Concepto 1631 de marzo 10 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Rad. 1631

Consejero Ponente:

Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce

Ref.: Franquicia postal a favor de la administración de justicia. Ley anual de presupuesto. Principio de unidad de materia.

Bogotá, D.C., diez de marzo de dos mil cinco.

El señor Ministro del Interior y de Justicia, a solicitud del señor Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, elevó consulta a la Sala acerca de la vigencia de la franquicia postal a favor de la administración de justicia.

Al efecto formuló las siguientes preguntas:

“1. De acuerdo con el principio anual de presupuesto y con las demás normas que regulan la vigencia de la ley anual de presupuesto, ¿El artículo 54 de la Ley 482 de 1998, produce efectos jurídicos para vigencias fiscales distintas a la de 1998?

“2. ¿El citado artículo 54 de la Ley 482 de 1998 cobija también al servicio postal?

“3. En caso de ser negativa la respuesta a la primera pregunta, ¿La rama judicial debe reconocer y pagar a Telecom lo correspondiente al servicio postal de telegrafía, causado por vigencias posteriores a 1999?”.

La solicitud de consulta plantea dos posiciones acerca de la vigencia de las franquicias en materia de comunicaciones a favor de la administración de justicia:

La de Telecom, que considera eliminadas las franquicias postal y telegráfica como efecto directo de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 482 de 1998 y, por tanto, procedente el cobro de los servicios prestados.

La del Consejo Superior de la Judicatura, cuya argumentación se centra en dos aspectos:

a) La supresión de las franquicias de la rama judicial solo cobija la relacionada con el servicio de telegrafía y no el postal, pues se trata de dos servicios distintos, y

b) La franquicia del servicio telegráfico solo se eliminó para la vigencia del año fiscal de 1999 por cuanto el artículo 54 de la ley anual de presupuesto —L. 482/98— tiene alcance temporal, de tal suerte que al expirar dicha vigencia, la citada ley perdió vigor y, por lo mismo, no puede continuar aplicándose (1) .

La Sala avocará el estudio del tema en el siguiente orden temático:

1. Servicios postal y telegráfico.

1.2. Diferencias.

1.3. El servicio de correo comprende los servicios de giro postal y telegráfico.

2. Franquicia.

2.1. Definición.

2.2. El régimen de franquicias frente a la naturaleza jurídica de las entidades prestadoras de los servicios postales y telegráficos.

2.3. Franquicia postal a favor de la administración de justicia. Marco legal.

2.4. Franquicia telegráfica a favor de la administración de justicia. Marco legal.

3. Ley 482 de 1998 anual de presupuesto vigencia fiscal 1999.

3.1. Ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones. Contenido y alcance.

3.2. Principio de unidad de materia. Alcance frente a la ley anual de presupuesto.

4. Conclusiones.

1.Servicios postal y telegráfico.

1.2.Diferencias.

Los servicios postal y de telegrafía forman parte de los servicios de comunicaciones cuya dirección y reglamentación está a cargo del Ministerio de Comunicaciones (D. 1620/2003).

El Decreto-Ley 1900 de 1990, por el cual se reformaron “las normas y estatutos que regulan las actividades y servicios de telecomunicaciones y afines” (2) , clasifica el servicio de telegrafía dentro de los servicios de telecomunicaciones, en los siguientes términos:

“ART. 27.—Los servicios de telecomunicaciones se clasifican para efectos del presente decreto, en básicos, de difusión, telemáticos y de valor agregado, auxiliares de ayuda y especiales.

“ART. 28.—Los servicios básicos comprenden los servicios portadores y los teleservicios (...) Los teleservicios son aquellos que proporcionan en sí mismos la capacidad completa para la comunicación entre usuarios, incluidas las funciones del equipo terminal. Forman parte de estos, entre otros, los servicios de telefonía tanto fija como móvil y móvil-celular, la telegrafía y el télex”.

En concordancia con lo anterior, el Decreto 2060 de 1999 define el servicio de telegrafía, como una forma de telecomunicación, así:

“1016.—Telegrafía. Forma de telecomunicación en la cual las informaciones transmitidas están destinadas a ser registradas a la llegada en forma de documento gráfico; estas informaciones pueden representarse en ciertos casos de otra forma o almacenarse para una utilización ulterior”.

“Nota: Documento gráfico es todo soporte de información en el cual se registra de forma permanente un texto escrito o impreso o una imagen fija, y que es posible clasificar y consultar”.

Por su parte, el servicio de correo es un servicio que se presta a través de la red postal nacional o de los operadores facultados debidamente para el efecto, que el Decreto 229 de 1995 —por el cual se reglamenta el servicio postal— define así:

“ART. 1º—Servicios postales. Se entiende por servicios postales, el servicio público de recepción, clasificación y entrega de envíos de correspondencia y otros objetos postales. Los servicios postales comprenden la prestación de los servicios de correos nacionales y del servicio de mensajería especializada”.

Como quiera que legal y técnicamente los servicios postales y telegráficos son distintos y han contado con reglamentación diferente, aunque conexa pues ambos son de comunicaciones, resulta claro que cuando el legislador se refiere al servicio de telegrafía no comprende el postal.

En consecuencia, en opinión de la Sala, el operador jurídico al interpretar las normas que regulan tanto el servicio de correo, como el servicio de telegrafía deberá proceder conforme a las reglas consagradas en los artículos 28 y 29 del Código Civil, según las cuales:

“Sentido corriente de las palabras. ART. 28.—Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará a estas su significado legal.

