Concepto 1643 de junio 2 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Rad.: 1643 de 2005

Consejero Ponente:

Dr. Luis Fernado Álvarez Jaramillo.

Bogotá, D.C., dos de junio de dos mil cinco

Ref.: Curadurías urbanas.

Autoridad competente para decidir la revocación directa de las licencias urbanísticas proferidas por los curadores urbanos. Comisiones de veeduría. Legitimación para solicitarla.

La señora ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, doctora Sandra Suárez Pérez, solicita a la Sala emitir concepto en relación con la competencia de las oficinas de planeación municipal o en su defecto del respectivo alcalde, para conocer de las solicitudes de revocatoria directa de los actos administrativos expedidos por los curadores urbanos, mediante los cuales resuelven solicitudes de licencias urbanísticas, y sobre la legitimación de las comisiones de veeduría para solicitar dicha revocatoria. Al efecto pregunta:

“1. ¿Son las oficinas de planeación o en su defecto los alcaldes, municipales o distritales, las autoridades competentes para resolver la revocatoria directa de los actos administrativos mediante los cuales los curadores urbanos otorgan o niegan las licencias urbanísticas? De no ser así, ¿únicamente procede la revocación directa ante el curador urbano que expidió la licencia urbanística?

2. ¿Conforme a las funciones otorgadas en el artículo 77 del Decreto 1052 de 1998 a las comisiones de veeduría de que trata el artículo 75 del mencionado decreto, estas podrían solicitar la revocatoria directa de licencias urbanísticas otorgadas por los curadores urbanos?”.

Expresa la señora ministra, que en razón de consulta elevada a ese ministerio, con el fin de analizar y definir si las oficinas de planeación o en su defecto el alcalde municipal o distrital son superiores jerárquicos de los curadores urbanos para efecto del conocimiento de la revocatoria directa, se plantearon dos teorías, cuyos principales argumentos se resumen a continuación:

La primera plantea que al no existir superior jerárquico respecto de los curadores urbanos, la revocatoria directa solo procede, de oficio o a petición de parte, ante quien emitió el acto administrativo. Además, porque de acuerdo con el artículo 35 del Decreto 1052 de 1998, los curadores son autónomos en el ejercicio de sus funciones. El hecho de que el artículo 59 del Decreto-Ley 2150 de 1995, ordene que el recurso de apelación contra el acto que resuelve la solicitud de licencia urbanística, sea interpuesto ante la oficina de planeación o, en su defecto, ante el alcalde municipal o distrital, no implica que estas dependencias posean el carácter de superior jerárquico de los curadores urbanos.

La segunda tesis, expuesta por la subdirección de conceptos de la dirección jurídica distrital de la secretaría general de la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., afirma que al ser la oficina de planeación el inmediato superior administrativo de los curadores urbanos para conocer del recurso de apelación, también lo es para resolver la solicitud de revocatoria directa, por lo que no es necesario que la ley de manera expresa defina tal competencia. En apoyo de este planteamiento se señala que, conforme al artículo 23 del Decreto 1052 de 1998, contra los actos que resuelven las solicitudes de licencias proceden los recursos de la vía gubernativa, la revocatoria directa y las acciones establecidas en el Código Contencioso Administrativo. A su vez, el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, establece que el recurso de apelación procede “ante el inmediato superior administrativo”, que en el presente caso es el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, entidad a la que corresponde decidir en segunda instancia, según los términos del artículo 59 del Decreto 2150 de 1995.

Consideraciones

1. Naturaleza jurídica de las curadurías urbanas y de sus actos

Para abordar este tema, se reseñan a continuación, las disposiciones legales que regulan el funcionamiento de las curadurías urbanas así como los actos que estas expiden en cumplimiento de la función pública a ellas asignadas.

