Concepto 1685 de octubre 12 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO 

Sala de Consulta y Servicio Civil

Rad.: 1685, oct. 12/2005.

M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce

Referencia:

Alcance del fallo proferido en acción de cumplimiento en relación con la situación de ocupación indebida de las islas, islotes, cayos y morros que conforman el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo. Interpretación razonable e implicaciones lógicas de las decisiones judiciales.

Acción de Cumplimiento frente a los actos administrativos.

El señor Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural solicita a la Sala conceptuar acerca del alcance del fallo proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 6 de julio de 2001, en la acción de cumplimiento instaurada por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios en contra del Incora tendiente a que este ejerciera las acciones y tomara las medidas necesarias para hacer cesar la indebida apropiación de las tierras baldías que conforman las islas, islotes, cayos y morros que integran el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo.

Al efecto formuló las siguientes preguntas:

“1. Se somete a dictamen de esa corporación el alcance del fallo del Consejo de Estado - Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo con ponencia del honorable Consejero Ponente Doctor Germán Ayala Mantilla del 6 de julio de 2001, que se dicta como culminación de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política, desarrollado por la Ley 393 de 1997, en especial, respecto del elemento de la sentencia contemplado en el numeral 2º del artículo 21 de ley (“determinación de la obligación incumplida”).

2. ¿En general, según su naturaleza, puede el fallo de una acción de cumplimiento desconocer la vigencia de una decisión administrativa ejecutoriada, proferida hace más de 15 años, dentro de un procedimiento reglado que produjo plenamente sus efectos jurídicos, y en consecuencia, ordenar a la autoridad pública demandada que adelante, por segunda vez, un nuevo procedimiento tendiente a desconocer o revisar la decisión anterior? O, por el contrario, ¿el fallo solamente puede ordenar a la autoridad cumplir el mandato legal en la forma prevista en el respectivo estatuto?

3. A la luz de la interpretación del fallo en comento, ¿debe el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, con base en las competencias que le atribuyen la Ley 160 de 1994, en concordancia con el artículo 24 del Decreto 1300 de 2003, iniciar nuevos procesos de clarificación de propiedad privada sobre los terrenos declarados de reserva territorial del Estado, mediante resoluciones 04698 de 1984 y 04393 de 1986 expedidas por el Incora, hoy en liquidación, o por el contrario, respecto de tales terrenos reservados, que se encuentren indebidamente ocupados por particulares, debe el Incoder adelantar el procedimiento de recuperación de baldíos de conformidad con la competencia que se le asigna en el numeral 14 del artículo 12 y el numeral 3º del artículo 48 de la Ley 160 de 1994, y los artículos 45 a 51 del Decreto 2664 de 1994?”.

Explica el señor ministro que con ocasión del fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, confirmado por el Consejo de Estado, han surgido dos interpretaciones en torno a su alcance, la del gobierno y la de los poseedores u ocupantes de los baldíos. Mientras el gobierno argumenta que la obligación de clarificar la propiedad de la Nación no opera para las Islas del Rosario, que en el pasado fueron objeto de clarificación de propiedad mediante un procedimiento que culminó en 1986, en el cual, se declaró su calidad de baldíos reservados de la Nación; los poseedores u ocupantes ubicados en las islas, islotes, cayos y morros del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo consideran que el fallo emitido por esta jurisdicción ordena al Incora realizar nuevamente el proceso de clarificación de propiedad, pues la orden de cumplimiento versa sobre normas que se refieren específicamente a este tipo de procedimiento.

Adicionalmente, los poseedores y ocupantes señalan que respecto de las resoluciones 4698 de 1984 y 4393 de 1986 proferidas por dicha entidad operó el fenómeno del decaimiento del acto administrativo por cuanto el Incora no les dio cumplimiento en el tiempo previsto en la ley, en tanto, estos actos solo se cumplieron en lo adjetivo, es decir, en relación con la inscripción ordenada en la oficina de instrumentos públicos de Cartagena; y además existen títulos que debieron haber sido tenidos en cuenta por la administración al momento de proferir dichos actos.

La Sala avocará el estudio de la consulta formulada en el siguiente orden temático:

Advertencia preliminar.

Antecedentes de la acción de cumplimiento instaurada por el Ministerio Público.

Fundamentos jurídicos y fácticos de la acción de cumplimiento instaurada por la procuraduría delegada para asuntos ambientales y agrarios de la Procuraduría General de la Nación.

Fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Tercera. Sentencia 2 de mayo de 2001. Expediente Nº 00-619.

Fallo del Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia de 6 de julio de 2001. Expediente ACU-2500-23-26-000-2001. Nº Interno 935.

Análisis de la sentencia proferida por el Consejo de Estado en la acción de cumplimiento.

Acción de cumplimiento de actos administrativos. Fundamento constitucional. Alcance de las facultades del juez.

Decaimiento de las resoluciones expedidas por el Incora por las cuales se declaró la calidad de bienes baldíos a las islas conocidas con el nombre de Islas del Rosario.

1. Advertencia preliminar.

Antes de proceder al estudio de los problemas jurídicos propuestos en sede de consulta, advierte la Sala que de acuerdo con su competencia, procederá a dar algunos lineamientos generales con el fin de orientar a la administración sobre los criterios a tener en cuenta para cumplir con lo ordenado en el fallo del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, del 2 de mayo de 2001, confirmado por el Consejo de Estado, el 6 de julio de 2001, pues esta decisión, en desarrollo del principio de certeza judicial que sustenta la institución de la cosa juzgada no es susceptible de revisión o de aclaración por esta Sala (1) .

