Concepto 1590 de octubre 14 de 2004

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Radicación: 11001-03-06-000-2004-01590-00(1590)

Consejero Ponente:

Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce

Actor: Ministro de Educación Nacional

Referencia: Consejo Profesional Nacional de Topografía. Naturaleza Jurídica del órgano y de los recursos que percibe. Inspección y Vigilancia.

Bogotá, D.C., catorce de octubre de dos mil cuatro.

La señora Ministra de Educación Nacional formula a la Sala consulta acerca de la naturaleza jurídica del Consejo Profesional Nacional de Topografía así como de los recursos que administra, con el fin de aplicar la auditoria Gubernamental con Enfoque Integral adelantada a la Cuenta del Consejo Nacional Profesional de Topografía, CPNT, por la Contraloría Delegada para la infraestructura Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional y de atender observaciones de naturaleza administrativa, financiera y legal conforme al ordenamiento jurídico.

Al respecto pregunta:

1. ¿Cuál es la naturaleza jurídica del Consejo Profesional Nacional de Topografía?

2. ¿Qué entidad del Estado, puede ejercer control de la Inspección o vigilancia al Consejo Profesional Nacional de Topografía sobre su gestión, administración de recursos y cumplimiento de sus obligaciones?

3. ¿Cuál es la Naturaleza Jurídica de los recursos que percibe el Consejo Profesional Nacional de Topografía?

4. ¿Debe el Consejo Profesional Nacional de Topografía, rendir cuentas a la Contraloría General de la República, en aplicación de la Resolución Orgánica 5289 de noviembre de 2001 y la Resolución Orgánica 5544 de 17 de diciembre de 2003?

La Sala considera

1. Antecedentes y marco normativo.

El artículo 22 (1) del Decreto 1782 de 1954 —”por el cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de Ingeniería y Arquitectura”—, por primera vez consagró como requisito para ejercer la topografía la obtención de un certificado expedido por el Consejo Seccional de Ingeniería y Arquitectura. Luego la Ley 64 de 1978(2), que derogó de manera expresa tal decreto, consideró la topografía como una profesión auxiliar y subalterna de las ya mencionadas y mantuvo para su ejercicio la expedición de certificación(3) por el denominado Consejo Profesional Seccional de Ingeniería y Arquitectura —art. 3º—.

Con la Ley 70 de 1979 —”por la cual se reglamenta la profesión de topógrafo y se dictan otras disposiciones sobre la materia”— y el Decreto Reglamentario 690 de 1981, la topografía pasó a ser una profesión autónoma e independiente. El artículo 7º de la ley en cita creó e integró el Consejo Profesional Nacional de Topografía y el 8º señaló sus funciones.

2. Naturaleza jurídica del Consejo Profesional Nacional de Topografía.

Una concepción orgánica y funcional del Estado indica que para alcanzar sus fines y garantizar el cumplimiento de los deberes que le están atribuidos en desarrollo de la personalidad jurídico-política de que está investido, actúa a través de agentes que obran en su nombre y que lo comprometen, los cuales pueden ser unipersonales —personas naturales— o entidades u órganos, funcionarios o autoridades públicas(4) (C.P., tít. V).

La Ley 489 de 1998 regula el ejercicio de la función administrativa, determina la estructura y define los principios y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la Administración Pública —art. 1º— y se aplica a todos los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público y de la Administración Pública que por mandato constitucional o legal tengan a su cargo la titularidad y el ejercicio de funciones administrativas y, en lo pertinente, a los particulares cuando cumplan funciones administrativas —art. 2º—.

En virtud del artículo 39 ibídem “La administración pública se integra por los organismos que conforman la rama ejecutiva del poder público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano”. Quiere ello decir que además de la integración prevista en los artículos 38(5) y 40(6) de la ley en cita, la administración pública está compuesta por otros organismos y entidades no enumerados allí, que por la actividad que desempeñan y las funciones a ellos encomendadas, forman parte de la administración pública.

