público pregunta a la Sala si en desarrollo de lo dispuesto en la Ley 185 de 1995 puede la Nación asumir, a cambio de activos, obligaciones pensionales de entes universitarios autónomos del orden nacional.

Luego de transcribir el artículo 8º de la Ley 185 de 1995 precisa que en relación con dicha disposición hay quienes consideran que no es posible aplicarla al caso consultado, de una parte, por cuanto la misma solo se aplica a las obligaciones que surjan de operaciones de crédito público y porque, de otro lado, los entes universitarios autónomos no son entidades descentralizadas.

En relación con el primer punto anota que la palabra deuda que aparece en el parágrafo en comento debe entenderse a partir de una interpretación sistemática de la Ley 185 de 1995 y no de una exegética; el entorno de dicho precepto ilustra sobre su real alcance, concluyéndose que el mismo se circunscribe a obligaciones de carácter crediticio y no a pasivos pensionales; la Ley 185 fue expedida por el Congreso con fundamento en lo dispuesto por el artículo 150.9 de la Constitución Política y a través de ella se autoriza al Gobierno Nacional para que celebre y garantice operaciones de crédito público hasta por el valor que la misma ley señale como límite; la definición de operación de crédito público no involucra las obligaciones de pago a cargo de entidades estatales relativas a pasivo pensional. Este criterio se respalda en la exposición de motivos de la Ley 185. Admitir que la norma pueda aplicarse a operaciones distintas de las deudas derivadas de operaciones de crédito público implicaría que no se ajusta al principio de unidad de materia establecido por la Constitución Política. Por ello, debe considerarse la 185 como una ley de endeudamiento que solo regula aspectos relacionados con operaciones de crédito público que no son extensivos a otro tipo de obligaciones como son las de carácter pensional.

Con referencia al segundo punto advierte que algunas personas sostienen que el parágrafo 1º del artículo 8º de la Ley 185 no se aplica a entes universitarios pues estos no son entidades descentralizadas del orden nacional, al no desempeñar funciones administrativas propias del Estado; el concepto “descentralización” tiene una relación inescindible con la actividad administrativa del Estado; en nuestro modelo jurídico-político, la única descentralización contemplada es la administrativa. Para reforzar este aserto se citan los artículos 69 de la Carta, 57 de la Ley 30 y 38, 39 y 40 de la Ley 489 de 1998, así como la Sentencia C-220 de 1997 de la Corte Constitucional.

De otro lado, pone de presente que hay quienes consideran que el parágrafo 1º del artículo 8º de la Ley 185 autoriza asumir a la Nación obligaciones pensionales, por las siguientes consideraciones: (i) según el artículo 28 del Código Civil la expresión “deuda” debe aplicarse en el sentido natural y obvio; si la ley no distingue no puede distinguir el intérprete; al revisar la Ley 185 se encuentra que en otras disposiciones el legislador precisó claramente que el saneamiento se refería a obligaciones vinculadas a operaciones de crédito público, lo que no hizo en relación con el parágrafo estudiado; (ii) al observar el conjunto de las disposiciones legales de crédito público —Ls. 51/90, art. 14, 781/2002, art. 13, y 358/97—, se advierte que ellas han contemplado diversas operaciones para el saneamiento de entidades públicas, sin que ello implique que todas las deudas que se atienden deban ser derivadas de operaciones de crédito público; la exposición de motivos de una ley no puede ser invocada para restringir el sentido que surge de su texto; el principio de unidad de materia no puede interpretarse de manera rígida.

Sobre este punto concluye: “Es claro que el saneamiento de la situación de las entidades guarda una clara conexión con la ley que regula el crédito público y el saneamiento crediticio de las entidades públicas, pues en últimas la capacidad de una entidad de atender sus compromisos no deriva solamente de que no tenga obligaciones crediticias, sino que en general, tenga la capacidad de atender todas las deudas a su cargo, incluyendo las que no surgen de operaciones de crédito público como son las pensionales. Una entidad que tiene considerables obligaciones de carácter no crediticio, no podrá atender tampoco las provenientes de obligaciones de crédito público, ni tampoco podrá ser sujeto de crédito”.

Finalmente, señala que otro argumento a favor de esta tesis parte de la premisa de que el parágrafo primero del artículo 8º de la Ley 185 de 1995, se puede aplicar a entes universitarios, pues, estos pueden ser asimilados a entidades descentralizadas del orden nacional. El concepto de descentralización —afirma— es “el reconocimiento de poderes autónomos de decisión y de centros de imputación jurídica diferentes del Estado” (1) , para derivar de allí que las entidades descentralizadas se caracterizan por tener personalidad jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio “En esta medida, en cuanto las universidades públicas o entes universitarios autónomos, tienen de conformidad con el artículo 57 de la Ley 30 de 1992 personalidad jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, corresponden al género de las entidades descentralizadas. Cosa distinta es que sean diferentes a las otras entidades descentralizadas por el carácter autónomo que presentan”.