2. Antecedentes de la acción de cumplimiento instaurada por el Ministerio Público.

Con el fin de precisar el problema jurídico que se plantea en la consulta, es procedente referirse a la acción de cumplimiento instaurada por la procuraduría delegada para asuntos ambientales y agrarios de la Procuraduría General de la Nación, así como, transcribir algunos apartes del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmado por el Consejo de Estado, que dio lugar a la discusión sobre las medidas o el marco de acción a seguir en relación con los bienes inmuebles que forman parte del archipiélago de las Islas del Rosario y San Bernardo, por el Incoder que tiene a su cargo las funciones que antes le estaban atribuidas al Incora, hoy, en liquidación (2) .

2.1. Fundamentos jurídicos y fácticos de la acción de cumplimiento instaurada por la procuraduría delegada para asuntos ambientales y agrarios de la Procuraduría General de la Nación.

El objeto de la acción de cumplimiento instaurada por la procuraduría delegada para asuntos ambientales y agrarios era conminar al Incora a cumplir las siguientes disposiciones legales:

“Ley 160 de 1994. Artículo 12. Son funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria: (...)

“14. Ejercitar las acciones y tomar las medidas que correspondan conforme a las leyes en los casos de indebida apropiación de tierras baldías, o incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fueron adjudicadas, y adelantar las diligencias y expedir las resoluciones sobre extinción del derecho de dominio privado.

“15. Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada.

“16. Delimitar las tierras de propiedad de la Nación, de las de los particulares. También podrá adelantar procedimientos de deslinde de las tierras de resguardo y las pertenecientes a las comunidades negras, para los fines previstos en el artículo 18 de la presente ley.

“17. Cooperar con las entidades competentes en la vigilancia, conservación y restablecimiento de los recursos naturales”.

“ART. 48.—De conformidad y para efectos de lo establecido en los numerales 14, 15 y 16 del artículo 12 de la presente ley, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, previa obtención de la información necesaria, adelantará los procedimientos tendientes a:

1. Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio del Estado (...).

2. Delimitar las tierras de propiedad de la Nación de las de los particulares.

3. Determinar cuándo hay indebida ocupación de terrenos baldíos”.

“Decreto 2664 de 1994. Por el cual se reglamenta el capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y se establece el procedimiento para la recuperación de baldíos indebidamente ocupados”.

“ART. 45.—Causales. Tienen la condición de terrenos baldíos indebidamente ocupados los siguientes: 1. Las tierras baldías que por disposición legal sean inadjudicables, o se hallan reservadas o destinadas para cualquier servicio o uso público. 2. Las porciones de tierras baldías ocupadas que excedan de las extensiones máximas adjudicables (...) o las ocupadas contra expresa prohibición legal. 3. Los terrenos baldíos que hayan sido objeto de un procedimiento de reversión. 4. Los terrenos afectados con la declaratoria de caducidad, en los contratos relacionados con baldíos de la Nación”.

“ART. 46.—Resolución inicial. El procurador agrario o cualquier persona podrá solicitar al instituto se adelanten las diligencias para ordenar la restitución de un terreno baldío indebidamente ocupado. (...)”.

“ART. 47.—Solicitud de pruebas (...)

“ART. 48.—Inspección ocular. (...)

“ART. 49.—Sorteo y posesión de peritos. (...)

“ART. 50.—Decisión final. Con fundamento en las pruebas aportadas, el gerente general del instituto o su delegado, mediante resolución motivada ordenará si fuere el caso la restitución del predio o terrenos indebidamente ocupados. En la misma providencia se decidirá si hay lugar o no al reconocimiento de mejoras, procediendo a su negociación voluntaria o a la expropiación, de conformidad con las normas establecidas para el caso, siempre que de las pruebas allegadas pueda considerarse al ocupante como “poseedor de buena fe”, según las normas del Código Civil.

“ART. 51.—Acción policiva. Ordenada la restitución y si el interesado se negare a la entrega del baldío, el instituto solicitará la intervención de la autoridad de policía, para que dentro de un término no superior a diez días, proceda a hacer efectivo el cumplimiento de la decisión administrativa” (negrilla fuera del texto original).

El Ministerio Público, con base en las normas transcritas solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, le ordene al Incora “adoptar las medidas necesarias para proteger los bienes de la Nación, en este caso concreto de las islas, islotes, morros y cayos que conforman el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, ubicados en el Distrito de Cartagena de Indias, departamento de Bolívar, bienes que son considerados baldíos reservados de la Nación, de acuerdo con el artículo 45 de la Ley 110 de 1912 (Código Fiscal, donde se señala que se reputan como terrenos baldíos y por tanto propiedad de la Nación las islas de uno y otro mar pertenecientes al Estado, que no están ocupadas por poblaciones organizadas o apropiadas por particulares”.

Acto seguido, al señalar los hechos en que fundamentó la acción, señaló:

“Es oportuno indicar que el artículo 45 de la Ley 110 de 1912 (Código Fiscal), considera como terrenos baldíos y por tanto propiedad de la Nación, las islas de uno y otro mar pertenecientes al Estado, que no estén ocupadas por poblaciones organizadas o apropiadas por particulares.

“Sobre este particular el Instituto Colombiano de Reforma Agraria Incora, mediante Resolución 4698 del 27 de septiembre de 1984, reiterada por la Resolución 4393 del 15 de septiembre de 1986, confirma que las islas, islotes, morros y cayos que conforman el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo, no han salido del dominio público, manteniendo su condición de baldíos reservados de la Nación.

