Concepto 1604 de diciembre 3 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Rad.: 1.604

Ref.: Ex presidentes de la República. Protección en territorio extranjero.

Consejero Ponente:

Enrique José Arboleda Perdomo

Bogotá, D.C., tres de diciembre de dos mil cuatro.

El señor director del Departamento Administrativo de Seguridad DAS, doctor Jorge Aurelio Noguera Cotes, consulta a la Sala sobre la prestación del servicio de protección, por parte de ese departamento, a ex presidentes de la República que se radiquen en el exterior. Al efecto pregunta:

“1. ¿Es legalmente posible que el Departamento Administrativo de Seguridad, brinde seguridad a un protegido como el caso del ex presidente de la República, cuando fija su domicilio y residencia fuera del territorio nacional?

2. ¿En qué condiciones se encontraría obligada la entidad a desarrollar su seguridad? ¿Podría prestarse el servicio de protección sin armas?”.

Consideraciones

Sea lo primero advertir, que la Sala absolverá la presente consulta de manera general y abstracta, de conformidad con las normas que regulan la materia e independientemente de las condiciones personales de quien ostente la condición de ex presidente de la República.

1. Antecedentes fácticos

Como antecedentes del caso consultado, el director del Departamento Administrativo de Seguridad manifiesta que el Ministerio de Relaciones Exteriores, en representación de la Nación colombiana, suscribió con la Organización de Estados Americanos el 28 de julio de 1995, un memorando de acuerdo refrendado con las firmas de la canciller, el Ministro de Defensa y el director del DAS, cuyo objeto era el de suministrar por parte de la Nación colombiana “la asistencia técnica, al secretario general de la OEA para facilitar las opciones e implementar las debidas medidas para la seguridad personal del doctor César Gaviria Trujillo durante su período de mandato como secretario general de la OEA”. Este convenio tuvo vigencia desde la fecha de su firma y durante todo el tiempo en que el doctor Gaviria se desempeñó como secretario general de esa organización.

Se afirma en la consulta, que la Nación asumió los gastos del equipo de seguridad y de los asesores colombianos asignados al caso, de los cuales se adeuda un valor aproximado de US $359.181 dólares; compromiso que fue observado por la Contraloría General de la República por considerar que, de una parte, contravenía disposiciones de las leyes anuales de presupuesto y, de otra, que el DAS se había excedido en el ejercicio de sus funciones al prestar seguridad al ex presidente de la República en territorio extranjero.

Aduce finalmente el consultante, que a raíz de las observaciones de la contraloría surgen, para ese departamento, serias inquietudes en relación con la solicitud de protección elevada por el doctor César Gaviria Trujillo, quien con ocasión de la culminación de su período como secretario general de la OEA, se radicará en la ciudad de New York y está “dispuesto a aceptar el esquema conformado únicamente con el escolta, es decir sin armas y vehículos”.

2. Marco constitucional y legal

La Constitución Nacional consagra en el artículo 2º que “Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los derechos sociales del Estado y de los particulares” (destaca la Sala).

El Decreto 643 del 2004, “por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de Seguridad”, prevé dentro de las funciones generales del mismo:

“ART. 2º—Funciones generales. El Departamento Administrativo de Seguridad tendrá, además de las funciones que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes:

(...).

8. Realizar los estudios de seguridad y contabilidad de los altos funcionarios del Gobierno Nacional

(...).

14. Brindar seguridad al Presidente de la República y su familia, vicepresidente y su familia, ministros y ex presidentes de la República; la información relacionada con su seguridad tiene reserva legal.

(...).

PAR.—Para los efectos de la seguridad que deba darse a personas y dignatarios, distintas de los previstos en el numeral 14 de este artículo, que requieran la protección del Estado, deberá concertarse la asunción de dicha función por parte de otros organismos estatales que desarrollen funciones de protección. El Departamento Administrativo de Seguridad continuará prestando tales servicios hasta que sean asumidos por otras entidades, de acuerdo con los estudios de riesgo correspondientes” (destaca la Sala).

En el artículo 11 ibídem, faculta a la oficina de protección especial, entre otras, para:

ART. 11.—Oficina de protección especial. Son funciones de la oficina de protección especial, las siguientes:

1. Dirigir y coordinar los servicios encaminados a proteger al Presidente de la República y su familia, al vicepresidente y su familia, ministros y ex presidentes de la República, contra riesgos, peligros o amenazas a su vida e integridad personal.