El Decreto-Ley 2150 de 1995, por el cual se suprimieron y reformaron regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la administración pública, en el capítulo IV definió la curaduría urbana como “el ejercicio de una función pública, para la verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito o municipio, a través del otorgamiento de licencias de urbanización y construcción” —art. 50— (1) y las licencias de urbanismo y construcción como “el acto por el cual se autoriza a solicitud del interesado, la adecuación de terrenos o la realización de obras” —art. 55— (2) .

Posteriormente, la Ley 388 de 1997, por la cual se introdujeron algunas modificaciones y adiciones al Decreto-Ley 2150 de 1995, se refirió al curador urbano como “un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de urbanismo o de construcción, a petición del interesado en adelantar proyectos de urbanización o de edificación, en las zonas o áreas de la ciudad que la administración municipal le haya determinado como de su jurisdicción”. Reiteró, el carácter de función pública que cumplen los curadores urbanos, consistente en “la verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito o municipio, a través del otorgamiento de licencias de urbanización y de construcción” —artículo 101, modificado por el artículo 9º de la Ley 810 de 2003—. Este concepto es reafirmado por el artículo 36 del Decreto 1052 de 1998 —reglamentario de la Ley 388 de 1997—, que al identificar la naturaleza de la función del curador urbano dispone que ella es pública.

La Ley 810 de 2003, al adicionar las atribuciones de los curadores, ratifica que estos ejercen una función pública de verificación del cumplimiento de las normas urbanas y de edificación vigentes, mediante el otorgamiento de las respectivas licencias —artículo 9º—.

De lo expuesto, se infiere que los curadores cumplen una función pública que se rige por los principios de l9 función administrativa de que trata el artículo 209 superior, y que sus actos, relacionados con el otorgamiento de licencias de urbanización y de construcción, son actos administrativos sometidos a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, en lo no previsto en normas especiales. Esta especial naturaleza de los curadores urbanos, fue claramente explicada por la Sala en consulta radicada bajo el número 1624 del 3 de febrero de 2005.

2. Revocación directa.

El tema de la revocación directa de los actos de los curadores y su nexo con la institución genérica contenida en el Código Contencioso Administrativo, plantea dos interrogantes que es necesario dilucidar, para dar respuesta adecuada a la consulta formulada. El primero, relacionado con la competencia para decretar la revocación directa. El segundo, atinente a la titularidad de la petición de revocación.

2.1. Competencia para decretar la revocación directa

Para resolver el primer interrogante es indispensable partir del siguiente supuesto. Dice el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo:

“ART. 69.—Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

3. Cuando con ellos se cause un agravio injustificado a una persona”.

El texto de la norma corresponde literalmente a la disposición contenida inicialmente en el artículo 21 del Decreto 2733 de 1959 (3) ; es decir, que su lectura debe efectuarse dentro del contexto estructural y orgánico propio de la Constitución de 1886, que contrasta con el sentido funcional que informa la Carta Superior de 1991.

Ello significa que cuando la norma del Decreto 2733 —literalmente transcrito por el Decreto 01 de 1984— señala que la revocación directa puede provenir del mismo funcionario que expidió el acto o de su inmediato superior, ha de entenderse que por inmediato superior la disposición considera al servidor público (funcionario público en la terminología de la época) que dentro de la estructura jerárquica interna de la administración detenta un nivel superior directo a aquel cuyo acto es susceptible de revocación.

El asunto se manejaba al interior de la administración, dentro de los límites estructurales de esta.

Empero la evolución y el dinamismo del derecho administrativo, así como la concepción funcionalista de lo público, hacen que se opere en la actualidad el fenómeno denominado por algunos como “publicización” del derecho, una de cuyas manifestaciones es la penetración del ámbito particular en la esfera de lo público. En el campo de la administración pública ello se traduce en la posibilidad de los particulares para ejercer funciones administrativas. Es la manifestación de lo material sobre lo orgánico y en ciertos casos, sobre lo formal.