“A través de un seguimiento realizado por esta procuraduría delegada se encontró que las islas corales que conforman el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo están indebidamente ocupadas por particulares, como se constata en los informes que se anexan a la presente demanda”.

“En este orden, se debe precisar lo siguiente:

“El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria —Incora—, ha sido renuente para dar cumplimiento a las obligaciones a su cargo contenidas en las normas comentadas. (...).

“El Incora con base en la competencia (...) debe ejercitar las acciones y tomar las medidas necesarias para atender los casos de indebida apropiación de tierras baldías que conforman las islas, islotes, cayos y morros que integran el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo. Además debe clarificar la situación de las tierras de estos globos de terrenos (islas, islotes, cayos y morros) desde el punto de vista de su propiedad, identificando las que pertenecen al Estado y facilitando el saneamiento de propiedad privada de acuerdo con la ley, aspecto que se complementa con el deber legal de delimitar las tierras de propiedad de la Nación, de las de los particulares, y cooperar con las entidades competentes en la vigilancia, conservación y restablecimiento de los recursos naturales” (negrilla fuera de texto).

2.2. Fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Expediente 00-619. Sentencia 2 de mayo de 2001.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, profirió sentencia dentro de la acción de cumplimiento de la referencia, el 2 de mayo de 2001, providencia en la cual resolvió:

“Se ordena al señor gerente general del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria “Incora”, para que dentro del término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, inicie las medidas y acciones legales pertinentes destinadas al cabal cumplimiento de las siguientes disposiciones legales: numerales 14,15,16 y 17 del artículo 12, los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 48 de la Ley 160 de 1994 e, igualmente, los artículos 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 del Decreto 2664 del 1994 y que se concretan en la clarificación de la propiedad de la Nación, el deslinde y la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, presuntamente, del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo, de conformidad con los estrictos términos expuestos en la parte motiva de este fallo.

“Adviértase a la autoridad demanda que el incumplimiento del deber omitido deberá observarse sin demora, so pena de desacato y responsabilidad, de conformidad con lo ordenado en el artículo 25 de la Ley 393 de 1997”.

Como quiera que se pregunta sobre el alcance del fallo del Consejo de Estado que confirmó el fallo del tribunal, es procedente citar algunos apartes de las consideraciones que soportan directamente la parte resolutiva transcrita:

“Los baldíos constituyen bienes públicos de la Nación a los cuales las normas constitucionales o legales, tanto bajo la vigencia de la actual Carta Política como de la de 1886, les han conferido una especial regulación jurídica por razones de soberanía nacional, prevalencia del interés general, protección del medio ambiente y de los recursos naturales renovables y no renovables, democratización y función social de la propiedad, entre otras”.

El gerente general del Incora, luego de haberse agotado el procedimiento administrativo por parte de dicha entidad tendiente a clarificar la propiedad de las islas del Rosario, de conformidad con el artículo 3º, literal d) de la Ley 135 de 1961, dictó la Resolución 4698 de septiembre 27 de 1984, mediante la cual se resolvió lo siguiente:

“ART. 1º—Declarar que no han salido del patrimonio nacional y por tanto son baldíos reservados en virtud del Código Fiscal de 1873 y 1912 las islas conocidas con el nombre de islas del Rosario, entre las cuales se encuentran La Isleta, La Isletica, Isla Grande, Macavi, Roberto, Isla del Rosario, Pavito, Los Palacios, Pirata, Los Caguamos, Bonaire, No Te Vendo o islote de La Fiesta, Isla del Tesoro, Arenas y otras, las cuales comprenden un área aproximada de 384 has. 3580 M2, ubicadas al suroeste de Cartagena, a unos 35 kilómetros aproximadamente y a 5 kilómetros al noroeste del corregimiento de Barú (...)”.

“En el artículo 2º de esta resolución, se ordenó la cancelación del registro de escrituras públicas otorgadas en relación con los terrenos de las referidas islas”.

“Mediante Resolución 4393 de septiembre 15 de 1986, el referido funcionario, al resolver un recurso de reposición contra el acto anterior, confirmó el artículo 1º precitado y revocó el 2º; en su lugar, solicitó al Registrador de Instrumentos Públicos del Círculo de Cartagena que en los certificados de registro de los referidos títulos se deje constancia “de la condición jurídica de baldíos reservados que tienen los terrenos que conforman el archipiélago de las islas del Rosario”.

Más adelante, al analizar la competencia del Incora para ejercer las acciones legales que consagran las normas cuyo cumplimiento se enervó, señaló:

“Funciones de policía administrativa. Está destinada a ejercer las acciones legales de vigilancia y control cuando se produzcan, entre otros casos, la indebida apropiación de tierras baldías. Así mismo, es competente para clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, actuación administrativa destinada a identificar las que pertenecen al Estado y delimitar las tierras de la Nación, de las de los particulares”.

“Para el ejercicio de estas funciones el capítulo X “Clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos” de la Ley 160 de 1994 establece los requisitos, condiciones y procedimientos.

“Por su parte del Decreto 2664 de diciembre 3 de 1994, reglamentario de la ley referida, establece en el capítulo X cuyo cumplimiento se demanda el procedimiento en forma más detallada para la recuperación de baldíos indebidamente ocupados”.