Y se agrega:

“Es por ello que en Sentencia C-299 de 1994 la Corte Constitucional expresó: ‘el diseño institucional precedente (el de entes universitarios autónomos) permite entrever la consagración de una figura especial dentro del sistema de la descentralización administrativa, por servicios o funcional, denominado ‘ente universitario autónomo’, al cual se le asignan unas características especiales que acentúan su autonomía, que cualitativamente lo hacen diferente de los demás organismos descentralizados por servicios hasta ahora reconocidos por la doctrina y legislación nacionales’.

Si bien la Corte Constitucional en Sentencia C-220 de 1997 extendió respecto de las universidades el calificativo que había empleado frente a la Comisión Nacional de Televisión, en el sentido que las mismas no pueden ser “... homologados a una simple entidad descentralizada del orden nacional”, dicha calificación buscaba mostrar que no podían ser asimiladas a las entidades descentralizadas tradicionales y particularmente a los establecimientos públicos, que es precisamente el tema que se trata en dicha sentencia, pero no desconocer que conceptualmente, las universidades son una entidad descentralizada. El hecho de que las universidades no formen parte de la rama ejecutiva ni que se encuentren sometidas a la Ley 489 no elimina su carácter de ente descentralizado, pues lo que sucede es que el constituyente quiso que tuvieran un régimen especial. Por lo demás la Ley 489 no señala que no sean entidades descentralizadas, sino que simplemente no se sujetan a sus reglas”.

La Sala considera:

Para la Sala, el parágrafo primero del artículo 8º de la Ley 185 de 1995 (2) , no es aplicable a los entes universitarios autónomos por las razones que se exponen a continuación:

El precepto en cita señala:

“ART. 8º—El Gobierno Nacional podrá capitalizar a las entidades descentralizadas del orden nacional u ordenar la capitalización de estas entidades entre sí. Para tales efectos, podrán hacerse aportes en dinero o en especie o realizarse asunciones de deuda.

En el evento en que se realicen capitalizaciones a través de aportes en especie, la valoración de los mismos, deberá realizarse de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

PAR. 1º—El Gobierno Nacional podrá asumir deuda de entidades descentralizadas del orden nacional, a cambio de activos o acciones de propiedad de dichas entidades.

PAR. 2º—Las capitalizaciones de que trata el presente artículo, no podrán destinarse a cubrir déficit operativo permanente”.

Como se advierte el ámbito de aplicación de la norma en comento está restringido a la capitalización de las entidades descentralizadas del orden nacional. El primer interrogante que surge es el de si los entes universitarios autónomos pueden ser considerados como tales.

Naturaleza jurídica de los entes universitarios autónomos.

El artículo 69 de la Carta, al garantizar la autonomía universitaria (3) precisó que “las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado”. Por su parte, el artículo 113 ibídem señaló que “son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines” (4) .

En desarrollo de estos mandatos se expidió la Ley 30 de 1992 (5) que estableció: son instituciones de educación superior las instituciones técnicas profesionales, las instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y las universidades —art. 16—; “son universidades las reconocidas actualmente como tales y las instituciones que acrediten su desempeño con criterio de universalidad en las siguientes actividades: la investigación científica o tecnológica; la formación académica en profesiones o disciplinas y la producción, desarrollo y transmisión del conocimiento y de la cultura universal y nacional” —art. 19—; por razón de su origen, las instituciones de educación superior se clasificaron en: estatales u oficiales, privadas y de economía solidaria —art. 23—.

El artículo 57 consagró una situación particular en cuarto a la naturaleza jurídica de las universidades estatales u oficiales, al precisar que las mismas “deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo”. Dispuso además esta norma:

“Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: Personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden (6) .

El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley (7) .

PAR.—Las instituciones estatales u oficiales de educación superior que no tengan el carácter de universidad según lo previsto en la presente ley, deberán organizarse como establecimientos públicos del orden nacional, departamental, distrital o municipal”.

La creación de universidades estatales u oficiales y demás instituciones de educación superior corresponde al Congreso Nacional, a las asambleas departamentales, a los concejos distritales o a los concejos municipales, o a las otras entidades territoriales que se creen —art. 58— (8) ; las disposiciones de la ley en cita relativas a las instituciones estatales u oficiales, de educación superior, constituyen el estatuto básico u orgánico y las normas que deben aplicarse para su creación, reorganización y funcionamiento. A ellas deberán ajustarse el estatuto general y los reglamentos internos que debe expedir cada institución. Aquellos establecerán cuáles de sus actos son administrativos y señalarán los recursos que proceden contra los mismos —art. 61—; las universidades estatales u oficiales y demás instituciones estatales u oficiales de educación superior se organizarán de tal forma que en sus órganos de dirección estén representados el Estado y la comunidad académica de la universidad —art. 63—.