En el caso sub exámine la Sala encuentra que atendiendo esta nueva tendencia el Gobierno Nacional a través del Decreto 2150 de 1995 y posteriormente el legislador por medio de la Ley 388 de 1997, conciben la figura del curador urbano como “un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de urbanismo o de construcción, a petición del interesado en adelantar proyectos de urbanización o de edificación, en las zonas o áreas de la ciudad que la administración municipal le haya determinado como de su jurisdicción”. Y más adelante agregan las mismas normas: “La curaduría urbana implica el ejercicio de una función pública para verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito o municipio, a través del otorgamiento de licencias de urbanización y construcción”.

Es decir que no solo par el contenido material de la función en relación con los cometidos del Estado, sino por expresa definición legal, el curador urbano es un particular que asume el ejercicio de una función pública, razón por la cual las normas en mención disponen, por una parte, que corresponde al Ministerio de Desarrollo Económico (hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) ejercer las funciones de coordinación y seguimiento de los curadores con el fin de orientar y apoyar su adecuada implantación al interior de las administraciones locales; y por otra parte, que se trata de personas nombradas por el alcalde municipal o distrital, quien indelegablemente será la instancia encargada de vigilar y controlar el cumplimiento, por parte de los curadores, de las respectivas normas.

Ahora bien, para responder el interrogante formulado acerca de las instancias competentes para la revocación directa de los actos de los curadores urbanos, es menester retomar las disposiciones especiales que con respecto a estos particulares en ejercicio de función pública, regulan los procedimientos susceptibles de seguir cuando se trata de controvertir las decisiones adoptadas por ellos.

Inicialmente el artículo 59 del Decreto-Ley 2150 de 1995 estipula que “contra los actos que resuelvan las solicitudes de licencias de urbanismo o construcción procederán los recursos de reposición y apelación. Este último se interpondrá para ante la oficina de planeación o en su defecto para ante el alcalde distrital o municipal y deberá resolverse de plano”.

Posteriormente de manera más genérica el artículo 99 ordinal sexto de la Ley 388 de 1997 dispuso que “Al acto administrativo que otorga la respectiva licencia le son aplicables en su totalidad las disposiciones sobre revocatoria directa establecidas en el Código Contencioso Administrativo”.

Este enunciado se repite en forma más universal en el Decreto Reglamentario 1052 de 1998 cuyo artículo 23 prevé: “Contra los actos que resuelvan las solicitudes, de licencias procederán los recursos de la vía gubernativa, la revocatoria directa y las acciones establecidas en el Código Contencioso Administrativo”.

Lo expuesto significa que finalmente el legislador ha querido someter los actos de los curadores —aprobando o negando licencias— a los procedimientos, recursos y acciones consagrados para los actos administrativos por el Código Contencioso Administrativo, lo que hace que la interpretación del alcance de tales procedimientos, recursos y acciones deba efectuarse de acuerdo con las disposiciones de dicho código.

Ahora bien, como el artículo 69 de Código Contencioso Administrativo señala que los “actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores...”, el punto de discusión consiste en definir si las oficinas de planeación o en su defecto los alcaldes municipales o distritales, pueden ser considerados como “esos inmediatos superiores” con competencia para revocar los actos administrativos mediante los cuales los curadores urbanos aprueban o niegan las licencias urbanísticas.

Inicialmente habría que definir si cuando la ley dispone que el recurso de apelación contra los actos de los curadores procede para ante la oficina de planeación o en su defecto para ante el alcalde distrital o municipal, esa asignación de competencia en segundo grado supone un reconocimiento tácito a estos servidores públicos como superiores jerárquicos de los curadores, o si por el contrario se trata de una disposición especial de carácter funcional que en nada afecta el sistema jerárquico interno de las administraciones distritales o municipales.