Sentido técnico de las palabras. ART. 29.—Las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han tomado en sentido diverso”.

Es así, como los servicios mencionados se diferencian de manera clara en la ley.

1.3. El servicio de correo comprende los servicios de giro postal y telegráfico.

Ahora bien, la Ley 80 de 1993 y el Decreto 229 de 1995 incluyen los servicios de giro postal y de giro telegráfico como servicios de correo. Disponen las normas en concreto:

“Ley 80 de 1993, ART. 37.—Del régimen de concesiones y licencias de servicios postales. Los servicios postales comprenden la prestación de los servicios de correo y del servicio de mensajería especializada.

Se entiende por servicio de correo la prestación de los servicios de giros postales y telegráficos, así como el recibo, clasificación y entrega de correspondencia y otros objetos postales, transportados vía superficie y aérea, dentro del territorio nacional. El servicio de correo internacional se prestará de acuerdo con los convenios y acuerdos internacionales suscritos con la Unión Postal Universal y los países miembros”.

“Decreto 229 de 1995, ART. 4º—Servicios de correo. Se entiende por servicio de correo la prestación de servicios de giros postales y telegráficos, así como el recibo, clasificación y entrega de envíos de correspondencia y otros objetos postales, transportados por las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, debidamente autorizadas por concesión otorgada mediante contrato, por el Ministerio de Comunicaciones vía superficie y/o aérea, a través de la red oficial de correos, dentro del territorio nacional o internacional” (negrilla fuera del texto original).

El servicio de giro postal, se organizó por primera vez en Colombia en la Ley 68 de 1916 por la cual se dotó al entonces Ministerio de Correo y Telégrafos, de un fondo especial de caja que permitiera el manejo de los recursos que respaldaran la orden de pago que los usuarios daban al operador postal.

El Decreto 168 de 1917, por el cual se reglamentó el servicio de giro postal y telegráfico clasificó los giros postales en ordinarios y extraordinarios, correspondiendo estos últimos al servicio de giro telegráfico:

“Los giros postales son de dos clases, a saber: ordinarios y extraordinarios. Los primeros se expiden por correo, los segundos, por medio de telegrama con carácter urgente (...) que el jefe de la oficina de correos tiene el deber de enviar a la de telégrafos”.

Para prestar este servicio, mediante el Decreto-Ley 1632 de 1940, se creó el Banco Postal, de propiedad del Estado, pero dependiente del Ministerio de Correos y Telégrafos; el cual se liquidó mediante el Decreto 2254 de julio 31 de 1945, y se ordenó el restablecimiento del servicio de giros a cargo del ministerio.

Posteriormente, el Decreto 3267 de 1963, por el cual se reorganizó el Ministerio de Comunicaciones, y se creó la Administración Postal Nacional, estableció en el artículo 12 que los servicios de giros postal y telegráfico estarían a cargo de ese establecimiento público.

Disponía el artículo 12 del decreto en comento:

“ART. 12.—El servicio de giros, creado por la Ley 68 de 1916 y reorganizado por los decretos leyes 2294 de 1950 y 1635 de 1960, continuará funcionando como establecimiento público (...) bajo la denominación de Administración Postal Nacional y tendrá a su cargo la prestación y explotación de los servicios postales, con las siguientes funciones: (...) d) administrar y prestar los servicios de giros postales y telegráficos, envíos contra reembolsos, transferencias postales, valores declarados, cobranzas (...)”.

En concordancia con la función atribuida a Adpostal de prestar los servicios de giros postal y telegráfico, el Decreto 195 de 1976, por el cual se aprobaron los estatutos de esta entidad, preveía:

“ART. 6º—Funciones (...) 4. Prestar y administrar el servicio de envíos de correspondencia, los servicios postales especiales, los servicios postales financieros y los servicios postales complementarios.

“ART. 40.—Las fuentes principales de ingresos de la Administración Postal Nacional (...) serán: (...) 2º El producto de los servicios de giros postales, telegráficos o internacionales, envíos contra reembolso, trasferencias postales, valores declarados, cobranzas (...)”.

El servicio de giros postal y telegráfico sigue actualmente en cabeza del operador postal, al punto que el Decreto 2247 de 1993, en su artículo 21, al determinar la composición del patrimonio de Adpostal, incluye:

“ART. 21.—El patrimonio y las rentas de Adpostal estarán constituidos así: 1. Los bienes que poseía Adpostal como establecimiento público del orden nacional. 2. El producto de los recaudos por servicios postales. 3. El producto de los servicios de giros postales, telegráficos, envíos contra reembolso, transferencias postales, valores declarados, ya sean unos y otros nacionales o extranjeros (...)”.

La doctrina define el servicio de giro telegráfico en los siguientes términos:

“Giro telegráfico. Servicio en el cual el operador postal autorizado emite un documento nominativo pagadero a la vista en una oficina del emisor, conteniendo una promesa de pago de una cantidad determinada de moneda de curso legal en el territorio nacional o de cualquier otra moneda si así fuere pactado entre el prestador y el remitente. La transmisión de la orden de pago se realizará telegráficamente con aviso por parte del operador postal autorizado al destinatario” (3) .

Así las cosas, la clasificación del servicio de giro telegráfico dentro de los servicios de correo, se justifica tanto por su evolución histórica como por la forma como se presta dicho servicio, en el cual, el operador postal utiliza el medio telegráfico para trasmitir una orden de pago y, por tanto, el alcance no puede ir más allá, es decir, considerar que el servicio de telegrafía comprende el servicio postal.