Más adelante, la Ley 489 de 1998, en su artículo 40, precisó las entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial y en tal sentido señaló que “el Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes”.

Con fundamento en el anterior marco normativo se puede establecer que los entes universitarios son órganos independientes, con libertad jurídica de acción y de gestión, libres de intromisiones por parte de otras ramas o entidades del poder público —aun cuando con limitaciones—, con autonomía constitucional y capacidad para autorregularse, autogestionar, autocontrolarse, autodeterminarse administrativamente en el desarrollo de sus actividades, particularmente para asumir la elaboración y aprobación de sus presupuestos y administrar sus propios bienes y recursos, características todas estas que, como se verá, no están presentes en su totalidad en las entidades descentralizadas del orden nacional.

Sobre el particular la Corte Constitucional ha establecido que las entidades universitarias son entes especiales “titulares de autonomía constitucionalmente reconocida (...) en cuyo desarrollo ostentan potestades en virtud de las cuales pueden organizarse, estructural y funcionalmente, autorregularse y autocontrolarse, delimitando, como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corte (9) , el ámbito para el desarrollo de sus actividades” (10) —Sent. T-889/2003—. En este sentido en Sentencia T-024 de 2004 la Corte sostuvo además que “En último análisis la autonomía constitucional es capacidad de autorregulación filosófica y de autodeterminación administrativa” (11) . Y en Sentencia T-1227 de 2003 se resalta que “la autonomía universitaria es una garantía que el artículo 69 de la Constitución otorga a la universidad, para protegerla frente a todo tipo de injerencias externas, que atenten contra la libertad de cátedra y de investigación. Dicha garantía comprende la facultad de regirse por sus propios estatutos y de darse sus directivas, lo que se traduce en su capacidad de autorregulación y de autogestión. Esta corporación se ha referido desde sus orígenes al fundamento de este derecho. Así, ha dicho que ‘el fundamento de la autonomía universitaria, se encuentra en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo” —Sent. T-492/92—”.

En punto al tema también ha sostenido la Corte:

“El constituyente consagró en la Carta Política el principio de autonomía universitaria, que en las sociedades modernas y postmodernas se considera como uno de los pilares del Estado democrático, pues solo a través de ella las universidades pueden cumplir la misión y objetivos que le son propios y contribuir al avance y apropiación del conocimiento, el cual dejando de lado su condición de privilegio, se consolida como un bien esencial para el desarrollo de los individuos y de la sociedad; dicho principio se traduce en el reconocimiento que el constituyente hizo de la libertad jurídica que tienen las instituciones de educación superior reconocidas como universidades, para autogobernarse y autodeterminarse, en el marco de las limitaciones que el mismo ordenamiento superior y la ley les señalen. La regla general aplicable con fundamento en la Constitución Política es la de reconocer y respetar la libertad de acción de las mismas; no obstante, esa libertad de acción no puede extenderse al punto de propiciar una universidad ajena y aislada de la sociedad de la que hace parte y, en el caso de las públicas, emancipada por completo del Estado que las provee de recursos y patrimonio. La universidad a la que aspira la sociedad contemporánea es aquella que esté presente siempre y en todo lugar, que supere el revaluado modelo que la identificaba con aquellos campus que materializaban “... guetos cerrados ... campos de concentración del saber ...”. Los límites a esa libertad de acción le corresponde establecerlos al legislador a través de la ley, obviamente cuidando de que ellos no se extiendan hasta desvirtuar el principio de autonomía o impedir su ejercicio por parte de las instituciones reconocidas como tales” (12) .

Y en Sentencia C-121 de 2003 sostuvo:

“... el artículo 69 superior defiere a la ley el establecimiento de un ‘régimen especial’ para las universidades del Estado, “lo que significa que estas instituciones se regularán por normas especiales que pueden ser iguales o distintas a las aplicables a otras entidades de educación superior, públicas y privadas, o a las demás entidades estatales, siempre y cuando con ellas no se vulnere su autonomía” (13) .

Además, esta corporación ha expresado que la libertad de acción garantizada a los entes autónomos, y en particular a las universidades, no los califica como órganos soberanos de naturaleza supraestatal —ajenos al mismo Estado y a la sociedad a la que pertenecen—, ni les otorga una competencia funcional ilimitada que desborde los postulados jurídicos, sociales o políticos que dieron lugar a su creación o que propendan por mantener el orden público, preservar el interés general y garantizar el bien común, pues como lo ha venido sosteniendo esta corporación y ahora se reitera, “cualquier entidad pública [o privada] por el simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho, se encuentra sujeta a límites y restricciones determinados por la Constitución y la ley” (14) .