(...).

3. Dirigir y coordinar los servicios encaminados a proteger a las personas a las que hace referencia el parágrafo del artículo 2º del presente decreto.

(...)” (destacado de la Sala).

El Decreto 1214 de 1997, por medio del cual se reglamenta la protección y seguridad de los señores ex presidentes de la República, dispone:

“ART. 1º—Terminado el período constitucional, los presidentes de la República, elegidos por voto popular, continuarán disfrutando de los servicios de un edecán, oficial superior de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional, el cual será seleccionado de una tema (sic) que para el efecto les presente el Ministro de Defensa Nacional”.

“ART. 2º—Para garantizar la integridad personal de los ex presidentes de la República y de sus cónyuges supérstites, la Policía Nacional mantendrá un servicio de seguridad permanente no inferior a dos agentes, tanto en la residencia como en las instalaciones donde tenga ubicado su despacho.

Para los desplazamientos, los ex presidentes de la República y sus cónyuges supérstites contarán con personal de escolta, debidamente equipado, el cual será designado por el Departamento Administrativo de Seguridad.

PAR.—Para efecto de lo previsto en el presente artículo, y cuando las circunstancias lo aconsejen, podrá incluirse en la escolta, personal de otras fuerzas” (destacado de la Sala).

Señala, igualmente, el referido decreto que los elementos para el servicio de seguridad y protección, tales como transporte, comunicaciones, armamento, serán suministrados por el Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional y el Departamento Administrativo de Seguridad; así mismo, establece una bonificación especial equivalente al 30% de la asignación básica mensual, para los funcionarios asignados con carácter permanente a la prestación del servicio a que se refieren los artículos 1º y 2º antes transcritos.

A su vez, la Ley 62 de 1993, “por la cual se expiden normas sobre la Policía Nacional”, al señalar la finalidad de esta institución dispone:

“ART. 1º—Finalidad. La Policía Nacional, como parte integrante de las autoridades de la República y como cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.

La facultad de proteger a las personas residentes en Colombia, es reiterada en los artículos 19, ibídem y 1º del Decreto 2203 de 1993, que desarrolla la estructura orgánica y las funciones de la Policía Nacional.

La Convención de Viena de 1963, sobre relaciones consulares, prescribe en la sección 2 —facilidades, privilegios e inmunidades relativos a los funcionarios consulares de carrera y a los demás miembros de la oficina consular— artículo 40:

“ART. 40.—Protección de los funcionarios consulares. El Estado receptor deberá tratar a los funcionarios consulares con la debida deferencia y adoptará todas las medidas adecuadas para evitar cualquier atentado contra su persona, su libertad o su dignidad”.

El Decreto 2126 de 1992, que reestructura el Ministerio de Relaciones Exteriores y determina las funciones de sus dependencias, establece:

“ART. 1º—Misión y atribuciones del Ministerio de Relaciones Exteriores. El Ministerio de Relaciones Exteriores es el órgano que propone, orienta, coordina y ejecuta la política exterior de Colombia, bajo la dirección del jefe de Estado y que administra el servicio exterior de la República. En desarrollo de su misión le corresponde:

(...).

10. Desarrollar actividades de protección de los derechos fundamentales de los colombianos en el exterior y ejercer ante las autoridades del país donde se encuentren, las acciones pertinentes, de conformidad con los principios y normas del derecho internacional.

(...)”.

La Ley 76 de 1993, sobre medidas de protección a los colombianos en el exterior, señala:

“ART. 1º—Las oficinas consulares de la República en cuya jurisdicción la comunidad colombiana residente estimada sea superior a diez mil (10.000) personas, tendrán funcionarios especializados en la orientación y asistencia jurídica de los compatriotas que allí se encuentren.

(...)” (aparte destacado fue declarado exequible mediante Sentencia C-016/96) (1) .

El Presidente de la República, en desarrollo de las facultades otorgadas por la Constitución Política, la Ley 76 de 1993 y el Decreto 2126 de 1992, expidió el Decreto 690 de 1994, por medio del cual se adoptaron, entre otras, medidas de protección de los colombianos residentes en el exterior con el fin de brindarles orientación y asistencia jurídica en las materias contempladas en la Ley 76 de 1993, tales como, respeto a los derechos humanos, observancia del debido proceso, del derecho de defensa y de las garantías procesales, localización de colombianos desaparecidos, etc.