Lo anterior, permite concluir que los servicios de giro postal y telegráfico, tal y como lo señala el Decreto 229 de 1995 —artículo 5º— es una modalidad de servicio de correo de contenido financiero, que de acuerdo con la forma como ha sido prestado a lo largo de su historia, se caracteriza por:

a) Ordenar un pago a una persona natural o jurídica por cuenta y a cargo de otra;

b) Se clasifica como postal cuando el giro se realiza únicamente a través del servicio postal;

c) Se clasifica como telegráfico cuando el operador postal a través del medio telegráfico confirma su envío, y

d) Desde sus orígenes tanto el servicio de giro postal, como el servicio telegráfico han estado en cabeza del operador postal, al punto que aun hoy los recursos que se generen en su prestación forman parte del patrimonio de Adpostal.

Por ende, el hecho de que el servicio de giro telegráfico esté a cargo del operador postal no convierte el servicio telegráfico en uno de correo o postal.

El artículo 54 de la Ley 482 de 1998 por su parte dispone:

“Parte III. Disposiciones generales. Capítulo VI. Disposiciones varias. ART. 54.—A partir del 1º de enero de 1999, elimínanse las franquicias en el servicio de telegrafía”.

Dentro del contexto anterior tampoco resulta procedente considerar que la referencia que hace el artículo citado a la “eliminación” de las franquicias en el “servicio de telegrafía” comprenda las postales.

Esta precisión obedece a la confusión que se aprecia en el texto de la consulta, en cuanto se considera que las franquicias telegráficas incluyen las postales, cuando se trata de servicios diferentes, como se dejó establecido.

En consecuencia, no es posible concluir de ninguna de las disposiciones en cita (sic) que se hayan homologado dos servicios que son en esencia diferentes.

2. Franquicia.

2.1. Definición.

El término franquicia no tiene en nuestro medio definición legal. La Sala considera que la franquicia es una exención o un beneficio que otorga la ley a favor de personas públicas con ocasión del ejercicio de sus funciones y, de personas privadas, en atención a sus condiciones especiales; o que se concede en cumplimiento de compromisos internacionales (4) .

El diccionario técnico tributario, del Centro Interamericano Jurídico-Financiero, define la franquicia, en los siguientes términos:

“Franquicia. Exención que se concede a una persona para no pagar derechos por las mercancías que introduce o extrae, o por el aprovechamiento de algún servicio público” (5) .

En materia de comunicaciones se distinguen claramente varios tipos de franquicia, según el servicio de que se trate; pueden existir franquicias postales, telegráficas, telefónicas, de servicio de télex, fax, etc. (6) .

Así, se entiende por franquicia postal, el beneficio establecido por la ley en favor de ciertas personas o determinada clase de objetos postales, para que estos puedan cursar en forma gratuita y, por franquicia telegráfica, la relativa a la prestación gratuita de servicios telegráficos.

2.2. El régimen de franquicias frente a la naturaleza jurídica de las entidades prestadoras de los servicios postales y telegráficos.

El legislador, como se analizará más adelante, con anterioridad y posterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991, ha otorgado franquicias en materia postal y de otros servicios de comunicaciones, a favor de entidades públicas, de la administración de justicia, de personas discapacitadas —Ley 361 de 1997— (7) , de la organización electoral —Ley 130 de 1994— (8)(9) , de los soldados que prestan el servicio militar —Ley 48 de 1993—, (10) cuyo sustento jurídico está precisamente en la obligación del Estado de garantizar la efectividad de los principios y deberes consagrados en la Carta, entre los cuales se encuentra el acceso a la administración de justicia, que es un servicio público gratuito —C.P., arts. 2º, 113, 229— (11) .

Así las cosas, el sistema de franquicia, en tanto implica la asunción por parte del Estado de una carga económica para garantizar un derecho constitucionalmente reconocido, opera en forma independiente de la naturaleza jurídica de las empresas que actualmente prestan los servicios postales y telegráficos, y del régimen de competencia en que estas se encuentran —Adpostal y Telecom— (12) .

Sobre la apertura del servicio postal, vale la pena mencionar, un aparte de la Sentencia C-407 de 1994 de la Corte Constitucional, en la cual, se expuso:

“(...) el análisis de la evolución legislativa relativa a los servicios postales demuestra que desde principios de siglo y hasta nuestros días, estos servicios han constituido un monopolio estatal. En efecto, en virtud del artículo 137 de la Ley 110 de 1912, el servicio postal era de libre iniciativa de los particulares. Más tarde, se monopolizó el mencionado servicio modificando la libre iniciativa mediante la Ley 142 de 1913, la cual nacionalizó el servicio de correos, y la Ley 76 de 1914 que en su artículo 17 estableció que el servicio de correos de Colombia correspondían exclusivamente al Gobierno Nacional. Estas definieron como servicio público de exclusiva prestación estatal a los correos, correspondiéndole a esa palabra, en aquella época, un sentido genérico. Esa titularidad pública exclusiva de los servicios postales, a veces denominados servicios de correo, se ha mantenido hasta nuestros días. Los cambios que han introducido las normas posteriores están relacionadas con la posibilidad de que los particulares puedan prestar tal servicio, mediante un régimen de concesión o licencia, como es obvio, bajo la vigilancia, inspección y control del Estado, pero en ningún momento se ha puesto en cuestión la reserva estatal de los servicios postales”.

