Concepto 1730 de mayo 4 de 2006

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Rad. 1.730

Consejero Ponente:

Dr. Enrique José Arboleda Perdomo

Referencia: Consejo Profesional de Ingeniería Química, naturaleza y régimen jurídicos

Bogotá, D.C., cuatro de mayo de dos mil seis.

El señor Ministro de Comercio, Industria y Turismo, doctor Jorge Humberto Botero, pregunta a esta Sala sobre la naturaleza jurídica del Consejo Profesional de Ingeniería Química, el régimen de sus actuaciones y de sus contratos, la naturaleza de los recursos que percibe en cumplimiento de algunas de las funciones que le competen y su control.

Señala que la Ley 18 de 1976 regula el ejercicio de la profesión de ingeniero químico y crea el Consejo Profesional de Ingeniería Química, sin conferirle personería jurídica, ni adscribirlo a su despacho, ni asignarle recursos del presupuesto general de la Nación; pero sí le señala funciones tanto de autoridad de inspección y vigilancia del ejercicio de de esa profesión como de promoción de la carrera, estableciendo que sus decisiones pueden ser apeladas ante “el departamento jurídico del Ministerio de Desarrollo Económico”, que las de este “son acusables ante el Consejo de Estado de conformidad con la Ley 167 de 1941”, que el mismo departamento jurídico conocerá sobre el incumplimiento de uno cualquiera de los artículos de la mencionada ley, y también determina que el Consejo en comento “fija sus formas de financiación y los derechos de expedición de la matrícula profesional y el presupuesto de inversión de tales fondos”.

Así mismo se refiere a la Ley 842 del 2003, modificatoria de la reglamentación del ejercicio de la ingeniería y de sus profesiones afines y auxiliares, que en el artículo 78 derogó de manera general “todas las disposiciones que le fueran contrarias” y en particular una serie de leyes atinentes a la materia por ella regulada; disposición que fue declarada exequible condicionalmente, mediante la Sentencia C-570 del 2004, de la cual transcribe en la consulta algunos apartes referidos concretamente a la vigencia de los consejos profesionales que las leyes derogadas crearon o regularon, en los cuales la sentencia en cita sustenta que la eliminación de dichos consejos “supone necesariamente una modificación en la estructura de la administración nacional”, y por ende la derogación total de esas leyes requería iniciativa gubernamental, por lo que debe entenderse que la susodicha derogatoria no afecta las leyes en cuanto tratan de tales organismos.

Hechas las anteriores precisiones, formula el señor ministro las preguntas que se transcriben a continuación:

“1º) ¿Cuál es la naturaleza jurídica del Consejo Profesional de Ingeniería química?

2º) ¿Cuál es el régimen jurídico aplicable a las actuaciones del Consejo Profesional de Ingeniería Química?

3º) ¿Dado que el Consejo Profesional de Ingeniería Química no tiene personería jurídica, ni se encuentra adscrito al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, cuál es la razón constitucional y legal que conlleve a que el departamento jurídico (hoy oficina asesora jurídica) del Ministerio de Desarrollo Económico (hoy Ministerio de Comercio, Industria y Turismo) actúe como segunda instancia de las decisiones adoptadas por el Consejo Profesional de Ingeniería Química y le corresponda conocer sobre el incumplimiento del articulado contenido en la Ley 18 de 1976?

4º) ¿Los dineros que recibe el Consejo Profesional de Ingeniería química son recursos privados o públicos? Si son recursos públicos, ¿serían contribuciones parafiscales o tasas?

5º) ¿Los recursos del Consejo Profesional de Ingeniería Química se encuentran sujetos al control de la Contraloría General de la República?

6º) Teniendo en cuenta que la Ley 18 de 1976 no le otorgó personería jurídica al Consejo Profesional de Ingeniería Química, bajo ¿qué modalidad puede contraer derechos y obligaciones frente a terceros?

7º) ¿Rige la Ley 80 de 1993 para la contratación que adelante el Consejo Profesional de Ingeniería Química?

8º) ¿Cuál es la legislación aplicable a la planta de personal del Consejo Profesional de Ingeniería Química?