También la Corte ha identificado otros aspectos concretos que sirven de límite al ejercicio de la autonomía universitaria como son la competencia atribuida al legislador para expedir las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos (C.P., art. 69), la facultad de configuración legislativa para expedir las leyes que regirán la prestación efectiva de los servicios públicos (C.P., art. 150-23) y el respeto por el ejercicio legítimo de los derechos fundamentales (C.P., arts. 11 y ss.)” (15) .

Entidades descentralizadas del orden nacional.

La Constitución de 1886 se caracterizó por consagrar el principio de centralización política y descentralización administrativa, según el cual las funciones constitucionales legislativa, judicial, de control y electoral se encuentran centralizadas, en tanto que la función ejecutiva —llamada también administrativa— se descentraliza, territorialmente, por servicios y por colaboración. La Constitución de 1991 en los artículos 1º y 209 señaló, respectivamente, que “Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales” y que “la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”.

Por mandato del artículo 210 constitucional “las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios solo pueden ser creadas por ley o por autorización de esta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa (...). La ley establecerá el régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes” (16) .

En desarrollo de tal precepto el artículo 68 de la Ley 489 de 1998 señaló que “Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Como órganos del Estado, aun cuando gozan de autonomía administrativa, están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas” (17) .

El Decreto 3130 de 1968 —derogado expresamente por el art. 121 de la L. 489/98— vigente para la fecha en que se expidió la Ley 185 de 1995, preveía en materia de entidades descentralizadas que “Los institutos y empresas oficiales a que se refiere la Ley 65 de 1967 son, conforme al Decreto Extraordinario 1050 de 1968, de tres tipos: Establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, y sociedades de economía mixta. Las expresiones instituciones, entidades o empresas oficiales o semioficiales, empleadas para designar personas, jurídicas del orden nacional, equivalen, igualmente, a esas tres categorías jurídicas, las cuales se designarán con el nombre genérico de “entidades descentralizadas”” —art. 1º—.

Los entes universitarios autónomos no son entidades descentralizadas del orden nacional y, por lo tanto, no se les aplica el parágrafo 1º del artículo 8º de la Ley 185 de 1995.

1. Perspectiva normativa y jurisprudencial.

Como se advierte, los entes universitarios son órganos autónomos e independientes, regulados por un régimen especial —cuyos aspectos más relevantes están resaltados en el art. 57 de la L. 30— que como tales no están adscritos ni sujetos a la suprema dirección de algún órgano de la administración o de cualquiera de las ramas del poder público, sin perjuicio de estar vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y planeación del sector educativo —ibíd.— (18) .

Si bien es cierto los entes universitarios autónomos comparten varias de las características de las entidades descentralizadas del orden nacional, tales como personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente —L. 30/92, art. 57—, no es menos cierto que difieren en otras, como no estar sujetas al control de tutela, el proceso de creación —arts. 210 de la Carta, 58 y 59 de la L. 30—, la configuración del régimen laboral (19) , amén que, por no pertenecer a la rama ejecutiva del poder público, sino constituir órganos autónomos e independientes por mandato constitucional, no resulta dable asignarles el carácter de entidades descentralizadas, concepto que está restringido a personas jurídicas que integran la rama ejecutiva del poder público (20) .

En relación con este punto, la Corte Constitucional ha precisado que los entes universitarios autónomos —sin perjuicio de pertenecer a la administración pública— no conforman ninguna de las ramas del poder ni pueden formar parte de la administración nacional y por ende no están sujetos a control de tutela por parte del ejecutivo. En efecto, en Sentencia C-121 de 2003 se sostuvo:

“Ahora bien, la condición de ente universitario autónomo del nuevo organismo público creado con el proyecto de ley bajo análisis, no puede significar que pueda ser ubicado dentro de la administración central o descentralizada, pues como lo ha precisado la jurisprudencia de esta corporación las universidades estatales por su carácter de entes autónomos no conforman ninguna de las ramas del poder ni pueden formar parte de la administración nacional.

En efecto, en Sentencia C-220 de 1997 la Corte señaló que “las universidades oficiales, al igual que el Banco de la República y la CNTV, “son órganos autónomos del Estado, que por su naturaleza y funciones no integran ninguna de las ramas del poder público y que por lo tanto no admiten ser categorizadas como uno de ellos, mucho menos como establecimientos públicos, pues ello implicaría someterlas a la tutela e injerencia del poder ejecutivo, del cual quiso de manera expresa preservarlas el constituyente”.