En materia de servicios de telecomunicaciones, con la expedición de la Ley 72 de 1989 y el Decreto-Ley 1900 de 1990, se inició la desmonopolización del sector y se abrió la posibilidad de inversión de capital privado en empresas operadoras a nivel de servicios básicos de telefonía local, departamental y nacional, entre los que se encuentra, precisamente el servicio de telegrafía (13) . Justamente, el mercado en el que tienen que competir las empresas industriales y comerciales del Estado como Adpostal y Telecom —que mediante el Decreto 1616 de 2003 pasó a ser una sociedad anónima prestadora de servicios públicos domiciliarios, ESP— vinculada al Ministerio de Comunicaciones, hace que el régimen de franquicias otorgado en materia de comunicaciones haya sido objeto de numerosas críticas, incluso por parte de los organismos de control, que encuentran que estos beneficios afectan la viabilidad financiera de este tipo de empresas.

En relación con este tema, en comunicación dirigida al señor Presidente de la República, radicada bajo el Nº 11-5300-1130 de mayo 5 de 2000, la Contraloría General de la República, señaló:

“Adpostal dejó de percibir ingresos anuales por un valor que supera los $ 3.000 millones por concepto de la prestación gratis de servicios postales a diferentes organismos del Estado, en virtud del Decreto 2146 de 1955 (franquicia postal), cuando estos podrían ser más eficientes en el manejo de las comunicaciones y correspondencia, a través del uso adecuado de los avances tecnológicos como son la red de internet y los correos electrónicos. Por lo tanto, es indispensable que el Ministerio de Comunicaciones establezca un marco regulatorio coherente, que diseñe tarifas orientadas a costos económicos para proveer los servicios postales, con base en indicadores técnicos, financieros y de gestión, que permitan evaluar oportunamente la eficiencia y la eficacia de empresas prestadoras de estos servicios, y gozar de los beneficios de la sana competencia”.

“Es así como, mientras Adpostal tiene la responsabilidad de la prestación del servicio universal del correo social, inclusive en las zonas más apartadas del país generando altos costos tanto en la provisión del servicio como en las franquicias postales, en el segmento de mensajería especializada hay aproximadamente 400 empresas con licencia compitiendo con Adpostal en los sectores más rentables debilitando el mercado, y se estima que existen más de 600 empresas informales sin los requisitos legales prestando este servicio”.

En la misma forma, algunas de las iniciativas legislativas que se han presentado en materia postal tienden a limitar al máximo el esquema de franquicias dados los inconvenientes que para la empresa “le genera estar obligado a prestar el servicio universal (de correo) y de franquicias postales” (14) .

Entonces, es claro que a pesar de las objeciones de carácter financiero que pueda tener el sistema de franquicias desde el punto de vista de las empresas públicas que desarrollan estas actividades en un sistema de concurrencia con los particulares, jurídicamente no se advierte ningún tipo de inconstitucionalidad, en la medida en que estas están instituidas para garantizar derechos constitucionalmente reconocidos y, el Estado asume la carga económica que se deriva de su prestación, directamente o a través de las empresas o sociedades vinculadas al Ministerio de Comunicaciones, e independientemente de la naturaleza del costo del servicio —tasa o tarifa— dado que la consecuencia de la franquicia es exonerarlo, tema que por tanto resulta irrelevante para efectos de la consulta. Sin embargo, valga aclarar que el artículo 25 del Decreto 229 de 1995 señala que el costo de los servicios postales corresponde al concepto de tarifa.

El reconocimiento de la vigencia de este tipo de franquicias se hace evidente al revisar las disposiciones legales que rigen la empresa industrial y comercial del Estado encargada de la operación postal —Adpostal—. Veamos:

“Decreto 2124 de 1992, por el cual se reestructura la Administración Postal Nacional, Adpostal.

ART. 1º—Naturaleza jurídica. Reestructúrase en Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente a la Administración Postal Nacional, Adpostal, creada y organizada por el Decreto 3267 de 1963, vinculada al Ministerio de Comunicaciones, a la cual, salvo lo dispuesto en el presente decreto, para todos los efectos, le serán aplicables las disposiciones que regulan el régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado.

ART. 2º—Objeto. La Administración Postal Nacional, Adpostal, tiene como objeto la prestación y explotación económica de los servicios postales, que mediante concesiones le confiera el Ministerio de Comunicaciones.

En cumplimiento de su objeto, además, Adpostal estará autorizada para desarrollar las siguientes actividades:

“(...) 5. Liquidar, cobrar y recaudar el valor de los servicios que presta respecto de los cuales solo podrán concederse las franquicias que establezca la ley” (15) .

Así las cosas, en concepto de la Sala, el legislador al otorgar una franquicia del pago de los derechos de porte postal o de un servicio telegráfico, asume la carga económica derivada de la prestación del servicio, independientemente de que este se preste por una empresa industrial o comercial del Estado o una empresa de servicios públicos como lo es Telecom, y del carácter de tarifa o precio del servicio.

Desde el punto de vista presupuestal, en las leyes anuales de presupuesto se puede apreciar que el legislador ha reconocido y garantizado la existencia de las franquicias postal y telegráfica a favor de la administración de justicia, aunque ha tratado de aliviar el impacto económico derivado de la prestación gratuita de los servicios por Adpostal y Telecom, con un sistema de ajustes contables que permite imputar el servicio al aporte de la Nación en las empresas, sin que se tenga que realizar operación presupuestal alguna.