Dentro de la categoría de organismos se pueden ubicar, como se explicará, el Consejo aludido, el cual no se articula funcionalmente al sistema ordinario de clasificación de los entes u órganos de la administración pública nacional, sino que ostenta un carácter sui generis, el que en virtud de las funciones administrativas que cumple por mandato legal hace parte de la estructura administrativa del Estado. Como se verá, se trata de un organismo nacional distinto de los encasillados tradicionalmente dentro de la clasificación de los entes y órganos públicos, creado para el cumplimiento de funciones y actividades específicas de control y vigilancia de una profesión.

El carácter sui generis implica que el órgano no es posible encasillarlo dentro de la clasificación tradicional de los organismos de la administración, no está adscrito, carece de los atributos de las personas jurídicas públicas, su composición es mixta y cumple funciones públicas.

De otra parte, es necesario advertir que el razonamiento anterior descarta que la naturaleza del Consejo que ocupa a la Sala corresponda al ejercicio de funciones administrativas por particulares.

A lo largo de la historia legislativa colombiana, se han constituido cerca de 30(7) consejos, comités o juntas profesionales, cuya creación, composición(8) y funciones han sido similares y que corresponden a las diversas profesiones sobre las cuales ejercen control y vigilancia.

Valga traer a colación que respecto de la naturaleza jurídica del Consejo Nacional de Técnicos Electricistas(9) y del Consejo Profesional de Agentes de Viaje(10), ésta Sala consideró que según la ley de creación en concordancia con el artículo 11 del Decreto 1050 de 1968, correspondía a una unidad ministerial(11), estatuto derogado por la Ley 489 de 1998.

Disponía el artículo 11 que las unidades ministeriales que cumplían funciones de asesoría o coordinación se denominaban oficinas o comités, y consejos cuando incluían personas ajenas al Ministerio.

En la actualidad el parágrafo 2º del artículo 39 de la Ley 489, además de los Consejos Superiores de la administración, establece que “como organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte de ella, funcionarán con carácter permanente o temporal y con representación de varias entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, los que la ley determine. En el acto de constitución se indicará el Ministerio o Departamento Administrativo al cual quedaren adscritos tales organismos”(12).

Como se observa, los órganos previstos tanto en el artículo 11 del Decreto 1050 como en el parágrafo del artículo 39, están investidos exclusivamente de funciones consultivas o de coordinación, las que conforme al último precepto proceden respecto de toda o parte de la administración y se ejercen con carácter temporal o permanente. A juicio de la Sala a ésta modalidad de organismos no podría asimilarse el Consejo Profesional Nacional de Topografía, investido de atribuciones administrativas decisorias y sancionadoras(13), que como se verá, ostenta el carácter de órgano sui generis de la administración pública.

Por lo demás, el artículo 11 de la Ley 70 de 1979 —declarado inexequible mediante Sentencia C-606 de 1992— reconocía a la Sociedad Colombiana de Topógrafos como cuerpo consultivo del Gobierno Nacional en lo relacionado con la profesión y en especial con las cuestiones de carácter laboral, forma de separar las funciones asesoras y consultivas de las propiamente administrativas dispuestas por el legislador.

El artículo 26 de la Constitución Política prescribe:

ART. 26.—”Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social (resalta la Sala).

Las profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna y el funcionamiento de éstos deberán ser democráticos.

La ley podrá asignarles funciones públicas y establecer los debidos controles”.

En Sentencia C-482 de 2002, la Corte Constitucional al establecer el alcance del artículo anterior precisó: “Dentro del contenido del artículo 26, cabe identificar los siguientes aspectos: i) La proclamación del derecho de toda persona a escoger, de manera libre, profesión u oficio; ii) La potestad legal para determinar la exigencia de títulos de idoneidad; iii) la reserva de ley respecto de las normas básicas conforme a las cuales se ejerza la inspección y vigilancia sobre las profesiones iv) La previsión de que “las autoridades competentes” inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones con la precisión de que las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica, son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social; v) Las profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en Colegios cuya estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos; vi) la previsión de que la ley podrá asignarle a las profesiones que se organicen en Colegios funciones públicas y establecer los debidos controles”.