Además en el mismo pronunciamiento la Corte puntualizó que las universidades estatales no forman parte de la administración como órganos dependientes y bajo el control de tutela del ejecutivo, puesto que ‘son instituciones que para mantener y preservar su esencia deben estar ajenas a las interferencias del poder político, en consecuencia no pueden entenderse como parte integrante de la administración, o como organismos supeditados al poder ejecutivo, ellas deben actuar con independencia del mismo y no estar sujetas a un control de tutela como el concebido para los establecimientos públicos, concepto que por sí mismo niega la autonomía; eso no quiere decir que no deban, como entidades públicas que manejan recursos públicos y cumplen una trascendental función en la sociedad, someter su gestión al control de la sociedad y del Estado, o que rechacen la implementación de mecanismos de articulación con dicho Estado y la sociedad, pues por el contrario ellos son indispensables para el cumplimento de sus objetivos y misión. El control de tutela que se ejerce sobre los establecimientos públicos, no es aplicable a las universidades en tanto instituciones autónomas” (21) .

No sobra advertir, que esta especial naturaleza de las universidades estatales está reconocida por el artículo 57 de la Ley 30 de 1992 al disponer que ellas deben organizarse como entes universitarios autónomos, no implica que pueda desconocerse el deber supremo que le asiste a todos los entes públicos de colaborar armónicamente para lograr los fines propios del Estado social de derecho (22) . Por lo tanto, su organización tiene un régimen particular y especial, y por ello, tales organismos están vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo referente a las políticas y la planeación del sector educativo y tendrán las siguientes características: personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden. Vinculación de las universidades estatales a dicho ministerio que no significa que este ejerza sobre ellas un control de tutela que, según se explicó, resulta a todas luces incompatible con su condición de entes autónomos, sino que dichos establecimientos deben estar sujetos a su orientación y coordinación en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo, dado que de todas formas estos establecimientos oficiales de educación superior son órganos del Estado que están en el deber de articular su actividad con las demás instituciones públicas. Así lo reconoció la Corte en la citada Sentencia C-220 de 1997 al expresar que “la vinculación al Ministerio de Educación, esto es al poder ejecutivo, es únicamente para efectos de coordinar y planear el desarrollo de políticas en el sector educativo”.

2. Entendimiento de la Sentencia C-299 de 1994.

Con fundamento en la Sentencia C-299 de 1994 de la Corte Constitucional hay quienes consideran que los entes universitarios pueden asimilarse a entidades descentralizadas del orden nacional. Señaló la Corte:

“Lo que realmente define, y por supuesto diferencia a los entes universitarios de los demás organismos descentralizados por servicios, además de su objeto, es la ‘autonomía’ que la Constitución le reconoce en forma expresa, de tal suerte que deja de ser, como hasta ahora, un atributo legal desdibujado, pues el constituyente quiso resaltar una característica propia de las democracias modernas que se traduce en el axioma de que los estudios superiores no pueden estar sometidos a ninguna forma de dirección, orientación, interferencia o confesionalismo por el gobierno (...).

Observa la Corte que la autonomía de las instituciones universitarias no es absoluta, porque de una parte está limitada por su sujeción (vinculación) al Ministerio de Educación Nacional en lo relativo a la observancia de las políticas y planeación del sector educativo, y a la inspección y vigilancia en materia educativa (C.P., arts. 150-8, 189-21-22, L. 30/92, arts. 31, 32 y 33).

El diseño institucional precedente permite entrever la consagración de una figura especial dentro del sistema de la descentralización administrativa por servicios o funcional, denominado ‘ente universitario autónomo’, y al cual se le asignan unas características especiales que acentúan su autonomía, que cualitativamente lo hacen diferente de los demás organismos descentralizados por servicios hasta ahora reconocidos por la doctrina y la legislación nacionales.

La aseveración precedente se acoda en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 30, según el cual las instituciones estatales de educación superior que no tengan el carácter de universidad (técnicas profesionales, escuelas tecnológicas, art. 16), “deberán organizarse como establecimiento público del orden nacional, departamental, distrital o municipal”. Si la ley no incluye la organización de la universidad dentro de la figura del establecimiento público, como lo hace en relación con las otras instituciones públicas de educación superior, es porque quiso establecer un nuevo modelo de organismo para enmarcar el diseño de la universidad oficial, acorde con la norma constitucional del artículo 69.

Lo que realmente define, y por supuesto diferencia a los entes universitarios de los demás organismos descentralizados por servicios, además de su objeto, es la ‘autonomía’ que la Constitución le reconoce en forma expresa, de tal suerte que deja de ser, como hasta ahora, un atributo legal desdibujado, pues el constituyente quiso resaltar una característica propia de las democracias modernas que se traduce en el axioma de que los estudios superiores no pueden estar sometidos a ninguna forma de dirección, orientación, interferencia o confesionalismo por el gobierno.