A continuación, se presenta el tratamiento presupuestal dado a las franquicias postales y telegráficas, en algunas de las leyes anuales de presupuesto:

— Ley 714 de 2001, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2002:

“ART. 29.—Los aportes que haya otorgado la Nación a la Empresa Administración Postal Nacional, Adpostal, corresponderán al pago de los servicios postales prestados directa o a través de otras empresas a los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación. Para ello dicha empresa expedirá los respectivos paz y salvos con fundamento en el reconocimiento de la deuda que por este concepto realice cada uno de los órganos deudores.

“Con fundamento en los documentos mencionados se realizarán los respectivos ajustes contables en Adpostal, Telecom, y las entidades deudoras, sin operación presupuestal alguna. Adpostal enviará a la dirección general de presupuesto público nacional la relación detallada de estas operaciones para su seguimiento” (16) .

— Ley 921 de 2004, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2005:

“ART. 47.—La Nación podrá aportar a la Administración Postal Nacional los recursos necesarios, para garantizar el servicio de franquicia postal previsto por la ley, a los órganos que hacen parte del presupuesto general de la Nación, así como el servicio de telegrafía prestado por esta de manera directa, o a través de otras empresas, a la rama judicial.

Para el servicio de telegrafía, las entidades partícipes expedirán los respectivos paz y salvos con fundamento en el reconocimiento de la deuda que por este concepto realice cada uno de los órganos deudores y procederán a realizar los respectivos ajustes contables, sin operación presupuestal alguna” (destaca la Sala) (17) .

En consecuencia, en opinión de la Sala, está en cabeza del legislador determinar si conserva o no, el beneficio de las franquicias postal y la telegráfica, previo análisis técnico y financiero de la situación de las empresas prestadoras de dichos servicios y del impacto que representa para las mismas la aplicación del sistema de ajustes contables previsto en las leyes de presupuesto. También le corresponde, en caso de supresión de las franquicias, asignar los recursos necesarios para que el poder judicial cubra anualmente el costo del servicio. Valga acotar que estos temas no aparecen en los antecedentes legislativos de la Ley 482 de 1998, según constatación efectuada en las gacetas del Congreso contentivas de su trámite.

2.3. Vigencia de la franquicia postal a favor de la administración de justicia. Marco legal.

El Decreto-Ley 2146 del 3 de agosto de 1955 (18) , por el cual se dictaron disposiciones sobre franquicias postales a favor de la administración de justicia, consagra:

“ART. 2º—Gozarán de franquicia postal en el interior del país, incluyendo el servicio urbano, además del excelentísimo señor Presidente de la República y todas las dependencias de la presidencia, incluyendo la Secretaría Nacional de Acción Social y Protección Infantil ‘Sendas’; (...) e) Los despachos y expedientes relacionados con la administración de justicia” (...).

“ART. 4º—En lo sucesivo, las entidades oficiales no incluidas en los artículos segundo y tercero del presente decreto costearán de sus respectivos presupuestos las tasas (19) correspondientes al uso de estos servicios” (destaca la Sala).

Por su parte, la Resolución 1636 de junio de 1957 del Ministerio de Comunicaciones, reglamentaria del Decreto 2146 de 1955, en materia de franquicias postales y telegráficas a favor de la administración de justicia, señala:

“ART. 1º—(...) gozan de franquicia postal incluyendo el servicio urbano: g) El despacho y expedientes relacionados con la administración de justicia” (20) .

La franquicia que el legislador consagró a favor de la administración de justicia, en materia del servicio postal —D-L. 2146/55— se encuentra vigente, pues no hay norma posterior, que lo derogue o modifique.

2.4.Franquicia telegráfica a favor de la administración de justicia. Marco legal.

La Ley 48 de 1921, consagró la franquicia telegráfica, en los siguientes términos:

“ART. 3º—La franquicia telegráfica que por disposición gubernativa se conceda a funcionarios o entidades públicos, a empresas de utilidad general, etc., se entiende rigurosamente limitada a lo que se refiera a las funciones del ejercicio del cargo, al trabajo o industria de la respectiva empresa; pero si las entidades, funcionarios o empresas se sirvieren del telégrafo para objetos particulares suyos o de terceros, que no se relacionen con el ejercicio de su cargo, pagarán el servicio conforme a la tarifa vigente”.

Esta franquicia fue conservada en el Decreto-Ley 2146 de 1955, que en el artículo 3º dispone:

“ART. 3º—Gozarán de franquicia telegráfica en el interior del país, además del excelentísimo señor Presidente de la República y todas las dependencias de la presidencia, incluyendo la secretaría nacional de acción social y protección infantil “Sendas”; e) Los despachos telegráficos relacionados con la administración de justicia” (destaca la Sala).

En concordancia, la resolución reglamentaria del Ministerio de Comunicaciones, 1636 de 1957, dispone:

“ART. 10.—En el ramo telegráfico y de acuerdo con los decretos citados en el artículo primero de esta resolución, gozan de franquicia telegráfica (...) f) Lo relacionado con la administración de justicia” (destaca la Sala).

A diferencia de la franquicia postal consagrada a favor de la administración de justicia, en el que no hay disposición que la derogue o modifique, en el caso de la franquicia telegráfica, se tiene que el legislador en la ley de presupuesto para la vigencia de 1999 —distinguida con el número 482, artículo 54— pretendió su eliminación, y en consecuencia derogar la normatividad que de manera permanente la consagraba, es decir, el Decreto 2146 de 1955.

3. Ley 482 de 1998. Ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 1999.

El artículo 54 de la Ley 482 de 1998 —por la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1999— dispuso:

“Parte III. Disposiciones generales. Capítulo VI. Disposiciones varias. ART. 54.—A partir del 1º de enero de 1999, elimínanse las franquicias en el servicio de telegrafía”.