Como antes se anotó, en el derecho administrativo moderno es posible diferenciar niveles estructurales u orgánicos y niveles funcionales o materiales, sin que necesariamente los primeros impliquen los segundos. Así por ejemplo, el Presidente de la República como suprema autoridad administrativa es superior jerárquico estructural de los ministros de despacho, quienes se identifican como jefes superiores de su administración, pero el presidente no es superior funcional-jurídico del ministro y desde este punto de vista los actos de estos últimos no son susceptibles de recurso de apelación para ante el presidente, ni pueden ser objeto de revocación por parte de este.

Bajo el mismo concepto pero en sentido diverso, la Superintendencia de Industria y Comercio no es superior jerárquica estructural u orgánica de las cámaras de comercio, pero sí lo es desde el punto de vista funcional, pues los actos de estas relacionados con el registro mercantil son susceptibles de impugnación para ante la respectiva superintendencia (4) .

Lo anterior significa que en tratándose de la denominada administración directa, el concepto de superior inmediato tiene una connotación estructural y orgánica; mientras que en la denominada administración por colaboración, el concepto de superior inmediato posee una clara connotación funcional.

El hecho que los curadores sean designados por el alcalde distrital o municipal, quien además debe “vigilar y controlar el cumplimiento de las normas urbanísticas por parte de los curadores urbanos”, o que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial cumpla con respecto a ellos la función de “coordinación y seguimiento de los curadores urbanos, con el objeto de orientar y apoyar su adecuada implantación al interior de las administraciones locales” (L. 810/2003, art. 9º, nums. 5º y 6º) no significa que los curadores urbanos pierdan su identificación legal como particulares encargados del ejercicio autónomo de una función pública, ni que sean inferiores jerárquicos de los organismos y funcionarios mencionados, sino que la ley ha querido amparar el bienestar colectivo y proteger a la comunidad contra el riesgo social que significa el ejercicio de dicha función, asignándole a estos, la competencia para operar como una especie de “segunda instancia” o “superior inmediato” funcional de aquellos.

Esta especial competencia de grado, la asigna expresamente el artículo 59 del Decreto-Ley 2150 de 1995 para el caso de los recursos de la vía gubernativa al disponer que el recurso de apelación contra los actos de los curadores urbanos se interpondrá para ante la oficina de planeación o en su defecto para ante el alcalde distrital o municipal. No ocurre lo mismo frente a la revocación directa de dichos actos, a la que, por expresa disposición de los artículos 99 de la Ley 388 de 1997 y 23 del Decreto Reglamentario 1052 de 1998 “le son aplicables en su totalidad las disposiciones establecidas en el Código Contencioso Administrativo” cuyo artículo 69 establece que “la revocación directa de los actos administrativos corresponde al funcionario que lo expidió o a su inmediato superior”.

Como el curador urbano no es funcionario y por tanto no tiene inmediato superior en términos orgánicos, en relación con sus actos el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, debe leerse con sentido funcional, que no estructural, teniendo en cuenta la defensa de los intereses de los administrados y la realización del principio universal de la seguridad jurídica.

Lo anterior significa que cuando la Ley 388 de 1997 y su decreto reglamentario concibieron la posibilidad de revocatoria directa de los actos de los curadores, sometiendo esta figura a las normas del Código Contencioso Administrativo, la interpretación de contexto o lo que llaman los autores españoles, el metalenguaje de la norma, indica que el curador es competente para revocar sus propios actos, y que las oficinas de planeación o en su defecto los alcaldes son los “inmediatos superiores” funcionales ante quienes también se puede solicitar la revocación directa de los actos de los curadores, habida consideración de la facultad que les otorga la ley para vigilar y controlar el cumplimiento de las normas urbanísticas por parte de estos. No puede afirmarse que esta superioridad funcional la tenga el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por cuanto su función no es de control y vigilancia, sino de orientación, apoyo y coordinación.

2.2. Titularidad de la petición de revocatoria directa.

Conforme al artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, los actos administrativos deben ser revocados de oficio o a solicitud de parte, cuando se presente alguna de las causas señaladas por la disposición.