9º) ¿Es ajustado a la Constitución Política y a la ley, que el Consejo Profesional de Ingeniería Química realice labores de cooperación con las asociaciones y sociedades gremiales, científicas y profesionales de la ingeniería química en el estímulo y desarrollo de la profesión de ingeniería química, como lo prevé el literal g) del artículo 14 de la ley 18 de 1976?”

Para responder la Sala considera

Los temas propuestos en la consulta remiten al derecho-libertad de escoger profesión u oficio que la Constitución de 1886 con sus reformas y la Constitución de 1991, han reconocido a todas las personas, regulando su ejercicio en los términos que establezca la ley y con sujeción a la inspección y vigilancia de las autoridades competentes; a partir de este fundamento constitucional se hará el análisis de la vigencia de la Ley 18 de 1976 y el régimen del Consejo Profesional de Ingeniería Química.

1. El fundamento constitucional y la interpretación jurisprudencial sobre los Consejos Profesionales, en general.

Los consejos profesionales, por regla general, son organismos creados por la ley, sin personería jurídica, adscritos a un ministerio, los cuales se conforman con autoridades administrativas y personas particulares en representación de quienes ejercen la respectiva profesión, y a los que se confieren atribuciones de inspección y vigilancia del ejercicio de las profesiones, pues tanto en la vigencia de la Constitución de 1886 y sus reformas, como en la Constitución Política de 1991, el derecho a escoger profesión u oficio ha sido consagrado como una libertad para la elección, pero sujeta en su ejercicio a la regulación legal y a la inspección y vigilancia de las autoridades. Estatuye el artículo 26 de la Carta vigente:

Artículo 26: “Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen riesgo social. / Las profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna y el funcionamiento de estos deberán ser democráticos. La ley podrá asignarles funciones públicas y establecer los debidos controles”.

La tradición constitucional mencionada es el fundamento superior de las leyes que como la 18 de 1976, atinente a la ingeniería química, reglamentan el ejercicio de una determinada profesión y su control(1).

En vigencia de ambas constituciones, la jurisprudencia constitucional, la de la Sala Contencioso Administrativa y los conceptos que al respecto ha emitido esta Sala(2), han asumido que los mencionados consejos profesionales, si bien no corresponden a las típicas clasificaciones de los entes públicos que integran los sectores central y descentralizado de la administración pública, sí son entes de naturaleza pública, en razón de su creación legal, su integración, sus funciones y su financiación, que en algunos casos proviene de recursos del presupuesto nacional, pero que en general tiene como fuente el dinero que la ley autoriza recaudar como contraprestación a las actividades que deben cumplir.

Entre los pronunciamientos más recientes están la Sentencia C-570 del 2004, transcrita parcialmente en la consulta y sobre la que se volverá más adelante, y el concepto del 14 de octubre del 2004, Radicación 1.590, proferido por esta Sala acerca del Consejo Profesional Nacional de Topografía; concepto que además de reiterar la naturaleza pública de estos organismos, precisa que los ingresos que perciben son tasas, hacen parte del presupuesto general de la Nación y están sometidos al control fiscal de la Contraloría General de la República.

2. La Ley 18 de 1976 y su vigencia frente a la Ley 842 del 2003.

Como ya se mencionó, la Ley 18 de 1976 reglamentó el ejercicio de la profesión de ingeniero químico en el país, para lo cual en el primer inciso del artículo 1º definía:

“Para todos los efectos legales, entiéndase por ejercicio de la ingeniería química, la aplicación de los conocimientos y medios de las ciencias físicas, químicas y matemáticas y de las ingenierías, en el análisis, administración, dirección, supervisión y control de procesos en los cuales se efectúan cambios físicos, químicos y bioquímicos para transformar materias primas en productos elaborados o semielaborados, con excepción de los químicos-farmacéuticos, así como en el diseño, construcción, montaje de plantas y equipos para estos procesos, en toda entidad, universidad, laboratorio e instituto de investigación que necesite de estos conocimientos y medios...” (destaca la Sala).