3.1. Ley anual de presupuesto y ley de apropiaciones. Contenido. Alcance.

Los artículos 346 y 347 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 10, 11 y 12 del Decreto 111 de 1996 —Estatuto orgánico del presupuesto—, establecen el alcance y contenido de las leyes anuales de presupuesto.

Con fundamento en estos preceptos, es dable afirmar que la ley anual del presupuesto es un instrumento para la organización de las finanzas públicas y el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social, que se compone de tres partes claramente diferenciadas: la estimación de los ingresos, el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones y, el acápite de las denominadas “disposiciones generales” que, según lo dispuesto por el legislador, corresponden a “las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán única y exclusivamente para el año fiscal para el cual se expidan(21) (negrillas de la Sala).

Así las cosas, se tiene que el contenido y alcance de la ley anual de presupuesto está enmarcado por la precariedad temporal de sus efectos, derivada de la aplicación del principio de anualidad que le es propio, por lo tanto, no resulta viable conforme a la Constitución y a la ley orgánica, incluir en el texto de la ley anual disposiciones con la pretensión de modificar o derogar una ley permanente de diferente materia.

Ahora bien, en opinión de la Sala, el problema jurídico de la consulta no está en determinar si el artículo 54 de la Ley 482 estuvo vigente solamente para la vigencia fiscal de 1999, pues cuando el legislador deroga una norma, el efecto es sacarla del mundo jurídico en forma permanente. Lo que debe determinarse es si la disposición contenida en la ley anual de presupuesto que pretende derogar una franquicia viola la Carta.

3.2.Principio de unidad de materia.

Conforme a este principio —consagrado en los artículos 159 y 169 de la Constitución Política— toda ley debe referirse a una misma materia, de manera que son inadmisibles las disposiciones que no se relacionen con ella; además constituye una de las limitaciones establecidas por la Constitución a la cláusula general de competencia legislativa que le asiste al Congreso de la República.

La Corte Constitucional, sobre el alcance del principio de unidad de materia, ha señalado en la Sentencia C-309 de 2002:

“La Constitución fija dos condiciones al Congreso para el ejercicio de la función legislativa, pues este se halla obligado a definir con precisión, como lo exige la Carta, desde el mismo título del proyecto, cuáles habrán de ser las materias en que se ocupe al expedir esa ley, y simultáneamente ha de observar una estricta relación interna, desde el punto de vista sustancial, entre las normas que harán parte de la ley, para que todas ellas estén referidas a igual materia, la cual, desde luego, deberá corresponder al título de aquella. ‘De esta manera, el Congreso vulnerará el principio constitucional sobre unidad de materia cuando incluye cánones específicos que, o bien no encajan dentro del título que delimita la materia objeto de legislación, o bien no guardan relación interna con el contenido global del articulado’” (...).

“Para ejercer el control de constitucionalidad por vulneración del principio de unidad de materia debe determinarse cuál o cuáles son los núcleos temáticos de una ley para inferir si una norma específica tiene vinculación objetiva y razonable con ellos o si por el contrario gravita al interior de la ley sin vínculos, ni ejes de referencia que la articulen de manera armónica y coherente con los ejes materiales desarrollados por el legislador” (22) .

Sin embargo, la Corte al analizar un caso similar al que nos ocupa (23) , en el cual se demandó una disposición incluida en una ley anual de presupuesto que pretendía modificar una ley especial dictada en favor de las instituciones universitarias estatales, la declaró inconstitucional al encontrar que una norma incluida en una ley anual de presupuesto viola el principio de unidad de materia, por desconocimiento tanto de la coherencia sustancial o temática de la norma con la ley en la que se encuentra inserta, como de la coherencia temporal que se deriva del alcance propio de ese tipo de leyes.

Dijo la Corte en la Sentencia C-177 del 12 de marzo de 2002:

“A pesar de lo anterior, es decir, a pesar que desde el punto de vista de la coherencia temática y sistemática interna de la ley en la cual se inserta, la disposición no desconoce el principio de unidad de materia, en cambio si lo desconoce en cuanto rebasa la materia temática propia de las leyes anuales de presupuesto al modificar, como antes quedó demostrado, otra ley vigente y de contenido permanente, como lo es la Ley 30 de 1992, específicamente su artículo 86 (24) . No obstante que la unidad de materia es asunto que, como lo ha hecho ver la jurisprudencia constitucional, debe ser examinado dentro criterios de laxitud a fin de no anular el principio democrático, en el tema presupuestal el alcance normativo que pueden tener las disposiciones se circunscribe específicamente a su objeto propio, por lo cual las normas generales de la ley anual solamente pueden referirse a la debida ejecución del presupuesto al que pertenecen, sin tener efectos sobre otros asuntos, ni menos aun llegando a modificar la legislación vigente.

“Adicionalmente, a juicio de la Corte el inciso sub examine rebasa los límites temporales propios de las disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, pues su alcance en el tiempo se proyecta más allá de la vigencia presupuestal del año 2000. Ciertamente, al prohibir la contabilización de las partidas aprobadas en el inciso anterior para efectos del cálculo de los nuevos aportes de la Nación a las universidades públicas, tiene un efecto económico acumulativo en los años siguientes. Por la naturaleza del asunto que regula, sus efectos afectan vigencias futuras. En tal virtud, desconoce específicamente lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 (25) —Estatuto orgánico del presupuesto—, norma que por su naturaleza orgánica se imponía al legislador al momento de expedir la Ley 626 de 2002. Por lo anterior, prospera el cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del principio de anualidad tributaria” (destaca la Sala) (26) .