Resulta incuestionable que el legislador está facultado constitucionalmente para regular las profesiones cuyo ejercicio implique un riesgo social o que de alguna manera tengan una relación directa con el interés general, lo que hace indispensable establecer variados tipos de controles jurídicos sobre las mismas.

En este orden de ideas, la Corte Constitucional en la Sentencia C-482 de 2002 ha dejado sentado:

“6.3.1. En punto a la determinación de la autoridad competente para la inspección y vigilancia de las profesiones, debe señalarse que una interpretación de la regla del artículo 26, en armonía con las disposiciones que se refieren, entre otros temas a funciones de inspección y vigilancia —de manera particular las incluidas en el artículo 189 de la Constitución—, llevan a la conclusión de que las funciones de inspección y vigilancia sobre las profesiones legalmente establecidas no competen con exclusividad al Presidente de la República, y por ello bien puede la ley determinar cuál sea la autoridad competente al efecto. Así las cosas, la ley puede igualmente determinar las características de la autoridad que cree para tal función —órgano unipersonal o pluripersonal—, fijar su integración (con servidores públicos o con intervención de particulares, etc.), objetivos y funciones.

6.3.2. Ahora bien, para la Corte, el Congreso ostenta una amplia potestad en cuanto a la conformación del órgano o entidad encargado de las funciones respecto de las profesiones legalmente establecidas, la determinación de las funciones y la decisión de si crea un órgano o entidad del orden nacional, o si más bien, en desarrollo del mismo artículo 26, en concordancia con el artículo 103 de la Constitución, atribuye la función a la asociación profesional que se organice como Colegio Profesional en los términos que señale la ley.

Empero, si el legislador opta por la creación de un órgano o entidad del orden nacional(14), debe, en concordancia con el artículo 154 de la Constitución, contar con la iniciativa gubernamental”(15).

Así mismo ha señalado que el derecho a ejercer una profesión u oficio tiene límites tanto internos como externos, estos últimos son establecidos de manera expresa o tácita por el propio texto constitucional, con el fin de defender otros derechos o bienes protegidos de forma directa en la Carta(16). En este orden de ideas, el Estatuto Superior establece un límite al derecho en comento, pues el legislador puede exigir títulos de idoneidad(17) para el ejercicio de determinadas profesiones y determinar la autoridad competente de inspección y vigilancia(18).

La Ley 70 de 1979, consagró las funciones el Consejo Profesional Nacional de Topografía:

ART. 8º—”El Consejo Profesional Nacional de Topografía tendrá su sede principal en la ciudad de Bogotá y sus funciones principales serán las siguientes:

a) Dictar sus propios reglamentos;

b) Emitir concepto en lo relacionado a la profesión de Topógrafo, cuando así se le solicite, para cualquier efecto;

c) Expedir la Licencia de topógrafos a todos los profesionales que reúnan los requisitos señalados por la presente ley;

d) Cancelar las Licencias a los Topógrafos que no se ajusten a los requisitos determinados por la presente Ley, o que falten a la ética profesional(19);

e) Fijar los derechos de expedición de las licencias profesionales;

f) Organizar la Secretaría Ejecutiva de la Junta y demás órganos que se requieran, asignándoles funciones y atribuciones;

g) Velar por el cumplimiento de la presente Ley;

h) Crear Seccionales en las capitales de Departamentos que considere conveniente y con integración similar a la del Consejo Profesional Nacional de Topografía, otorgando los puestos de los señores Ministros de Obras Públicas y de Educación Nacional a los respectivos Secretarios Departamentales de Obras Públicas y de Educación Social. Los otros miembros serán elegidos por el Consejo Superior;

i) Reglamentar las funciones propias de las respectivas Seccionales;

j) Las demás que le señalen los reglamentos que se dicten concordantes con la presente Ley” (resaltado no original).