“Precisa la Sala, que la Ley 160 de 1994, ratificó la competencia del “Incora” que fue conferida por el artículo 3º de la Ley 135 de 1961, para adelantar el procedimiento administrativo de clarificación de la propiedad. En ejercicio de estas competencias, dicha entidad declaró que son baldíos reservados “las islas conocidas con el nombre de islas del Rosario”, mediante resoluciones 4698 de 1984 y 4393 de 1986, antes citadas” (negrilla y subrayado fuera del texto original).

2.3. Fallo del Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia 6 de julio de 2001. Expediente ACU-2500-23-26-000-2001. Nº Interno 935.

La sentencia proferida por la Sección Cuarta de esta corporación dentro de la acción de cumplimiento de la referencia, resolvió la impugnación interpuesta por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria —Incora— contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se alegó la falta de competencia de esa entidad para adelantar las actuaciones administrativas a que se refieren las normas que cuyo cumplimiento se ordena.

Esta corporación confirmó el fallo impugnado fundamentando su decisión entre otros, en los siguientes argumentos centrales:

“La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política, tiene como finalidad proporcionar a toda persona la oportunidad de exigir a las autoridades públicas y a los particulares, cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, cumplan el mandato de la ley o lo previsto en un acto administrativo, a fin de que el contenido de este o aquella, tengan concreción en la realidad, y no quede su vigencia real y efectiva supeditada a la voluntad particular de la autoridad pública encargada de su ejecución. (...)

“Para la Sala es claro, como lo afirmó el tribunal, que la obligación del Incora era la de darle cumplimiento a los numerales 14, 15, 16 y 17 del artículo 12, los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 48 de la Ley 160 de 1994 e, igualmente, los artículos 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 del Decreto 2664 de 1994, para el caso de autos, se concretan en la clarificación de la propiedad de la Nación, el deslinde y la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, presuntamente, del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, provocando con la omisión del cumplimiento una obligación clara, expresa y exigible para el Incora.

“De acuerdo con lo anterior y ratificada la entidad demanda en su incumplimiento, como lo afirmó en la contestación de la demanda, se reitera la renuencia por parte de esta, correspondiendo al Incora asumir la carga de la omisión dada al cumplimiento de las disposiciones antes señaladas” (negrilla fuera de texto).

3. Análisis de la sentencia proferida por el Consejo de Estado en la acción de cumplimiento.

Los antecedentes de la acción constitucional instaurada por el Ministerio Público, permiten a la Sala precisar, que esta entidad solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenar a la entidad competente, por esa época, el Incora, el cumplimiento de la Ley 160 de 1994 y del Decreto 2664 de 1994, que regulan los procedimientos de carácter administrativo que deben seguirse para: a) Clarificar la propiedad de un bien inmueble; b) Delimitar las tierras de propiedad de la Nación; y c) Recuperar los bienes baldíos ocupados indebidamente.

En la demanda presentada por la procuraduría delegada para asuntos ambientales y agrarios, esta entidad invocó entre los antecedentes de la acción, las resoluciones expedidas por el Incora 4698 del 27 de septiembre de 1984 y 4393 de 1986, mediante los cuales se declaró la calidad de baldíos de las islas, islotes, morros y cayos que conforman el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo; actos cuya validez no fue materia de discusión en la demanda, que por el contrario, sirvieron de base para fundamentar la renuencia del Incora, en utilizar “las herramientas jurídicas necesarias para actuar frente a las distintas situaciones de hecho que se presentan en este archipiélago, en especial frente a la indebida ocupación de terrenos por particulares”.

En relación con la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, observa la Sala, que este al avocar el estudio de la demanda instaurada por el Ministerio Público, analizó la naturaleza jurídica de los bienes baldíos, el carácter imprescriptible que de estos se predica, de acuerdo con las normas constitucionales vigentes —art. 63 superior— y, los antecedentes jurídicos del caso sometido a su conocimiento, entre los que se contaban las resoluciones expedidas por el Incora, por las cuales se declaró que “No han salido del patrimonio nacional y por tanto son baldíos reservados en virtud del Código Fiscal de 1987 y 1912 las islas conocidas con el nombre de Islas del Rosario, entre las cuales se encuentran La Isleta, La Isletica, Isla Grande, Macavi, Roberto, isla del Rosario, Pavito, Los Palacios, Pirata, Los Caguamos, Bonaire, No Te Vendo o islote de La Fiesta, Isla del Tesoro, Arenas y otras, las cuales comprenden un área aproximada de 384 has. 3580 M2, ubicadas al suroeste de Cartagena, a unos 35 kilómetros aproximadamente y a 5 kilómetros al noreste del corregimiento de Barú, entre las coordenadas Y-811590 y 820.000 X-1613.260 latitud norte que pertenecen en lo administrativo al corregimiento de Barú, municipio de Cartagena, departamento de Bolívar”.

También, trajo a colación un fallo de la Sección Primera de esta corporación del 13 de octubre de 1989, en el cual, se confirma que las islas del Rosario pertenecen a la Nación, en los siguientes términos:

“Siendo entonces las islas del Rosario baldíos que pertenecen a la Nación y siendo también reservas territoriales de esta e inajenables, según declaración expresa de la Resolución 4698 de 1984 del gerente general del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (...)”.

La lectura del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la acción de cumplimiento permite señalar que en este no se revisó la legalidad o se cuestionó la firmeza de los actos administrativos expedidos por el Incora mediante los cuales se clarificó la propiedad de los terrenos que conforman el archipiélago de las islas del Rosario y San Bernardo, como tampoco, se puede deducir del fallo que el único procedimiento a seguir por parte de la entidad pública competente para cumplir con lo dispuesto en la Ley 160 de 1994 fuese el de clarificación de propiedad.