En los artículos siguientes reguló la exigencia del título, la convalidación de estudios adelantados en otros países, los impedimentos para el ejercicio de la profesión, las condiciones de desempeño de los auxiliares en ingeniería química, las obligaciones de las personas jurídicas cuyo objeto social guarde relación con la profesión en comento o con actividades relacionadas con esta, la contratación de personal extranjero, los requisitos para la enseñanza y las sanciones a quienes incurran en ejercicio ilegal de la profesión; y creó y organizó el Consejo Profesional de Ingeniería Química.

Por su parte, la Ley 842 del 2003 en su epígrafe determina que por ella “se modifica la reglamentación del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines, de sus profesiones auxiliares, se adopta el código de ética profesional y se dictan otras disposiciones”; en el título I referente a Generalidades, contiene las siguientes disposiciones (destaca la Sala):

Artículo 1º: “Concepto de ingeniería. Se entiende por ingeniería toda aplicación de las ciencias físicas, químicas y matemáticas; de la técnica industrial y en general, del ingenio humano, a la utilización e invención sobre la materia”.

Artículo 2º: “Ejercicio de la ingeniería. Para los efectos de la presente ley, se entiende como ejercicio de la ingeniería, el desempeño de actividades tales como:

a) (...)

b) Los estudios, proyectos, diseños y procesos (...) químicos...”.

La misma Ley 842 en los títulos II, IV, V y VI, trata, en su orden, del ejercicio de la ingeniería y sus profesiones afines y auxiliares, el código de ética, el régimen disciplinario y las disposiciones finales.

Tanto de los textos transcritos como de la comparación de los contenidos de ambas leyes en cuanto a los requisitos y condiciones de ejercicio, concluye la Sala que la Ley 842 del 2003 es comprensiva de la profesión de ingeniería química y en consecuencia, en virtud de la derogatoria dispuesta en el artículo 78 de la Ley 842, es esta y no la Ley 18 de 1976 la regulación actualmente vigente para el ejercicio de la profesión en comento; advirtiendo que en criterio de la Corte Constitucional, según la ya citada Sentencia C-570-04, dicha derogatoria no puede extenderse a “las relacionadas con la creación y asignación de funciones a los consejos profesionales existentes para especialidades de la ingeniería y las profesiones afines y auxiliares de esa disciplina”.

Las decisiones de la parte resolutiva de la Sentencia C-570-04, en este punto, expresan:

“Segundo. Declarar EXEQUIBLES los artículos 6º y 9º de la Ley 842 del 2003, en el entendido de que los profesionales de disciplinas relacionadas con la ingeniería que cuenten con consejos profesionales propios deberán inscribirse y obtener la matrícula ante estos consejos, después de pagar los derechos respectivos, mientras estos consejos no sean eliminados o modificados por el legislador, a iniciativa del Gobierno. La declaración se restringe al cargo analizado.”

(...).

“Tercero. Declarar EXEQUIBLE el artículo 23 de la Ley 842 del 2003, salvo la primera oración de su parágrafo primero, en el entendido de que los profesionales titulados y domiciliados en el exterior en disciplinas relacionadas con la ingeniería y que deseen obtener un permiso temporal para trabajar deberán acudir al Copnia, siempre y cuando su especialidad no cuente con un consejo profesional propio encargado de esa función. La declaración se restringe al cargo analizado”.

“Cuarto. Declarar INEXEQUIBLE la primera oración del parágrafo primero del artículo 23 de la Ley 842 de 2003, que reza: “Los requisitos y el trámite establecidos en este artículo se aplicarán para todas las ramas de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, aunque tengan reglamentación especial y será otorgado por el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Copnia, exclusivamente.”

(...).

“Séptimo. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 78 de la Ley 842 del 2003, en el entendido de que la derogación de normas que allí se ordena no comprende las relacionadas con la creación y asignación de funciones a los consejos profesionales existentes para especialidades de la ingeniería y las profesiones afines y auxiliares de esa disciplina”.

Encuentra la Sala que el tenor literal de las decisiones de la Corte Constitucional requiere ser armonizado con las disposiciones constitucionales y legales que facultan al Gobierno Nacional para fusionar o suprimir los organismos y entidades que conforman la administración pública nacional, cuando se dan situaciones de duplicidad de funciones como ocurre con el Consejo Profesional de Ingeniería Química respecto del Consejo Profesional Nacional de Ingenierías, Copnia.