Es obvio el alcance de la norma del artículo 69, cuando advierte a modo de definición del concepto, que “las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley”. No hay un pronunciamiento similar en relación con los demás organismos funcionalmente descentralizados, salvo cuando la Constitución lo hace en relación con las corporaciones autónomas regionales, respecto de las cuales precisa que el Congreso debe reglamentar su funcionamiento “dentro de un régimen de autonomía” (C.P., art. 150-7).

Resulta así, que en virtud de su “autonomía”, la gestión de los intereses administrativos y académicos de la universidad, dentro del ámbito antes especificado, son confiados a sus propios órganos de gobierno y dirección, de suerte que cualquier injerencia de la ley o del ejecutivo en esta materia constituye una conducta violatoria del fuero universitario”.

En relación con esta sentencia es preciso señalar que en ella se destaca, ante todo, que los entes universitarios tienen diferencias con los organismos descentralizados por servicios; que la ley quiso establecer un nuevo modelo de organismo; y que se desecha toda injerencia del ejecutivo en sus asuntos administrativos y académicos. Del párrafo resaltado de la sentencia transcrita, según el cual “el diseño institucional precedente permite entrever la consagración de una figura especial dentro del sistema de la descentralización administrativa por servicios o funcional, denominado ‘ente universitario autónomo’, y al cual se le asignan unas características especiales que acentúan su autonomía, que cualitativamente lo hacen diferente de los demás organismos descentralizados por servicios hasta ahora reconocidos por la doctrina y la legislación nacionales”, no puede derivarse que los entes universitarios autónomos puedan ser considerados como entidades descentralizadas del orden nacional, para los efectos previstos en el artículo 8º de la Ley 185 de 1995, por varias razones:

A juicio de la Sala para determinar la naturaleza de los entes autónomos universitarios no resulta válido encasillarlos directamente como entidades administrativas descentralizadas del orden nacional, por cuanto: a) el artículo 113 —inc. 2º— distingue claramente los órganos que integran las ramas del poder público de los “autónomos e independientes”, b) conforme al artículo 38 de la Ley 489 —expedida con posterioridad a la sentencia— la rama ejecutiva en el orden nacional está integrada por organismos y entidades del sector central y del sector descentralizado, discriminando los que hacen parte de ambos y advirtiendo en el literal g) del numeral 2º que también hacen parte de este último “las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley, para que formen parte de la rama ejecutiva del poder público”, c) la sentencia en cita alude de manera genérica al sistema de la descentralización administrativa y no a la categoría específica de entidades descentralizadas del orden nacional, d) por tanto, el entendimiento que resulta válido del fallo frente a la normatividad, es considerar que los entes universitarios hacen parte de la administración pública no porque pertenezcan a “los organismos que conforman la rama ejecutiva del poder público” sino por integrar “los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano” —art. 39 ibíd.—, e) la Ley 489 clarificó la naturaleza jurídica especial de los entes universitarios autónomos que no encajan dentro del concepto de entidades descentralizadas del orden nacional —art. 40—, f) Las transcripciones hechas de la jurisprudencia reciente de la Corte Constitucional reafirman que los entes universitarios autónomos no hacen parte de ninguna de las ramas del poder público y por tanto, no conforma la rama ejecutiva, que es aquella a la cual pertenecen las entidades descentralizadas del orden nacional.

3. La Ley 185 de 1995 distingue las categorías de entidades para efectos de su aplicación.

Si bien en los epígrafes de la Ley 185 de 1995 y, particular, del capítulo II —dentro del cual se encuentra ubicado el art. 8º cuyo sentido genera la presente consulta— se señala que está encaminada, entre otras cuestiones, a autorizar operaciones para el saneamiento de obligaciones crediticias del sector público, es pertinente aclarar que cuando el legislador quiso ampliar el alcance de las normas a todas las entidades del sector público, así lo hizo en los artículos 6º, inciso segundo, 7º, 12, 14, 16, inciso primero y alude a la Nación, a las entidades públicas o a las entidades estatales; y cuando quiso concretarlo se remitió solo a las entidades descentralizadas y así lo especificó en los artículos 2º, 6º, 8º, 15, 16, inciso tercero, mencionando específicamente las del orden nacional y las pertenecientes al orden territorial.