4.Conclusiones.

Dada la diferencia que legalmente existe entre los servicios de correo y telegrafía, en opinión de la Sala, el artículo 54 de la Ley 482 de 1998, al disponer: “Elimínanse las franquicias en el servicio de telegrafía”, pretendió solo suprimir la relativa a este servicio.

Independientemente de la posible conexidad temática que pueda predicarse de la eliminación de la franquicia telegráfica y del ahorro que esto puede significar en el Presupuesto General de la Nación, el artículo 54 de la Ley 482 de 1998 al desconocer el carácter transitorio y temporal de la ley anual de presupuesto, está en contravía del principio de unidad de materia consagrado en los artículos 158 y 169 de la Carta. El principio de unidad de materia frente a las leyes anuales de presupuesto no se agota en el análisis de la coherencia sustancial de las disposiciones, es necesario, que también exista una coherencia temporal.

El contenido de la ley anual de presupuesto, no puede ser otro distinto, que el de estimar los ingresos, autorizar los gastos y dar las indicaciones generales para la correcta ejecución presupuestal, por lo que, so pretexto de establecer disposiciones generales no puede el legislador modificar, de manera permanente otras leyes. En consecuencia, la potestad derogatoria de normas permanentes debe estar en consonancia con estos principios constitucionales.

En este orden de ideas, con fundamento en el artículo 4º de la Carta debe inaplicarse el artículo 54 de la Ley 482 de 1998, sin perjuicio de que el Consejo Superior de la Judicatura, si lo considera pertinente, demande la inconstitucionalidad del mismo (27) .

Si la política del gobierno para garantizar la viabilidad financiera de las empresas que prestan este tipo de servicios es la de suprimir o restringir el sistema de franquicias, lo procedente será incluir este tema en un proyecto especial sobre la materia, tal y como se contempló en el Proyecto de Ley 92 de 2003 de la Cámara de Representantes que no hizo tránsito (28) , caso en el cual la administración de justicia requeriría la apropiación de los recursos necesarios para sufragar el costo del servicio.

El proyecto preveía:

“ART. 59.—Franquicias postales. A partir de la vigencia de la presente ley, elimínanse todas las franquicias postales, salvo la establecida en la Ley 130 de 1994 (29) , artículo 38 de la Ley 361 de 1997 (30) y las dispuestas por la Convención de la Unión Postal Universal, y los actos que la complementen, modifiquen, adicionen o sustituyan”.

La Sala responde

El artículo 54 de la Ley 482 de 1998 de conformidad con el artículo 4º de la Constitución Política debe inaplicarse y por lo tanto no produce efectos jurídicos.

El artículo 54 de la Ley 482 de 1998 no comprendía las franquicias postales.

Procede la inaplicación del artículo 54 de la Ley 482 de 1998, lo cual implica que las franquicias telegráfica y postal se encuentran vigentes.

Transcríbase al señor Ministro del Interior y de Justicia. Igualmente, envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

Magistrados: Gustavo Aponte Santos—Enrique José Arboleda Perdomo, (con salvamento de voto)—Flavio Augusto Rodríguez Arce—Gloria Duque Hernández.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.

(1) Ver artículos 354, 246, 347, 348 y 349 C.P.; artículos 11, 12 y 14 del Decreto 111 de 1996 sobre principio de anualidad. Corte Constitucional, Sentencia C-1065 de 2001.

(2) Expedida en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el artículo 14 de la Ley 72 de 1989.

(3) Guillermo Antonio Santos Marín, Representante a la Cámara; Mauricio Jaramillo Martínez, Senador; Marino Paz Ospina, Representante a la Cámara. Documento del 27 de julio de 2004, publicado en página web sobre reforma al sector postal.

(4) Según el Diccionario de la Real Academia Española, franquicia es la exención que se concede a una persona para no pagar derechos por las mercaderías que introduce o extrae, o por el aprovechamiento de algún servicio público.

(5) Año 2002.

(6) A título ilustrativo, en el Decreto 2060 de 1999, por el cual se promulga la “Constitución de la Unión Internacional de Telecomunicaciones”, se puede apreciar que los instrumentos internacionales adoptados por Colombia, parten de la diferencia entre la franquicia postal y telegráfica: Capítulo III. 24. “467.—Durante la conferencia, los miembros de las delegaciones, los representantes de los miembros del consejo, los miembros de la junta del reglamento de radiocomunicaciones, los altos funcionarios de la secretaría general y de los sectores de la unión que participen en la conferencia y el personal de la secretaría de la unión enviado a la misma, tendrán derecho a la franquicia postal, telegráfica, telefónica y de télex que el gobierno invitante haya concedido, de acuerdo con los demás gobiernos y las empresas de explotación reconocidas interesadas” (destaca la Sala).

(7) Ley 361 de 1997, “ART. 38.—Todo envío postal nacional de material especial para la atención, educación, capacitación y rehabilitación de personas con limitación, gozará de franquicia postal. Para estos efectos se requerirá prueba acerca de la naturaleza del material. “La Administración Postal Nacional, Adpostal, abrirá un registro de organizaciones públicas o privadas que represente o agrupe personas con limitación. En todo caso se establecerá un cupo máximo mensual de envíos con franquicia de este tipo”” (negrilla fuera de texto).