Por el contrario, en esa instancia, de acuerdo con lo solicitado en la acción de cumplimiento interpuesta por el Ministerio Público, le ordenó al Incora cumplir con lo ordenado en la Ley 160 de 1994, es decir, ejercer las acciones e iniciar los procedimientos para clarificar la propiedad, recuperar los bienes baldíos ocupados indebidamente y realizar el deslinde de las tierras baldías que fueren pertinentes; expresión contenida en la parte resolutiva del fallo del tribunal, en virtud de la cual, resulta claro, que la sentencia no circunscribió o restringió la actuación de la administración a uno sólo de los procedimientos previstos en la ley.

En cuanto a la sentencia expedida por el Consejo de Estado dentro de la acción de cumplimiento en comento, encuentra la Sala que la Sección Cuarta, dentro del ámbito de su competencia, estudió el cargo formulado contra la sentencia de primera instancia y confirmó lo expuesto por el tribunal. Por consiguiente, no es dable señalar que en esta etapa procesal, la corporación abrió el debate sobre la validez o legalidad de las resoluciones emitidas por el Incora que pusieron fin al procedimiento administrativo de clarificación de propiedad que adelantó, en su momento, la entidad pública —Incora—, para por esa vía, inferir que en cumplimiento de la providencia es viable desconocer los actos administrativos proferidos por la entidad pública y realizar nuevos procesos de clarificación de propiedad en todos los casos.

El consejo al enumerar las normas incumplidas fue claro al señalar, que estas se concretan en tres tipos de procedimientos a seguir por la entidad pública competente: de clarificación de propiedad de la Nación, de deslinde de tierras y de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, cuya iniciación, en cada caso, está supeditada al criterio de pertinencia previsto en la sentencia confirmada.

La doctrina al analizar el objeto del procedimiento de clarificación de propiedad y de recuperación de bienes baldíos indebidamente ocupados, contenidos en la Ley 160 de 1994, los distingue, en los siguientes términos:

“Clarificación de la propiedad. Puede suceder que entre el Incora y un poseedor que afirma ser propietario del inmueble, surjan controversias respecto de la titularidad del bien, que han de dirimirse mediante el procedimiento de clarificación de propiedad.

“El legislador facultó al instituto para que, a través, de un procedimiento administrativo, determine con certeza, si un inmueble tiene carácter de baldío o si, por el contrario, es de propiedad privada; la carga de la prueba corresponde al particular, quien debe demostrar que el predio es de su propiedad con base en los títulos originarios del Estado o los títulos inscritos (...).

“De conformidad con el artículo 12, numeral 15 de la Ley 160 de 1994, el Incora está facultado para clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada. Mediante el procedimiento clarifica y determina si las tierras rurales han salido o no del dominio del Estado; se delimitan las tierras , propiedad de la Nación, de aquellas que pertenecen a los particulares y se define si hay o no indebida ocupación de baldíos”.

“Conviene tener en cuenta que si el terreno es baldío y el Estado requiere de él, podrá iniciar un procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados.

“Un baldío está indebidamente ocupado, cuando se encuentra en poder de particulares, a pesar de que el inmueble no es adjudicable o está reservado o destinado a un servicio público. También, cuando está ocupado por persona cuya propiedad ha excedido la extensión máxima adjudicable o la ocupa contra expresa prohibición legal. (...)

“Si respecto a un inmueble se presenta una de las situaciones indicadas, se inicia el procedimiento de recuperación de baldío mediante resolución que se notifica personalmente o por edicto a los ocupantes y al agente del Ministerio Público. (...)

“Si dentro del trámite se concluye que el inmueble está indebidamente ocupado, se ordena la restitución. (...)

“En el caso que el ocupante se niegue a entregar el inmueble, procede la intervención de las autoridades de policía, que hacen efectiva la decisión dentro de un términos no superior a diez días (L. 160/94, art. 48 y D. 2664/94, arts. 45 a 51)” (3) .

Encontrándose en la Ley 160 de 1994 y en las normas de carácter reglamentario que la desarrollan claramente establecido el objeto y finalidad de cada uno de los procedimientos administrativos relativos a la protección de bienes del Estado, la entidad pública a cuyo cargo está el cumplimiento de la sentencia proferida en la acción de cumplimiento deberá establecer, en cada caso, el procedimiento a que hubiere lugar, según la situación jurídica en que se encuentre cada uno de los bienes.

En estos términos, la entidad pública competente deberá iniciar las acciones tendientes a recuperar los baldíos de propiedad de la Nación que se encuentren indebidamente ocupados en las islas, islotes, cayos y morros que integran el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo, realizar el deslinde de los terrenos de la Nación y clarificar la propiedad de los terrenos que no se encuentren cobijados en la Resolución 4698 de 1984, confirmada mediante la Resolución 4393 de 1986, pues estos actos administrativos gozan de presunción de legalidad y no fueron objeto de debate en la acción de cumplimiento respectiva.

La evaluación sobre la pertinencia de las medidas y el ejercicio de las acciones que en desarrollo de las normas debe instaurar la autoridad competente para cumplir con lo ordenado en el fallo, lleva implícito un juicio lógico por parte del operador jurídico, quien no puede desconocer los presupuestos fácticos y jurídicos del mismo, para por esa vía inferir que la entidad competente debe, en todos los casos, iniciar nuevos procesos de clarificación de propiedad.