Ello por cuanto la Constitución Política de 1991 redistribuyó las competencias en materia de estructura de la administración pública, entre los órganos legislativo y ejecutivo, reservando al primero la determinación de la estructura de la administración nacional, la creación, supresión o fusión de los organismos y entidades que la integren; y al segundo, la supresión o fusión de los mismos “con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”(3); por lo que el mismo legislador ha expedido las leyes que establecen las condiciones bajo las cuales el ejecutivo puede ejercer la función constitucional de supresión y fusión de esos organismos y entidades creados por la ley.

Estos principios y reglas están contenidos actualmente en las leyes 489 de 1998(4) y 790 del 2002(5), que en su orden contemplan:

Ley 489 de 1998, artículo 52. “De la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente ley cuando:

1. Los objetivos señalados al organismo o entidad en el acto de creación hayan perdido su razón de ser.

2. Los objetivos y funciones a cargo de la entidad sean transferidos a otros organismos nacionales o a las entidades del orden territorial.

(...).

5. Exista duplicidad de objetivos y/o de funciones esenciales con otra u otras entidades”.

Ley 790 del 2002, artículo 1º. “Objeto. La presente ley tiene por objeto renovar y modernizar la estructura de la rama ejecutiva del orden nacional, con la finalidad de garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad financiera de la Nación, un adecuado cumplimiento de los fines del Estado con celeridad e inmediación en la atención de las necesidades de los ciudadanos, conforme a los principios establecidos en el artículo 209 de la Constitución Nacional y desarrollados en la Ley 489 de 1998. /

Para el efecto se tendrán en cuenta los siguientes criterios:

a) Se deberá subsanar problemas de duplicidad de funciones y de colisión de competencia entre organismos y entidades; (...)”.

De otra parte, en criterio de la Sala, el artículo 26 de la Carta defiere al legislador la regulación del ejercicio de las profesiones, pero no le reserva la determinación de las autoridades con competencias de inspección y vigilancia, por lo que siendo organismos de la administración, su creación, modificación o supresión se han de regir por las normas constitucionales que se ocupan de estas situaciones.

Para concluir, la posibilidad de que el gobierno nacional suprima los consejos profesionales que duplican funciones con el Copnia ya había sido enunciada por esta Sala en el concepto de fecha 9 de junio del 2005 atinente al régimen jurídico aplicable a los técnicos electricistas(6).

3. El Consejo Profesional de Ingeniería Química.

Encontrándose vigentes las disposiciones de la Ley 18 de 1976 sobre el Consejo Profesional de Ingeniería Química, la Sala continúa con su análisis. Dicen los artículos 13 y 14 de la ley en cita:

“ART. 13.—Créase el Consejo Profesional de Ingeniería Química de Colombia, el cual estará integrado por los siguientes miembros, principales y sus correspondientes suplentes:

1. El Ministro de Educación Nacional o el viceministro o su representante.

2. El Ministro de Desarrollo Económico o el viceministro o su representante.

3. El Ministro de Minas y Energía o el viceministro o su representante.

4. Un representante de la Sociedad Colombiana de Ingeniería Química, nombrado por la junta directiva nacional, de esta entidad.

5. Un representante elegido por las universidades oficiales reconocidas y aprobadas, que otorguen el título de ingeniero químico.

PAR.—Los representantes de la Sociedad Colombiana de Ingeniería Química y de las universidades oficiales, reconocidas y aprobadas, serán ingenieros químicos titulados y matriculados. Este requisito de matrícula profesional no regirá para los integrantes del primer consejo y ello solo mientras dura la organización y tramitación correspondiente. Los miembros del Consejo Profesional de Ingeniería Química desempeñarán sus funciones ad-honoren y su periodo será de dos (2) años”.