Cuando se afirma que los actos administrativos pueden ser revocados a solicitud de parte, habría que concluir que en principió el interés para formular la solicitud de revocación se predica solo de la persona perjudicada con la providencia o decisión administrativa, de manera que si se acogen las peticiones del administrado, no existiría ese interés, ya que conforme las reglas procedimentales, en este caso como en el de los recursos, sería parte interesada solo aquella a quien le haya sido desfavorable la providencia, siguiendo el “principio indiscutido del derecho procesal que sin interés no procede ningún recurso” (5) .

Tratándose de normas de orden público, como son las contenidas en los actos administrativos que otorgan o niegan licencias urbanísticas, el concepto “interés de parte” debe interpretarse con un alcance mayor, en concordancia con la finalidad socio política intrínseca a toda expresión de voluntad del Estado, incluso distinguiendo si el acto es general (dirigido a la comunidad con efectos erga omnes) (6) , particular (dirigido a una sujeto individual o colectivo identificado con efectos particulares), condición (dirigido a un sujeto individual o colectivo identificado para situarlo en una situación jurídica general preexistente) o mixto (dirigido a un sujeto individual o colectivo identificado con efectos para una pluralidad identificable); y diferenciando también si la revocación es por ilegitimidad (causas contrarias a derecho) o por mérito (conveniencia u oportunidad).

En efecto, en la revocación por razones de oportunidad o conveniencia, la valoración del interés público corresponde inicial y fundamentalmente a la autoridad estatal, lo que hace que normalmente esta opere de oficio. Cuando la revocación es por motivos de ilegitimidad y se trata de un acto general, la solicitud la puede formular cualquier persona, no así en tratándose de actos particulares, en cuyo caso la petición de revocación debe provenir del administrado afectado con la decisión, sin perjuicio de que la administración pueda hacerlo de oficio.

Sin embargo, tratándose de actos de carácter particular pero con efectos inmediatos de carácter general (clasificación mixta), como son las regulaciones urbanísticas, el interés no solo lo tienen los titulares de la licencia, sino los vecinos del predio objeto de la solicitud, y claro es, las autoridades administrativas encargadas de vigilar y controlar el cumplimiento del plan de ordenamiento territorial y de las normas urbanísticas.

Dentro de este orden de ideas, la Ley 810 de 2003, ratifica en cabeza del Ministerio de Desarrollo Económico —hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial— la función de “coordinación y seguimiento de los curadores urbanos, con el objeto de orientar y apoyar su adecuada implantación al interior de las administraciones locales” (7) , que le había sido atribuida por el artículo 101.6 de la Ley 388 de 1997.

En virtud de los dispuesto por el artículo antes mencionado, el ministerio cumple las funciones de coordinación y seguimiento de las curadurías a través de las comisiones de veeduría, cuyo principal objetivo es el de “velar por el buen desempeño de las curadurías urbanas en aspectos técnicos, profesionales y éticos de la función que ejercen y la correcta articulación de las curadurías con las administraciones municipales y distritales” (D.R. 1052/98, arts. 75 y 76).

En desarrollo de dicho objeto, a las comisiones de veeduría compete, entre otras, la siguiente función:

“ART. 77.—Funciones de las comisiones de veeduría. Son funciones de las comisiones de veeduría, entre otras, las siguientes:

(...).

3. Interponer, a través de uno de sus miembros, los recursos y acciones contra actuaciones de los curadores que no se ajusten a la normatividad urbanística, y si fuere el caso, formular las correspondientes denuncias.

(...)” (negrillas de la Sala).

Para los fines que interesan a la consulta, resulta de especial importancia la función asignada en el numeral 3º, que faculta a los miembros de las comisiones de veeduría para interponer los recursos y acciones contra las actuaciones de los curadores que no se ajusten a la normatividad urbanística y, si es del caso, formular las correspondientes denuncias penales.