En estos términos, en concepto de la Sala se impone el criterio de interpretación razonable de los fallos proferidos por la jurisdicción contenciosa, conforme al cual, el alcance del fallo debe establecerse en el contexto en que este fue proferido, teniendo en cuenta la naturaleza de la acción impetrada, lo solicitado por el accionante, las normas cuyo cumplimiento se pretende prohijar y, por supuesto, las implicaciones lógicas de la sentencia misma.

4. Acción de cumplimiento de actos administrativos. Fundamento constitucional. Alcance de las facultades del juez.

Sin perjuicio de reiterar que la acción de cumplimiento instaurada por la Procuraduría General de la Nación, no versó sobre las resoluciones proferidas por el Incora mediante las cuales se declaró la calidad de bienes baldíos reservados de la Nación a las islas conocidas con el nombre de islas del Rosario, la Sala brevemente expondrá la línea jurisprudencial trazada en materia de acciones de cumplimiento frente a los actos administrativos, que sirve de criterio auxiliar para fortalecer la tesis, según la cual, por medio de un fallo como el proferido por esta jurisdicción dentro de una acción de cumplimento no es viable dejar sin efectos un acto administrativo.

A continuación, brevemente la Sala destaca algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional y de esta corporación, que de manera unánime han sostenido que la acción de cumplimiento no es el mecanismo apropiado para establecer la legalidad o ilegalidad de los actos de la administración, sino para procurar su vigencia y efectividad material.

Ha dicho la Corte Constitucional, sobre este particular, desde la consagración constitucional de la acción de cumplimiento en el artículo 87 superior:

“El objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado social de derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” (4) .

“La naturaleza de la acción de cumplimiento la aleja de aquellas que se revisten de un carácter declarativo de derechos. Lo que el constituyente quiso fue establecer un mecanismo para hacer efectivos mandatos o derechos expresamente consagrados en la ley o en el acto administrativo anterior, sobre los cuales no existe discusión o incertidumbre. (...) Si lo que el constituyente busca es lograr el cumplimiento de la ley o del acto administrativo, el legislador asegura de mejor manera este propósito diseñando para el trámite de la acción de cumplimiento un procedimiento breve y ad hoc, que excluya la posibilidad de que dentro de él se surta un debate encaminado a la declaración de derechos, como es el propio de un juicio de responsabilidad contractual o extracontractual. Si tan posibilidad se abriera, el juicio sería más dilatado, y el efectivo cumplimiento de la ley o el acto administrativo quedaría, entre tanto, en entre dicho” (5) .

“La acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso. (...) Su objeto fue especificado por el propio constituyente: asegurar el “cumplimiento de un deber omitido” contenido en “una ley o acto administrativo” que la autoridad competente se niega a ejecutar (...). De este modo, la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo, inobjetable y expreso, y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan. Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados” (6) .

“La razonabilidad de la limitación del objeto de esta acción al cumplimiento de las leyes y de los actos administrativos se ve reforzada por el hecho de que los debates de la Asamblea Nacional Constituyente se refirieron exclusivamente a la necesidad de garantizar el cumplimiento de estas dos fuentes de derecho. (...) el constituyente Juan Carlos Esguerra, al identificar el problema que se pretendía enfrentar al consagrar la acción de cumplimiento, el incumplimiento de la ley, y de los mismos actos administrativos, por parte del gobierno. Sus palabras fueron:

“... en el Estado de derecho uno de los postulados fundamentales es el del respeto por la ley, el de la vigencia de la ley, el del imperio de la ley. Las leyes no pueden seguir siendo diagnósticos, no pueden seguir siendo sueños, no pueden seguir siendo buenas intenciones, no pueden seguir siendo románticas declaraciones. Una ley es por definición una norma jurídica de obligatorio cumplimiento, entonces, lo que estamos haciendo aquí es expresar eso, porque no podemos seguir construyendo carreteras a base de decir que se ordenan carreteras”” (7) .

Por su parte, el Consejo de Estado en abundante jurisprudencia emanada de las diferentes secciones, ha señalado sobre el objeto y la procedencia esta acción consagrada en el artículo 87 de la Carta y desarrollado en la Ley 393 de 1997, lo siguiente:

• La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución busca hacer efectivo el Estado social de derecho, haciendo real por parte de las autoridades el cumplimiento de las normas, que de acuerdo con el principio de legalidad enmarcan el ejercicio de las funciones a su cargo (8) .

• En virtud de lo consagrado en la reglamentación contenida en la Ley 393 de 1997, toda persona puede acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos (9) .

• Entre los requisitos mínimos exigidos para la procedencia de la acción, se encuentran: “a) Que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada en la ley o en el acto administrativo (...) b) Que el mandato sea imperativo, inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad frente a la cual se reclama el cumplimiento; y c) Que se pruebe la renuencia del exigido a cumplir, o que se pruebe que el cumplimiento se ha pedido directamente a la autoridad de que se trate” (10) .

• No es posible para el juez que conoce de una acción de cumplimiento, convertirla en acción contenciosa y entrar a discutir y establecer el derecho del accionante. Si la obligación no está clara, si existen diferentes interpretaciones sobre la norma que se pretende se cumpla, el particular afectado cuenta con otros mecanismos de defensa judicial a través de los cuales puede discutir y hacer valer sus derechos (11) .