4. Complementariedad y diferencia entre autonomía y descentralización.

En Sentencia C-517 de 1992 la Corte Constitucional hizo importantes precisiones acerca de estos conceptos y señaló enfáticamente que tienen “sentidos multívocos que corresponde al intérprete de las normas desentrañar y precisar en cada caso”. No desconoce la Sala que dada la interrelación entre los conceptos, la autonomía es el resultado de una amplia descentralización y esta a su vez tiene un claro contenido autonómico; sin embargo, no por ello puede predicarse que desde la perspectiva legal todos los órganos autónomos sean entidades descentralizadas. En efecto no lo son, entre otras: la Comisión Nacional de Televisión, artículos 76 y 77 ibídem, los órganos creados para el cumplimiento de funciones estatales distintas de las atribuidas a las ramas del poder, artículo 113 ibídem, la Comisión Nacional del Servicio Civil, artículo 130 ibídem, las corporaciones autónomas regionales, artículo 150-7 ibídem; la Contraloría General de la República artículo 267 ibídem, las contralorías departamentales y municipales artículo 272 ibídem, la Corporación Regional del Río Grande de la Magdalena artículo 331, el Banco de la República —art. 371—. De esta forma, conforme a la ley, todo ente descentralizado goza de autonomía en ciertas materias, mas no todo órgano autónomo pertenece al sector descentralizado de la administración.

Conclusión

Sobre la base que el artículo 8º de la Ley 185 de 1995 tiene un campo de aplicación restringido a las entidades descentralizadas del orden nacional, y los entes universitarios autónomos no ostentan tal carácter, no puede la Nación asumir, a cambio de activos, obligaciones pensionales de aquellos en los términos del referido precepto.

Comoquiera que este solo aspecto es suficiente para desestimar la aplicación del artículo 8º de la Ley 185 en el caso consultado, no es necesario abundar en razonamientos adicionales.

La Sala responde

El artículo 8º de la Ley 185 de 1995 tiene un campo de aplicación restringido a las entidades descentralizadas del orden nacional, carácter que no ostentan los entes universitarios autónomos; por tanto, no resulta procedente a la Nación, con base en tal precepto, asumir, a cambio de activos, obligaciones pensionales de aquellos.

Transcríbase al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público. Igualmente, envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

Magistrados: Flavio Augusto Rodríguez Arce, Presidente de la Sala—Enrique José Arboleda Perdomo—Gloria Duque Hernández—Gustavo Aponte Santos.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.

07 diciembre 2004. Autorizada la publicación con oficio del 6/12/2004.

(1) Tafur Galvis, Álvaro. Estudios de derecho público. Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez. pág. 133.

(2) Por la cual se autorizan operaciones de endeudamiento interno y externo de la Nación, se autorizan operaciones para el saneamiento de obligaciones crediticias del sector público, se otorgan facultades y se dictan otras disposiciones.

(3) El artículo 28 de la Ley 30 de 1992 dispone: “La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”. El aparte resaltado fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-337 de 1996. Ver además artículo 29.

(4) “De otra parte, la autonomía constitucionalmente reconocida se predica frente a los demás órganos del Estado y particularmente frente a los órganos integrados en las ramas del poder público. En consecuencia la autonomía constitucionalmente otorgada marca un límite a la acción de los órganos de las ramas del poder sobre los órganos definidos constitucionalmente como autónomos.

Si bien los denominados “órganos autónomos e independientes” son órganos del Estado, según ha expresado esta Corte, la acción del legislador y la de los órganos que forman parte de la rama ejecutiva se halla limitada por el núcleo esencial de autonomía que resulta definido por los mandatos mediante los cuales la Constitución, de manera explícita y en cada caso, define el ámbito de autonomía. Al respecto la Corte ha acuñado como enunciado de principio el siguiente: a mayor regulación constitucional menor será el ámbito de la regulación legal, y viceversa. Pero en todo caso, es preceptivo el respeto al núcleo esencial de autonomía que en cada supuesto aparecerá definido en función del cumplimiento de las misiones específicas encomendadas al órgano autónomo”. Sentencia C-775 de 2001.

(5) Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior.

(6) Ver Sentencia C-547 de 1994.

(7) Modificado por el artículo 1º de la Ley 647 de 2001. Mediante Sentencia C-1435-00 de 25 de octubre de 2000, magistrada ponente (e) doctora Cristina Pardo Schlesinger, la Corte Constitucional revisó la exequibilidad del Proyecto de Ley 236 de 2000 Senado y 118 de 1999 Cámara, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 167 de la Constitución Política.

(8) Dispuso además la norma que “Al proyecto de creación debe acompañarse por parte del gobierno un estudio de factibilidad socioeconómico aprobado por el Ministro de Educación Nacional previo concepto favorable del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU). Artículo subrogado por el artículo 269 del Decreto 1122 de 1999, declarado inexequible por Sentencia C-923 de 1999.