3. El caso consultado

De la lectura de las normas antes citadas, se infiere que compete al Departamento Administrativo de Seguridad, brindar protección, entre otros, a los ex presidentes de la República, función que cumple a través de la oficina de protección especial, dependencia encargada de dirigir y coordinar las actividades tendientes a contrarrestar los riesgos o amenazas que pongan en peligro la vida e integridad personal de aquellos.

Esa facultad no es privativa de ese departamento, ya que la Policía Nacional también tiene asignada, constitucional y legalmente, la función de garantizar la vida de los habitantes del territorio nacional. De ahí, que el Decreto 1214 de 1997, al regular lo atinente a la protección y la seguridad de los señores ex presidentes, dispuso que una vez concluido el período constitucional para el cual fueron elegidos, continuarán disfrutando de los servicios de un edecán y de dos agentes de la Policía Nacional, quienes estarán ubicados tanto en la residencia como en el respectivo despacho; así mismo, atribuyó al DAS la designación del personal de escolta, debidamente equipado, encargado de atenderlos en los respectivos desplazamientos.

La competencia para brindar protección y seguridad a los ex presidentes de la República, de que son titulares tanto el DAS como la Policía Nacional, encuentra su límite en el principio de la territorialidad, fundamento esencial de la soberanía, según el cual cada Estado puede establecer y aplicar normas dentro de su respectivo territorio, por ser éste su natural ámbito espacial de aplicación y de validez. De manera tal, que ninguna de las dos entidades mencionadas está autorizada para ejercer la protección, en los términos señalados en el Decreto 1214 de 1997, respecto de los ex presidentes que trasladen su residencia a territorio extranjero.

La protección que puede prestar el Estado colombiano a los nacionales residentes en el exterior, es la prevista en los decretos 2126 de 1992, 690 de 1994, y en la Ley 76 de 1993, cuyo ejercicio corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores a través del Servicio Consular de la República, y que consiste en la orientación y asistencia jurídica de conformidad con las normas y principios del derecho internacional, en las materias relacionadas en el artículo 3º de la Ley 76.

La clase de protección que plantea la consulta, no puede ser suministrada en territorio extranjero, toda vez que por razones de soberanía los Estados no permiten el ingreso a su territorio de personas que porten armas, excepto en casos especiales, como cuando un presidente visita un país en su condición de jefe de Estado, evento en cual, el país anfitrión no obstante que asume la seguridad del mandatario desde el momento de su arribo, otorga permiso para que un determinado número de su personal de escoltas porte armas de corto alcance, pero solamente por el tiempo que dure la visita oficial. De otra parte, no se encuentra disposición legal que permita el traslado al exterior, por tiempo indefinido, de funcionarios adscritos a los órganos de seguridad del Estado colombiano para prestar el servicio de escoltas, así sea sin armas.

Cosa distinta sucede con los nacionales que desempeñan un cargo diplomático o consular en territorio extranjero, evento en el cual compete al Estado receptor adoptar las medidas pertinentes con el fin de evitar cualquier atentado contra su vida, su libertad o su dignidad, según lo consagra el artículo 40 de la Convención de Viena de 1963; tal como sucedió en el caso del fallido atentado contra el doctor Enrique Low Murtra, cuando se desempeñaba como embajador en Suiza, cuyo gobierno le brindó medidas especiales de seguridad.

SE RESPONDE:

1 y 2. No es posible que el Departamento Administrativo de Seguridad brinde protección y seguridad a un ex presidente de la República, que fije su domicilio y residencia fuera del territorio nacional, por cuanto no existe norma alguna que así lo autorice.

Transcríbase al señor director del Departamento Administrativo de Seguridad DAS, doctor Jorge Aurelio Noguera Cotes. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

Magistrados: Flavio A. Rodríguez Arce, Presidente de la Sala—Gustavo E. Aponte Santos—Gloria Duque Hernández—Enrique José Arboleda P.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.

(1) La Corte Constitucional encontró la norma ajustada a la Constitución, y consideró que la misma “... se ocupa de crear una regla racional para atender de manera eficiente las necesidades de los colombianos en el exterior, dentro del marco de sometimiento al orden interno y al derecho de gentes o derecho internacional”.

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