Respecto de la Naturaleza Jurídica del Consejo Profesional Nacional de Topografía, la Corte Constitucional se pronunció con ocasión de una de demanda de inconstitucionalidad en contra de la Ley 70 de 1979. Al hacer el estudio del artículo 8º, relativo a las atribuciones dijo: “En efecto, las funciones que mediante los literales estudiados se atribuyen al Consejo Profesional de Topografía, son meramente administrativas, se ejercen con fundamento en la función de policía administrativa propias de las autoridades competentes, la cual supone inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, según lo dispone el artículo 26 de la Constitución Nacional”(20) (resaltado por fuera del texto original).

De todo lo expuesto se concluye que el Consejo Profesional Nacional de Topografía de conformidad con el artículo 39 de la Ley 489 de 1998 es un órgano sui generis de creación legal, de naturaleza pública, sin personería jurídica y de conformación mixta que forma parte de la administración pública, que ejerce las funciones administrativas permanentes de inspección y vigilancia atribuidas por la ley reseñadas.

Ahora bien, el Consejo Profesional de Topografía está integrado —L. 70/79, art. 7º— por:

a. El Ministro de obras públicas o su delegado(21);

b. El Ministro de Educación Nacional o su delegado(22);

c. Un representante de la Asociación Nacional de Universidades;

d. Dos miembros elegidos por las organizaciones gremiales de topógrafos, con sus respectivos suplentes.

La composición mixta del organismo —pública y privada (asociaciones gremiales de topógrafos)— realiza el principio de participación en las decisiones que afectan a los profesionales mencionados —C.P., art. 2º— y revela la determinación del legislador de no entregar las funciones de inspección y vigilancia a las asociaciones de profesionales(23) o a los gremios constituidos en colegiaturas(24) sino de mantenerlas en órganos públicos de inspección y vigilancia con participación del sector profesional respectivo.

Obsérvese que la Sala se refiere a funciones de inspección y vigilancia distintas a las atribuidas por la Carta al Presidente(25),pues respecto de estas el Congreso está facultado para desconcentrarlas mediante la creación de las entidades u organismos que estime idóneos —tal como acontece con las superintendencias—, sin llegar al extremo de vaciar de contenido las atribuciones presidenciales en tanto le está vedado “asignar directamente a las entidades que crea, funciones que sean privativas del Presidente de la República conforme a la Constitución”(26).

3. Naturaleza jurídica de los recursos que percibe el Consejo Profesional Nacional de Topografía.

De conformidad con el texto de la Consulta, el Consejo Profesional Nacional de Topografía “se financia con los recursos provenientes del pago de derechos por la expedición de Licencias Profesionales, cambio de formato de Licencias Profesionales, certificaciones de trámite de Licencias, Certificados de Vigencia y correos de envío cuando se solicita por el interesado, no percibe recursos por parte de la Nación, Departamentos o Municipios, como tampoco recursos procedentes de entidades públicas o privadas”.

Son funciones del Consejo según los literales c) y e) del artículo 8º de la Ley 70 de 1979:

c) Expedir las licencias de topógrafo a todos los profesionales que reúnan los requisitos señalados por la presente ley.

e) Fijar los derechos de expedición de las licencias profesionales.

Los recursos provenientes del pago por la expedición de tarjetas profesionales, licencias, constancias, etc., son considerados como tasas(27), entendidas éstas como “aquellos ingresos que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que los presta”(28).

A menudo las tasas se confunden con los recursos parafiscales(29), pero los últimos “son cobrados a una parte de la población, destinados específicamente a cubrir intereses de un grupo gravado(30), no engrosan el monto global del presupuesto, son extraídos en forma obligatoria de un sector económico para ser invertidos en el propio sector con exclusión del resto de la sociedad, y el sujeto gravado no puede eximirse del deber de pagar la contribución”(31).

Ahora bien, el pago de licencias, cambio de formatos, certificaciones, etc., se realiza únicamente cuando el interesado los solicita y como contraprestación del servicio(32), sin que haya lugar a dicho cobro de manera unilateral y obligatoria por parte del Estado, pues la tasa se causa exclusivamente por la prestación del respectivo servicio, recursos que no pueden reputarse parafiscales, pues no son reinvertidos en beneficio de éste grupo(33).