• La acción de cumplimiento no es el mecanismo apropiado para establecer la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo, lo que se busca es el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, a fin de que el contenido de este o de aquella tenga concreción en la realidad y no quede su vigencia real y efectiva supeditada a la voluntad particular de la entidad pública (12) .

• A través de la acción de cumplimiento no es posible “obtener derechos cuya titularidad esté en discusión. La acción, se repite, debe dirigirse a lograr la efectividad y el respecto de los ya existentes, o mejor, a que se cumplan las normas que los reconocen” (13) .

• La acción de cumplimiento solo procede respecto de actos ejecutorios, esto es en firme por haber concluido el procedimiento administrativo, cuyo mandato sea “imperativo, inobjetable, expreso, que no ofrezca el más mínimo motivo de duda” (14) .

A la luz de los lineamientos jurisprudenciales trazados, la Sala concluye que la acción de cumplimiento fallada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmada por el Consejo de Estado, por su naturaleza y características, no tiene frente a las resoluciones expedidas por el Incora —Nos. 4698 de 1984 y 4393 de 1986— el alcance que aparentemente le pretenden endilgar los poseedores y ocupantes de las islas ubicadas en el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo, primero, porque se insiste, estás no fueron las disposiciones cuyo incumplimiento se demandó por el Ministerio Público y, segundo, porque, a través de la acción constitucional de cumplimiento reglamentada en la Ley 393 de 1997, se busca la efectividad material o concreción de la ley y de los actos administrativos. Una interpretación como la pretendida por éstos, iría en contravía de la naturaleza de la acción, en tanto, implicaría desconocer la existencia de un acto administrativo que se presume legal.

5. Decaimiento de las resoluciones expedidas por el Incora por las cuales se declaró la calidad de bienes baldíos a las islas conocidas con el nombre de islas del Rosario.

Como quiera que de acuerdo con la solicitud de consulta, los poseedores u ocupantes de las islas, además de la controversia relativa al alcance de la acción de cumplimiento, han expuesto ante la administración que las resoluciones proferidas por el Incora han perdido fuerza ejecutoria, es procedente transcribir lo señalado por estos, con el fin de emitir un concepto sobre ese particular:

“Esgrimen diversos argumentos, los cuales incluyen el decaimiento de las resoluciones 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1936, ambas emanadas de la gerencia general del Incora (hoy en liquidación) con fundamento en los numerales 2º y 3º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto, argumentan los poseedores que, el Incora no cumplió con lo fundamental de dichas resoluciones en el tiempo previsto en la ley y que se debió concretar en la recuperación de dichos predios, sino tan solo en lo adjetivo, es decir, la inscripción ordenada en la oficina de instrumentos públicos de Cartagena de Indias; así como por el hecho de que la primera de las resoluciones expresa: “la demostración de la existencia de un título originario legalmente eficaz ... anteriores a la vigencia de la Constitución Política y de la ley de 11 de octubre de 1921, les habría bastado a los particulares para configurar el dominio sobre las islas y ello no aparece en el expediente”. Y argumentan, dichos títulos no sólo existen sino, además se encuentran en algunos archivos públicos, entre los cuales se encuentran el del Incora, hoy Incoder, lo cual obliga a que sean tenidos en cuenta (y constituyen para los poseedores el motivo para que haya ocurrido la desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho contemplados en el art. 66 citado).

El artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, sobre la figura del decaimiento de los actos administrativos, señala:

“ART. 66.—Pérdida de fuera ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo *pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

“1. Por suspensión provisional.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

“4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

“5. Cuando pierdan su vigencia” (negrilla fuera del texto original).

En concepto de esta Sala, para resolver primero de los cuestionamientos sobre la ejecutoriedad de las resoluciones del Incora, es procedente revisar el contenido de su parte resolutiva, con el fin de determinar si la administración cumplió a cabalidad con lo ordenado en los mismos:

“Resolución 4648 de 1984. Primero. Declarar que no han salido del patrimonio nacional y por tanto son baldíos reservados (...) las islas conocidas con el nombre de islas del Rosario, entre las cuales se encuentran la Isleta, La Isletica, Isla Grande, Macave, Roberto, isla del Rosario, Pavito, Los Palacios, Pirata, Los Caguamos, Bonaire, No Te Vendo o islote de La Fiesta, isla del Tesoro, Arenas y otras, las cuales comprenden un área aproximada de 384 has. 3580 M2, ubicadas al suroeste de Cartagena, a unos 35 kilómetros aproximadamente y a 5 kilómetros al noreste del corregimiento de Barú, entre las coordenadas Y-811590 y 820.000 X-1613.260 latitud norte que pertenecen en lo administrativo al corregimiento de Barú, municipio de Cartagena, departamento de Bolívar” (art. confirmado mediante la Res. 4393 de 1986).

“Resolución 4393 de 1986. Artículo tercero. Solicitar al señor Registrador de Instrumentos Públicos del Círculo de Cartagena la inscripción de la resolución antes mencionada y de esta providencia, en los folios de matrícula inmobiliaria Nos (...). En los certificados que expida el registrador dejará constancia de la condición jurídica de baldíos reservados que tienen los terrenos que conforman el archipiélago de las islas del Rosario”.

En concepto de esta Sala, el proceso adelantado por el Incora, fue un proceso administrativo de carácter declarativo, de ahí que en la parte resolutiva se haya declarado, valga la redundancia, la calidad de baldíos de las islas conocidas con el nombre de islas del Rosario y se ordenara su inscripción en los folios de matrícula inmobiliaria de los inmuebles cuya titularidad se clarificó.