(8) “Ley 130 de 1994, ART. 3º—Franquicia postal. Los partidos o movimientos políticos con personería jurídica gozarán de franquicia postal durante los seis meses que precedan a cualquier elección popular, para enviar por los correos nacionales impresos hasta de cincuenta (50) gramos cada uno, en número igual al que para cada debate señale el Gobierno Nacional. La Nación a través del Ministerio de Hacienda reconocerá a la Administración Postal Nacional el costo en que esta incurra por razón de la franquicia así dispuesta, por lo tanto deberá efectuar las apropiaciones presupuestales correspondientes para atender debida y oportunamente el pago”.

(9) Consejo Nacional Electoral. Concepto 1613/2004. Junio 3 de 2004. “La franquicia postal que se concede a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, representa una contribución en especie a la financiación de sus campañas electorales, y su constitucionalidad, por consiguiente, se deriva de la previsión contenida en el artículo 109 de la Constitución Política”.

(10) “Ley 48 de 1993, “ART. 39.—(...) Todo colombiano que se encuentre prestando servicio militar, previa presentación de su tarjeta de identidad militar vigente tendrá derecho no sólo a la franquicia postal, sino también a la franquicia telefónica en todo el territorio nacional”.

(11) Ley 270 de 1996, ART. 2º—El Estado garantiza el acceso de todos los asociados a la administración de justicia (...). “ART. 6º—Gratuidad. La administración de justicia será gratuita y su funcionamiento estará a cargo del Estado, sin perjuicio de las expensas, agencias en derecho y costos judiciales”.

(12) El Decreto 229 de 1995, artículo 22, establece que los concesionarios de correo nacional prestarán el servicio de correo para las franquicias postales ordenadas en la ley.

(13) Decreto-Ley 1900 de 1990, artículo 28.

(14) Gaceta del Congreso 453 del 3 de septiembre de 2003.

(15) Concordancia. Decreto 2247 de 1993, por el cual se aprobó el Acuerdo 30 de 1993, expedido por la junta directiva sobre los estatutos de la Administración Postal Nacional (art. 7º, num. 6º).

(16) La Ley 780 de 2002, por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del año 2003, en el artículo 28, preveía el mismo sistema.

(17) Concordancia, Decreto 3787 de 2003.

(18) Decreto dictado en ejercicio de las facultades de Estado de sitio conferidas en el Decreto 3518 de 1949, fue incorporado como legislación permanente mediante Ley 141/61, artículo 1º.

(19) Para la época se prestaba el servicio a través de Adpostal cuya naturaleza era la de establecimiento público.

(20) El Decreto-Ley 1265 de 1970, por el cual, se expidió el estatuto orgánico de la administración de justicia, preveía: “ART. 10.—Los magistrados y jueces podrán usar libres de porte, los servicios postales y de telecomunicaciones de la Nación exclusivamente para fines relacionados con el desempeño de sus funciones. Tales mensajes deberán firmarse por el funcionario que los envíe y su secretario”.

(21) Decreto 111 de 1996, artículo 11.

(22) Corte Constitucional, Sentencia C-390 de 1996. Ver también la Sentencia C-1141 de 2001.

(23) Corte Constitucional. Sentencia C-177 de 2002. La Corte formula el problema jurídico, en los siguientes términos: “Adicionalmente al cargo de violación constitucional por desconocimiento del carácter transitorio de las normas de la ley anual de presupuesto, la Corte deberá estudiar si, como lo dice la actora, el inciso acusado desconoce la naturaleza propia de las disposiciones presupuestales, en cuanto no se limita a hacer una estimación de ingresos o autorización de gastos, ni es una disposición instrumental necesaria para la debida ejecución del presupuesto aprobado, sino que lo que pretende es modificar permanentemente otra disposición legal cual es el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, que garantiza a todas las universidades estatales u oficiales que los aportes que reciban de los presupuestos nacional o de las entidades territoriales se incrementarán anualmente en pesos constantes. Finalmente, deberá examinarse la acusación según la cual la modificación del artículo 86 de la Ley 30 de 1992 que según la demandante se produce, significa un desconocimiento del principio de unidad de materia legislativa, y de la autonomía universitaria, pues tal modificación no podía adoptarse mediante una disposición incrustada en la ley anual de presupuesto”.

(24) Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior. “ART. 86.—Los presupuestos de las universidades nacionales, departamentales y municipales estarán constituidos por aportes del presupuesto nacional para funcionamiento e inversión, por los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias de cada institución.

Las universidades estatales u oficiales recibirán anualmente aportes de los presupuestos nacional y de las entidades territoriales, que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de 1993”.

(25) El texto del artículo 11 del Decreto 111 de 1996, en lo pertinente, es el siguiente: “ART. 11.—El presupuesto general de la Nación se compone de las siguientes partes: (...) c) Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (L. 38/89, art. 7º; L. 179/94, arts. 3º, 16 y 71; L. 225/95, art. 1º)”.

(26) En este caso, aunque la ley anual de presupuesto a la fecha de la demanda no estaba vigente, la Corte Constitucional avocó su estudio, precisamente, por cuanto la disposición demandada tenía efectos que iban más allá del período fiscal.

(27) Corte Constitucional, Sentencia C-177 de 2002. Procede el control constitucional en el caso en que una disposición contenida en la ley anual de presupuesto continúe produciendo efectos más allá del período fiscal.

(28) Gaceta del Congreso 453 del 3 de septiembre de 2003.

(29) Establecida a favor de la organización electoral.

(30) Favorece a los discapacitados.

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