“ART. 14º—El Consejo Profesional de Ingeniería Química de Colombia tendrá su sede en permanente en Bogotá, D.E. y sus funciones serán las siguientes:

a) Dictar su propio reglamento, organizar su propia secretaría ejecutiva y fijar sus formas de financiación;

b) Expedir la matrícula a los profesionales que llenen los requisitos y llevarla al registro profesional correspondiente;

c) Fijar los derechos de expedición de la matrícula profesional y el presupuesto de inversión de estos fondos;

d) Expedir las normas de ética profesional, con miras a mejorar el nivel profesional del ingeniero químico y fijar de modo claro y preciso las obligaciones del profesional para consigo mismo, con su profesión, con el país y con la comunidad nacional y universal;

e) Velar por el cumplimiento de la presente ley y cancelar la matrícula a quienes no se ajusten a los preceptos contenidos en el código de ética profesional;

f) Colaborar con las autoridades universitarias y profesionales en el estudio y establecimiento de los requisitos académicos y currículum de estudios con miras a una óptima educación y formación de los profesionales de ingeniería química;

g) Cooperar con las asociaciones y sociedades gremiales, científicas y profesionales de la ingeniería química en el estímulo y desarrollo de la profesión y en el continuo mejoramiento de la calificación y utilización de los ingenieros químicos colombianos, mediante elevados patrones profesionales de ética, educación, conocimientos, retribución y ejecutorias científicas y tecnológicas;

h) Plantear ante el Ministerio de Educación Nacional y demás autoridades competentes los problemas que se presenten sobre el ejercicio ilegal de la profesión y sobre la compatibilidad o incompatibilidad entre los títulos otorgados en ingeniería química y los niveles reales de educación o idoneidad de quienes ostentan dichos títulos;

i) Los demás que les señalen sus reglamentos en concordancia con la presente ley”.

El artículo 15 prevé que para el desempeño de sus funciones el consejo profesional cuente con la asesoría de las asociaciones profesionales, sociedades científicas de ingenieros químicos y de la Sociedad Colombiana de Ingeniería Química(7); y en los artículos 17(8) y 18(9), respectivamente, asigna al departamento jurídico del Ministerio de Desarrollo Económico las funciones de conocer del incumplimiento de “cualquiera de los artículos de la presente ley”, y resolver sobre las apelaciones que se interpongan contra las decisiones del Consejo Profesional de Ingeniería Química.

Por razón de su creación legal, su integración, funciones y recursos, del Consejo Profesional de Ingeniería Química son predicables todos los elementos que la jurisprudencia ha considerado como determinantes de la naturaleza pública de este tipo de organismos y de su pertenencia a la estructura de la administración pública nacional, correspondiéndole, según lo estatuye el artículo 14 transcrito, funciones de inspección y vigilancia sobre el ejercicio de la profesión de ingeniería química y funciones de coordinación con las asociaciones de profesionales y de promoción e iniciativa respecto de la profesión misma.

Como se explicará a continuación, no existiendo disposición legal en contrario relativa a este consejo, el corolario de su naturaleza pública es el régimen jurídico también público que ha de aplicar para el desarrollo de las funciones que por ley tiene asignadas; los recursos que tiene autorizado percibir como contraprestación de los servicios que presta son tasas, forman parte del presupuesto general de la Nación y su fiscalización es de competencia de la Contraloría General de la República; como carece de personería jurídica, no tiene capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones, y sus necesidades en materia de bienes, servicios y de personal deben ser atendidas por el ministerio responsable del sector administrativo al cual pertenece. En efecto:

a) El Consejo Profesional de Ingeniería Química no tiene personería jurídica y tampoco capacidad para contratar

Siendo de naturaleza pública, la carencia de personería jurídica lo ubica como parte del sector central de la administración pública nacional, conforme a las reglas generales contenidas en la ley 489 de 1998, artículo 38 e incisos primero y tercero del artículo 39. El artículo 38(10) en cita se ocupa de la “integración de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional”, estableciendo los sectores central y descentralizado, en el primero de los cuales enlista los organismos que no tienen personería jurídica, y en el segundo los que sí la tienen. Por su parte, los incisos primero y tercero del artículo 39 estatuyen:

Artículo 39. “Integración de la administración pública. La administración pública se integra por los organismos que conforman la rama ejecutiva del poder público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano.

(...).

Así mismo, los ministerios, los departamentos administrativos y las superintendencias constituyen el sector central de la administración pública nacional. Los organismos y entidades adscritos o vinculados a un ministerio o un departamento administrativo que gocen de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio o capital independiente conforman el sector descentralizado de la administración pública nacional y cumplen sus funciones en los términos que señale la ley”.