Por lo tanto, dicha atribución legitima a las comisiones de veeduría para solicitar la revocación directa de las licencias otorgadas por los curadores urbanos, cuando sean contrarias a la Constitución o la ley, o cuando atenten contra el interés público o social, sobre la base de que, como lo ha dicho la doctrina, la revocación directa a solicitud de parte ha de entenderse como una especie de “recurso extraordinario”, en el sentido de excepcional (8) .

Se responde

1. Las oficinas de planeación o en su defecto los alcaldes, municipales o distritales, son competentes para resolver las peticiones de revocatoria directa de los actos administrativos mediante los cuales los curadores urbanos otorguen o nieguen licencias urbanísticas.

2. Las comisiones de veeduría están facultadas para solicitar la revocatoria directa de las licencias urbanísticas otorgadas por los curadores urbanos.

Transcríbase a la señora Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Igualmente, envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

Presidente de la Sala, Gustavo E. Aponte Santos

Magistrados: Enrique José Arboleda Perdomo— Flavio A. Rodríguez Arce—Luis Fernando Álvarez Jaramillo.

Secretaria, Elizabeth Castro Reyes

(1) Este artículo fue derogado por el artículo 138 de la Ley 388 de 1997 y reproducido en el artículo 101 de dicha ley, disposición que a su vez fue modificada por el artículo 9º de la Ley 810 de 2003.

(2) Este artículo fue reproducido por el artículo 1º del Decreto 1052 de 1998. Al declarar la exequibilidad del numeral 1º del artículo 57 del Decreto-Ley 2159 de 1995, que ordena anexar a la solicitud de licencia, el folio de matrícula inmobiliaria del predio por urbanizar o construir, la Corte Constitucional, en la sentencia C-026/98, señaló: “En relación con la función constitucional de las licencias o permisos de construcción, el Consejo de Estado ha dicho que las licencias o permisos de construcción se fundamentan en el artículo 58 de la Constitución, según el cual la propiedad tiene una función social que implica obligaciones, pues aquellas tienen fines de tipo ‘general y abstracto, y consiste en que el Estado debe súper vigilar el destino que las personas deben dar a la propiedad y las limitaciones que deben consagrarse para que puedan los entes estatales prestar servicios fundamentales’. Así mismo, continúa esa corporación, tienen como ‘propósito garantizar en forma concreta ciertos derechos de los vecinos de los solicitantes de tales permisos’”. —Consejo de Estado, Sección Primera. sentencia de 26 de octubre de 1973, C.P. Alfonso Arango Henao. Anales del Consejo de Estado, segundo semestre de 1973. Página 342.

(3) Por el cual se reglamenta el derecho de petición y se dictan normas sobre procedimiento administrativo.

(4) Decreto Especial 2153 de 1992, “ART. 2º—Funciones. La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá las siguientes funciones: (...) 8. Resolver los recursos de apelación y queja interpuestos contra los actos expedidos por las cámaras de comercio”.

(5) Devis Echandía, Hernando. “El proceso civil parte general”, 1990. Biblioteca Jurídica Diké, página 336.

(6) Buena parte de la doctrina afirma que el acto general o regla no se revoca sino que se deroga. Gastón Jeze, Miguel S. Marienhoff, tomo II, página 566.

(7) Conforme lo previsto en el Decreto 216 de 2003, corresponde a la dirección de desarrollo territorial, del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, “proponer las normas sobre el ejercicio de las curadurías urbanas y de las comisiones de veeduría de seguimiento y control de los curadores urbanos” (art. 16, num. 10).

(8) Rodríguez R. Libardo, “Derecho administrativo general y colombiano”. Editorial Temis, séptima edición, 1994, página 229.

Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, consulta del 14 de noviembre de 1975, M.P. Dr. Luis Carlos Sáchica. Cita de Miguel González Rodríguez en Código Contencioso Administrativo, Librería Jurídicas Wilches, Bogotá, 1987, tomo II, páginas 292 a 294.

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