En consecuencia, en concepto de la Sala, para ejecutar la decisión administrativa contenida en las resoluciones emanadas del Incora, bastaba la inscripción de las mismas en la oficina de registro de instrumentos públicos respectiva. Cosa distinta, es que a raíz de las resultas del proceso de clarificación de la propiedad de la Nación, surja en cabeza de la autoridad competente la obligación de proteger dichos bienes frente a la ocupación indebida de que han sido objeto y recuperar su tenencia y administración para, entre otros fines, darles el manejo ambiental propio de la zona de reserva a la cual pertenecen.

La obligación de recuperar un bien que es de la Nación, como es el caso de los bienes baldíos, no cesa para el Estado por el mero transcurso del tiempo, pues tiene su fuente en un derecho de carácter irrenunciable que tiene el Estado respecto de bienes que por su naturaleza, son imprescriptibles, inembargables e inajenables, en los términos del artículo 63 superior.

La Corte Constitucional a propósito de una demanda presentada contra el artículo 65 de la Ley 160 de 1994 (15) , en la Sentencia C-595 de 1995, manifestó que el legislador, con fundamento en el artículo 63 superior, estaba facultado para establecer la imprescriptibilidad de los baldíos.

Respecto al segundo de los argumentos esgrimidos por quienes reclaman derechos sobre las islas del Rosario, según el cual, existen títulos anteriores que no fueron tenidos en cuenta en el proceso de clarificación de propiedad que reposan en los archivos públicos, la Sala considera este no constituye una causal de decaimiento del acto —art. 66 (2) del CCA—, en tanto, lo que busca con el cargo esgrimido es atacar la legalidad de las resoluciones al momento de su nacimiento, cuestionando aspectos que en su concepto debieron ser tenidos en cuenta por la administración en el proceso de clarificación de la propiedad que culminó con la declaratoria de baldíos de los terrenos respectivos (16) . Conclusión que está acorde con lo señalado por la jurisprudencia de esta corporación, que claramente ha manifestado que: “Los casos de pérdida de fuerza ejecutoria buscan impedir que la administración le dé cumplimiento a los actos administrativos y no son ni pueden ser causales de nulidad de los mismos. Aquí tampoco pueden confundirse los fenómenos de validez con los de eficacia” (17) .

Responde la Sala.

1 y 3. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural —Incoder—, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto-Ley 1300 de 2003 y lo ordenado en la acción de cumplimiento instaurada por la procuraduría delgada para asuntos ambientales y agrarios ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fallada mediante providencia del 2 de mayo de 2001, confirmada el 6 de julio del mismo año por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, debe iniciar los procedimientos administrativos a que haya lugar, contenidos en la Ley 160 de 1994 y en el Decreto 2664 del 1994, con el fin de: recuperar los bienes baldíos indebidamente ocupados, delimitar las tierras de propiedad de la Nación y clarificar la propiedad de aquellos terrenos que no se encuentren cobijados en la Resolución 4698 de 1984, confirmada mediante la Resolución 4393 de 1986 expedida por el Incora. Actos administrativos que gozan de presunción de legalidad y no fueron objeto de debate en la acción de cumplimiento respectiva.

2. El juez en una acción de cumplimiento no puede desconocer la vigencia de una decisión administrativa ejecutoriada, en la medida en que esta acción no es el mecanismo apropiado para establecer la legalidad o ilegalidad de los actos de la administración, sino para procurar su vigencia y efectividad material.

Trascríbase al señor Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural. Igualmente, envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

Magistrados: Gustavo Aponte Santos—Enrique José Arboleda Perdomo, Presidente de la Sala—Luis Fernando Álvarez Jaramillo—Flavio Augusto Rodríguez Arce.

Lida Yannette Manrique Alonso, Secretaria de la Sala.

(1) Consejo de Estado. Solicitud de aclaración denegada mediante auto del 7 de septiembre de 2001.

(2) Decreto-Ley 1300 de 2003. Por el cual se crea el Instituto de Desarrollo Rural, Incoder. “Artículo 24. Referencias Normativas: “Todas las referencias que hagan las normas vigentes al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora (...) deben entenderse referidas al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural —Incoder”.

(3) Caicedo Escobar, Eduardo. Notariado - Registro y el nuevo régimen de la propiedad inmueble. Editorial Temis. 1999.

(4) Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Jurisprudencia concordante: C-193 de 1998.

(5) Corte Constitucional, sentencia C-638 de 2000.

(6) Corte Constitucional, sentencia C-1194 de 2001.

(7) Corte Constitucional, sentencia C-651 de 2003. Concordancia: Gaceta Constitucional Nº 52 17/04 de 1991.

(8) Consejo de Estado, sentencia ACU 020 de 1997.

(9) Consejo de Estado, sentencia ACU 054 de 1997.

(10) Consejo de Estado, sentencia ACU 085 de 1997.

(11) Ibídem.

(12) Consejo de Estado, sentencia ACU 054 de 1997; ACU162 de 1998; ACU 615 de 1999.

(13) Consejo de Estado, sentencia ACU 085 de 1997.

(14) Consejo de Estado, sentencia ACU 615 de 1999; ACU 1092 de 2000; ACU 3151 de 2001; ACU 866 de 2001.

(15) “ART. 65.—La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que se delegue esta facultad. Los ocupantes de tierras baldías, por ese sólo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa”.

(16) Código Contencioso Administrativo. Artículo. 84.—Subrogado. D.E. 2304/89, art. 14. Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió”.

(17) Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 28 de junio de 1996.

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