Respecto de los organismos del sector central de la administración nacional, es la Nación la persona jurídica de derecho público(11), con capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones(12). No obstante, organismos sin personería jurídica pueden tener capacidad para contratar, tal como lo tiene dispuesto la Ley 80 de 1993(13), en el artículo 2º, literal b), y en ciertos casos pueden también ser parte en los procesos judiciales, de conformidad con el artículo 149 del Código Contencioso Administrativo.

En el presente caso, el estatuto general de contratación de la administración, no incluye a los consejos que vigilan las profesiones, como posibles partes contractuales, ni el Código Contencioso Administrativo como partes en los juicios, de manera que para estos efectos deben proceder a través del ministerio del que formen parte.

b) El Consejo Profesional de Ingeniería Química forma parte del sector administrativo de comercio, industria y turismo

La Ley 18 de 1976 expresamente no adscribe el consejo profesional en estudio, a ningún sector administrativo; no obstante, el control de sus decisiones en la vía gubernativa está asignado al “departamento jurídico del Ministerio de Desarrollo Económico”, como segunda instancia, y a este mismo departamento le compete conocer del incumplimiento de la Ley 18 en comento. No cabe duda de la intención del legislador en el sentido de adscribirlo a ese ministerio, que hoy, por disposición del artículo 4º(14) de la Ley 790 del 2002, corresponde al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Por su parte, la Ley 489 de 1998 introduce el concepto de “sector administrativo”, que precisa en los artículos 42(15) y 44, así:

Artículo 42. “Sectores administrativos. El sector administrativo está integrado por el ministerio o departamento administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley definan como adscritas o vinculadas a aquellos según correspondiere a cada área”.

Artículo 44. “Orientación y coordinación sectorial. La orientación del ejercicio de las funciones a cargo de los organismos y entidades que conforman un sector administrativo está a cargo del ministro o director del departamento administrativo a cuyo despacho se encuentran adscritos o vinculados, sin perjuicio de las potestades de decisión, que de acuerdo con la ley y los actos de creación o de reestructuración, les correspondan”.

Significa entonces que la competencia en materia contractual y de representación judicial que pueden referirse al Consejo Profesional de Ingeniería Química, es del Ministro de Comercio, Industria y Turismo, en las condiciones y con los efectos establecidos por la ley respecto del ministerio mismo, sin perjuicio de las competencias asignadas expresamente por la Ley 18 de 1976 a la dependencia que hoy haga las veces del departamento jurídico del Ministerio de Desarrollo Económico, conforme se precisa en la parte final del artículo 44 transcrito.

c) La naturaleza de los ingresos que percibe el Consejo Profesional de Ingeniería Química y su control

Se indaga en la consulta si se trata de recursos públicos o privados y si son contribuciones parafiscales o tasas.

Como en la Ley 18 de 1976 expresamente está autorizado al Consejo Profesional de Ingeniería Química el recaudo de dineros por expedición de la matrícula profesional y esta función es de naturaleza pública, debe entenderse que estos recursos son igualmente públicos.

La jurisprudencia constitucional(16) es abundante en la distinción de los conceptos de contribuciones parafiscales y tasas, así como los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil, entre otros, el concepto de fecha 14 de octubre del 2004, Radicación 1.590(17), que sobre el particular expresa:

“Los recursos provenientes del pago por la expedición de tarjetas profesionales, licencias, constancias, etc., son considerados como tasas(18), entendidas estas como “aquellos ingresos que se establecen unilateralmente por el Estado, pero solo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que los presta”(19). / A menudo las tasas se confunden con los recursos parafiscales(20), pero los últimos “son cobrados a una parte de la población, destinados específicamente a cubrir intereses de un grupo gravado(21), no engrosan el monto global del presupuesto, son extraídos en forma obligatoria de un sector económico para ser invertidos en el propio sector con exclusión del resto de la sociedad, y el sujeto gravado no puede eximirse del deber de pagar la contribución(22)”.