“ART. 59.—A partir de la vigencia de la presente ley, la creación de universidades estatales u oficiales o de seccionales y demás instituciones de educación superior estatales u oficiales debe hacerse previo convenio entre la Nación y la entidad territorial respectiva, en donde se establezca el monto de los aportes permanentes de una y otra. Este convenio formará parte del estudio de factibilidad requerido”.

(9) Ver Sentencia T-515 de 1999.

(10) Sentencia C-008 de 2001.

(11) Ver además Sentencia T-310 de 1999. Sentencia T-024 de 2004 “Por ello al amparo del texto constitucional cada institución universitaria ha de contar con sus propias reglas internas (estatutos), y regirse conforme a ellas; designar sus autoridades académicas y administrativas; crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir, y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales; otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional. Ver entre otras las sentencias T-492 de 1992 y C-589 de 1997.

Sentencia T-024 de 2004: “La autonomía universitaria, como ha enfatizado la corporación, no es absoluta, pues no solo el legislador puede configurar esta garantía, sino que la Constitución y la ley, pueden imponerle, válidamente, restricciones. Por consiguiente, “la autonomía universitaria no es soberanía educativa, pues si bien otorga un margen amplio de discrecionalidad a la institución superior, le impide la arbitrariedad”.La autonomía reconocida por la Carta, no otorga a las universidades el carácter de órgano superior del Estado, ni les concede un ámbito ilimitado de competencias pues cualquier entidad pública o privada por el simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho, se encuentra sujeta al ordenamiento jurídico que lo rige, es decir, tanto al conjunto de valores, principios, derechos y deberes constitucionales, como a las prescripciones contenidas en la ley”.

(12) Ver sentencias C-220 de 1997, C-1435 de 2000 y C-121 de 2003.

(13) Sentencia C-547 de 1994.

(14) Sentencia C-310 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(15) Sentencia C-1435 de 2000.

(16) El artículo 7º de la Ley 489 de 1998, prevé: “Descentralización administrativa. En el ejercicio de las facultades (que se le otorgan por medio) de esta ley y en general en el desarrollo y reglamentación de la misma, el gobierno será especialmente cuidadoso en el cumplimiento de los principios constitucionales y legales sobre la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales. En consecuencia, procurará desarrollar disposiciones y normas que profundicen en la distribución de competencias entre los diversos niveles de la administración, siguiendo en lo posible el criterio de que la prestación de los servicios corresponda a los municipios, el control sobre dicha prestación a los departamentos y la definición de planes, políticas y estrategias a la Nación. Igualmente al interior de las entidades nacionales descentralizadas, el gobierno velará por que se establezcan disposiciones de delegación y desconcentración de funciones de modo tal que, sin perjuicio del necesario control administrativo, los funcionarios regionales de tales entidades posean y ejerzan efectivas facultades de ejecución presupuestal, ordenación del gasto, contratación y nominación, así como de formulación de los anteproyectos de presupuesto anual de la respectiva entidad para la región sobre la cual ejercen su función”. Ver Sentencia C-702 de 1999. La frase entre paréntesis fue declarada inexequible por esta sentencia.

(17) Contempló además la norma: “Las entidades descentralizadas se sujetan a las reglas señaladas en la Constitución Política, en la presente ley, en las leyes que las creen y determinen su estructura orgánica y a sus estatutos internos. // Los organismos y entidades descentralizados, sujetos a regímenes especiales por mandato de la Constitución Política, se someterán a las disposiciones que para ellos establezca la respectiva ley. // PAR. 1º—De conformidad con el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, el régimen jurídico aquí previsto para las entidades descentralizadas es aplicable a las de las entidades territoriales sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial. PAR. 2º—Los organismos o entidades del sector descentralizado que tengan como objetivo desarrollar actividades científicas y tecnológicas, se sujetarán a la legislación de ciencia y tecnología y su organización será determinada por el Gobierno Nacional. PAR. 3º—Lo dispuesto en el presente artículo no se aplica a las corporaciones civiles sin ánimo de lucro de derecho privado, vinculadas al Ministerio del Medio Ambiente, creadas por la Ley 99 de 1993.

(18) Estos entes están sometidos al control político, fiscal, disciplinario y a los que leyes ordinarias o especiales prevean respecto de los servidores públicos o entidades administrativas públicas.

(19) Ver Sentencia T-889 de 2003.

(20) Excepcionalmente, otras ramas como la judicial, tal es el caso del Instituto de Medicina Legal, entidad descentralizada adscrita a la Fiscalía General de la Nación.

(21) En el mismo sentido, ver Sentencia C-053 de 1998.

(22) Ver entre otras, sentencias C-220 de 1997, C-1435 de 2000 y T-310 de 1999.

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