Estas tasas deben ser incorporadas como ingresos en los respectivos presupuestos, pues de conformidad con el Estatuto orgánico del Presupuesto —artículos 11 y 27 del Decreto 111 de 1996 que compilaron los artículos 7º y 20 de la Ley 38 de 1989—, el Presupuesto General se compone entre otros, del presupuesto de rentas(34), el cual a su vez comprende los rubros de ingresos corrientes(35), y estos a su vez se clasifican en tributarios y no tributarios: dentro de éstos últimos, están incluidas las tasas, multas, rentas contractuales y las transferencias del sector descentralizado de la Nación.

4. Control Fiscal.

El inciso 3º del artículo 267 de la Constitución Política establece que la vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.

La Resolución Orgánica 5289 del 27 de noviembre de 2001 “Por la cual se reglamenta la rendición de cuentas, su revisión, y se unifica la información que se presenta a la Contraloría General de la República” —Título Primero, Capítulo Primero, artículo 1º— estableció el ámbito de aplicación de ésta y al respecto prescribió:

“La presente resolución se aplica a todas las entidades del orden nacional, territorial y particulares que administren y/o manejen fondos, bienes y/o recursos públicos en sus diferentes y sucesivas etapas de planeación, recaudo o percepción, conservación adquisición, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición, sin importar su monto o participación, que estén sometidos a la vigilancia y control fiscal de la Contraloría General de la República, por disposición constitucional y legal”.

Como se expuso anteriormente, los ingresos que percibe el Consejo Profesional Nacional de Topografía —tasas— forman parte del presupuesto General de la Nación, por lo tanto están sujetos al control fiscal por parte de la Contraloría General de la República, en consecuencia, el CPNT, debe rendir cuentas a dicha entidad, en aplicación de las resoluciones orgánicas 5289 de 2001 y 5544 de 2003.

5. Ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia del Consejo Profesional Nacional de Topografía sobre su gestión y cumplimiento de sus obligaciones.

El artículo 189 de la Carta establece las funciones del Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa. En concordancia con éste, el artículo 41 de la Ley 489 de 1998 establece que “La orientación, control y evaluación de las actividades de los organismos y entidades administrativos corresponde al Presidente de la República...”. Por otro lado, el artículo 103 de la misma ley, consagra la titularidad del control administrativo de la siguiente manera: “El presidente de la República como suprema autoridad administrativa y los ministros y directores de departamentos administrativo, ejercerán control administrativo sobre los organismos y entidades que conforman la administración pública”. Resulta entonces, que es al Presidente de la República a quien le corresponde ejercer las funciones de control, inspección y vigilancia sobre el Consejo Profesional Nacional de Topografía respecto de la gestión y cumplimiento de sus obligaciones.

Además como quiera que la ley no previó adscripción alguna a un órgano principal de la administración y los ministros de Educación Nacional y de Transporte hacen parte del Consejo, el Presidente de la República en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 211 de la Constitución Política podrá delegar la función de control.

La Sala responde

1. El Consejo Profesional Nacional de Topografía es un órgano sui generis de creación legal, de naturaleza pública, sin personería jurídica, de conformación mixta, que forma parte de la administración pública, y ejerce las funciones administrativas permanentes de inspección y vigilancia atribuidas por la ley.

2. Es al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y titular del control administrativo a quien le corresponde ejercer la función de inspección y vigilancia sobre la gestión y cumplimiento de las obligaciones otorgadas por la ley al Consejo Profesional Nacional de Topografía, las cuales podrá delegar.

3. y 4. La naturaleza jurídica de los ingresos que percibe el Consejo Profesional Nacional de Topografía constituye tasas, por lo tanto hacen parte del Presupuesto General de la Nación, y en consecuencia están sujetos al control fiscal por parte de la Contraloría General de la República.

Transcríbase a la señora Ministra de Educación Nacional. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

Magistrados: Flavio Augusto Rodriguez A., Presidente de la Sala—Enrique José Arboleda Perdomo—Gustavo Aponte Santos—Gloria Duque Hernández.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.

1 ART. 22.—”Para ejercer la profesión de topógrafo en cualquiera de sus ramas o maestro de obra, los interesados deberán proveerse de un certificado expedido por el Consejo Profesional Seccional de Ingeniaría y Arquitectura, para lo cual deberán presentar ante dicho Consejo, el certificado de haber cursado y aprobado íntegramente el pénsum de escuelas técnicas para esta enseñanza, cuyo plan de estudio haya merecido la aprobación del Gobierno Nacional.

También podrán obtener dicho certificado, para poder ejercer las mismas profesiones, las personas que, sin haber hecho los estudios precitados, hayan tenido un practica de cinco (5) años por lo menos, como auxiliares de topografía o como oficiales de primera clase, y que demuestren por exámenes presentados en la Universidad Nacional, que tiene los conocimientos necesarios para ejercer las profesiones. Estos exámenes causarán derechos que fijara el Consejo Directivo de la Universidad, a cuyas rentas debe ingresar”.

2 Reglamentó el “ejercicio de la Ingeniería, la Arquitectura y profesiones auxiliares”.

3 El inciso 2º del artículo 23 autorizó expedir certificado para ejercer las profesiones auxiliares a las personas que sin haber hecho los estudios correspondientes acreditaran una práctica de por lo menos cinco años y aprobaran los exámenes allí previsto, siempre que no existiera en el país un número suficiente de egresados.

4 Sentencia C-619 de 2002.

5 Referente a la integración de la Rama Ejecutiva del poder público en el orden nacional.

6 Entidades y organismo estatales de régimen especial de creación constitucional.

7 Asociación Colombiana de Dietistas y Nutricionistas; Comisión Profesional Colombiana Diseño Industrial; Consejo Profesional de Biología; Consejo Asesor Profesional del Artista; Consejo de Ingeniería Naval y Afines; Consejo Nacional de Técnicos Electricistas; Consejo Profesional Nacional de Tecnólogos en Electricidad, Electromecánica, Electrónica y Afines; Consejo Nacional de Bibliotecología; Consejo Nacional Profesional de Economía; Consejo Profesional de Administración de Empresas Nacional de Trabajo Social; Consejo Profesional de Ingeniería de Transporte y Vías de Colombia; Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y Profesiones Auxiliares; Consejo Profesional de Agentes de Viaje; Consejo Profesional de Geógrafos; Consejo Profesional de Geología; Consejo Profesional del Administrador Público; Consejo Profesional de Guías de Turismo; Consejo Profesional Nacional de Ingeniería Eléctrica, Mecánica y Profesiones Afines; Consejo Profesional de Medicina, Veterinaria y Zootecnia; Consejo Profesional de Química; Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Profesiones Auxiliares; Consejo Profesional Nacional de Tecnólogos en Electricidad, Electromecánica, Electrónica y Afines; Consejo Profesional Nacional de Topografía; Consejo Técnico de Contaduría; Consejo Técnico Nacional de Enfermería; Consejo Técnico Nacional de Optometría; Junta nacional de secretariado; Comité Nacional del Ejercicio de la Anestesiología; Consejo Técnico Nacional Profesional de Optometría; Consejo Profesional Nacional de Bacteriología.

8 Estas entidades están conformadas por dos o más miembros pertenecientes al sector central de la administración, en general ministros y por dos o tres particulares. A dichos organismos se les ha encomendado la función de expedir y cancelar; tarjetas profesionales, licencias profesionales, matriculas profesionales, así como certificaciones e inspeccionar y vigilar el ejercicio de las distintas profesiones, entre otras.

9 Ley 19 de 1990 a la que se refiere la Consulta 622ª del 97/01/25.

10 Ley 32 de 1990 analizada en la Consulta 630 del 09/09/94.

11 Disponía el artículo 11 que las Unidades Ministeriales que cumplían funciones de asesoría o coordinación se denominaban oficinas o comités y consejos cuando incluían personas ajenas al Ministerio.

12 Apartes resaltados declarados condicionalmente exequibles por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-702 de 1999.

13 Sentencia T-501 de 1992: “El artículo 1º del Código Contencioso Administrativo hace una enumeración de las “autoridades”, incluyendo dentro de ese nombre genérico a los “...órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del poder público en todos los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la Procuraduría General de la Nación y Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y contralores regionales, a la Corte electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, así como a las entidades privadas, cuando unos y otros cumplen funciones administrativas”.

Quiere decir esto que mientras las expresiones “servidores públicos” son adecuadas para referirse a todas las personas que laboran para el Estado en cualquiera de las Ramas del Poder, bien sea en los órganos centrales o en las entidades descentralizadas o por servicios, los términos “autoridades públicas” se reservan para designar aquellos servidores públicos llamados a ejercer, dentro del ordenamiento jurídico que define sus funciones o competencias, poder de mando o decisión, cuyas determinaciones, por tanto, afectan a los gobernados.

14 Ver sentencias C-964 de 1999 y C-606 de 1992.

15 “Es el legislador, en virtud de su atribución constitucional, el único competente para establecer los títulos de idoneidad que deben acompañar en cada caso, —profesión u oficio—, el ejercicio de las tareas que exijan formación académica y los límites entre uno y otro. Así mismo, las normas respecto de las cuales las autoridades competentes deben vigilar e inspeccionar tal ejercicio, deben estar fijadas, también expresamente por la ley, si se trata de reglamentaciones que toquen directamente con el derecho en cuestión, o bien por delegación legal, cuando se trata de reglamentaciones técnicas o administrativas que no tienen relación directa con el ejercicio del derecho fundamental. En todo caso, los títulos de idoneidad y las tarjetas y licencias profesionales destinadas a controlar el ejercicio de una profesión por parte del legislador, son elementos de regulación y control, que no pueden desconocer los principios consagrados en la Carta del 91 en lo concerniente a la libertad de profesión u oficio. Una profesión legalmente reconocida en los términos anteriores, será aquella que, en virtud de las atribuciones constitucionales y legales, sea definida como “profesión” por el legislador y se encuentre estructurada o definida en unas disposiciones normativas, - o estatuto -, que determinen su ámbito de aplicación, naturaleza y títulos de idoneidad”. Sentencia C-399 de 1999.

16 Ver Sentencia C-606 de 1992.

17 La exigencia de títulos de idoneidad se encuentra justificada en los dispuesto por el artículo 2º, último inciso de la Constitución Política, en virtud del cual “Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. Ver entre otras la Sentencia C-964 de 1999.

18 Ver sentencias C-606 de 1992, C-226 de 1994, C-964 de 1999, C-078 de 2003.

19 Literal declarado exequible mediante Sentencia C-606 de 1992, siempre y cuando se ejerza de conformidad con un código de ética profesional.

20 Sentencia C-606 de 1992.

21 Debe tenerse en cuenta que en virtud del artículo 4º del Decreto 2171 de 1992 se reestructuró el Ministerio de obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte.

22 En éste momento cursa en el Congreso el proyecto de ley número 014 de 2003 de la Cámara, acumulado con el proyecto de ley 037 de 2003 de la Cámara, “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos” (Ley antitrámites), el cual en virtud del artículo 64 suprime la participación del Ministro de Educación o de su representante o delegado, en la diferentes juntas o consejos profesionales de los que hasta ahora hace parte.

23 Ver entre otras sentencias la C-606 de 1992 y la C-399 de 1999.

24 Ver Sentencia C-399 de 1999. // Además, como lo sostiene la Corte Constitucional a propósito de las colegiaturas, “…en virtud de lo establecido en el artículo 26 Superior, el legislador goza de competencia para determinar la autoridad encargada de ejercer la inspección y vigilancia de las profesiones-funciones estas que no son del exclusivo resorte del Ejecutivo (C.P., art. 189), y por tanto el legislador ‘ostenta una amplia potestad en cuanto a la conformación del órgano o entidad encargada de las funciones respecto de las profesiones legalmente establecidas, la determinación de las funciones y la decisión de si crea un órgano o una entidad del orden nacional, o si más bien, en desarrollo del mismo artículo 26, en concordancia con el artículo 103 de la Constitución, atribuye la función a la asociación profesional que se organice como Colegio Profesional en los términos que señale la ley”’. Sentencia C-078 de 2003.

25 El Constituyente atribuyó al Presidente de la República las funciones de inspección y vigilancia previstas en los numerales 21, 22, 24 y 26, las cuales podrán ser objeto de desconcentración por parte del órgano legislativo y de delegación por parte de su titular.

26 V. Sentencia C-561 de 1999.

27 En Sentencia 008 de 1996, El Consejo de Estado —Sala Plena—, concluyó que los ingresos que percibe el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura “tienen el carácter de tasa, ya que son cobrados a los ingenieros, arquitectos y auxiliares que requieren de la expedición de matrículas, tarjetas profesionales, certificados y constancias, pero solo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio correspondiente”.

28 Sentencia C-116 de 1996.

29 A partir de la consagración constitucional del concepto de parafiscalidad en la Constitución Política de 1991, la Corte Constitucional ha señalado, entre las características esenciales de los ingresos parafiscales, las siguientes: Son de carácter excepcional de conformidad con la disposición Constitucional (art. 152, num. 12). Son obligatorias, en tanto son fruto de la soberanía fiscal. Son específicas y singulares: en cuanto al sujeto pasivo del tributo, recae sobre un específico grupo de la sociedad. No confieren al ciudadano el derecho a exigir del estado la prestación de un servicio o la trasferencia de un bien determinado. Los recursos no ingresan al arca común del Estado se convierten en “patrimonio de afectación”, en cuanto su destinación es sectorial y se revierte en beneficio del sector (C. Const. C-536/94). Ver entre otras sentencias, C-040 de 1993, C-490 de 1993, C-308 de 1994, C-546 de 1994, C-191 de 1996.

30 Estos recursos se reinvierten en provecho del propio grupo gravado, como sucede con las cuotas paneleras, cafeteras, cerealistas, etc.

31 Consejo de Estado —Sala Plena— Sentencia radicación 00816 de junio de 1998.

32 En Sentencia C-530 de 2000, la Corte se pronunció respecto de la expedición de tarjetas profesionales de la siguiente forma: “La expedición de la tarjeta, que debe ser a costa del interesado, necesariamente implica la existencia de un hecho gravable, como es el costo del servicio que presta la Junta de Contadores por dicha labor. Por lo tanto, la determinación del valor de la expedición de la tarjeta debe hacerse de conformidad con los términos de la ley, la cual señalará el sistema y el método para definir la recuperación de los costos de los servicios que se prestan a los usuarios o la participación de los servicios que se les proporcionan y la forma de hacer su reparto, según el art. 338 de la Constitución”.

33 Respecto de la naturaleza jurídica de los recursos del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura, el Consejo de Estado en sentencia del 16 de junio de 1998, de Sala Plena se pronunció de la siguiente manera: “Los ingresos que percibe el Consejo Profesional Nacional de ingeniería y Arquitectura tienen el carácter de tasa, ya que se cobran a los ingenieros, arquitectos y auxiliares que requieren de la expedición de matrículas, tarjetas profesionales, certificados y constancias, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el articular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público y se autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa”.

34 ART. 7º—“El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes:

a) El presupuesto de Rentas: Contendrá la estimación de los ingresos corrientes que se espera recaudar durante el año fiscal, los recursos de capital, y los ingresos de los Establecimientos Públicos.

b) El presupuesto de Gastos o ley de Apropiaciones. ...

35 Las leyes 179 de 1994, en su artículo 3º y 222 de 1995, en su artículo 1º, reiteran que dentro del presupuesto de rentas se encuentran, entre otros, los ingresos corrientes no tributarios, y estos comprenden las tasas.

ART. 20.—“Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas, las multas, las rentas contractuales y las transferencias del sector descentralizado a la Nación”.