Ahora bien, el pago de licencias, cambio de formatos, certificaciones, etc., se realiza únicamente cuando el interesado los solicita y como contraprestación del servicio(23), sin que haya lugar a dicho cobro de manera unilateral y obligatoria por parte del Estado, pues la tasa se causa exclusivamente por la prestación del respectivo servicio, recursos que no pueden reputarse parafiscales, pues no son reinvertidos en beneficio de este grupo(24).

Estas tasas deben ser incorporadas como ingresos en los respectivos presupuestos, pues de conformidad con el estatuto orgánico del presupuesto —artículos 11 y 27 del Decreto 111 de 1996 que compilaron los artículos 7º y 20 de la ley 38 de 1989—, el presupuesto general se compone entre otros, del presupuesto de rentas(25), el cual a su vez comprende los rubros de ingresos corrientes(26), y estos a su vez se clasifican en tributarios y no tributarios: dentro de estos últimos, están incluidas las tasas, multas, rentas contractuales y las transferencias del sector descentralizado de la Nación.”

Tratándose de recursos públicos que recauda un organismo de la administración pública nacional, están necesariamente sujetos al control fiscal de la Contraloría General de la República, con fundamento en el inciso primero del artículo 267 de la Constitución, que reza:

Artículo 267. “El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación”.

d) El régimen jurídico de la planta de personal del consejo

La pregunta referente a este específico tema, está formulada en términos que indican que el Consejo Profesional de Ingeniería Química cuenta con una planta de personal. En la Ley 18 de 1976 solo encuentra la Sala como función del mismo consejo, la de “organizar su propia secretaría ejecutiva” (art. 14, lit. a); de donde infiere que se está haciendo referencia a una planta separada de la del ministerio.

Sin embargo, tratándose de un ente público perteneciente al sector central de la administración nacional, la conformación de la planta de personal debe sujetarse a las disposiciones que rigen para este sector, que hoy se encuentran en la Ley 909 del 2004. Igualmente, las personas que a ella se vinculen son empleados públicos en virtud de lo dispuesto por el inciso primero del artículo 5º(27) del Decreto-Ley 3135 de 1968, y su régimen salarial y prestacional se sujeta a lo dispuesto en el artículo 1º literal a) de la Ley 4ª de 1992(28), a cuyo tenor:

“ART. 1º—El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley, fijará el régimen salarial y prestacional de:

a) Los empleados públicos de la rama ejecutiva nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico;(...)”

Con base en las premisas anteriores, la Sala responde

1ª y 2ª: El Consejo Profesional de Ingeniería Química es un organismo de naturaleza pública, sin personería jurídica, perteneciente al sector central de la administración nacional, que forma parte del sector administrativo de comercio, industria y turismo. En consecuencia el régimen jurídico aplicable a sus actuaciones es de derecho público.

3ª. Las funciones conferidas por la Ley 18 de 1976 al entonces departamento jurídico del Ministerio de Desarrollo Económico, no solo corresponden a la potestad de configuración del legislador cuando crea y organiza un organismo o entidad de la administración pública, sino que guardan consonancia con la naturaleza pública del Consejo Profesional de Ingeniería Química y con las funciones administrativas de inspección y vigilancia que a este se confieren, particularmente en el artículo 18, que consagra la segunda instancia en vía gubernativa para las decisiones del consejo en cuestión.

4ª y 5ª. Los dineros que percibe el Consejo Profesional de Ingeniería Química, en cuanto son contraprestaciones por los servicios que presta, inherentes a las funciones administrativas que le ha conferido la ley, son públicos, corresponden a tasas, forman parte del presupuesto general de la Nación y están sujetos al control fiscal de la Contraloría General de la República.

6ª. El Consejo Profesional de Ingeniería Química carece de capacidad para adquirir derechos o contraer obligaciones. Su actividad afecta a la Nación-Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

7ª. El Consejo Profesional de Ingeniería Química carece de capacidad para contratar. Los bienes y servicios que requiera deben ser contratados por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo que, por supuesto, está sujeto a la Ley 80 de 1993.

8ª. La planta de personal que requiera el Consejo Profesional de Ingeniería Química debe conformarse y se rige por la legislación aplicable al sector central de la administración pública nacional.

9ª. Las funciones de cooperación con las asociaciones y sociedades de ingenieros químicos están dadas al Consejo Profesional de Ingeniería Química por la Ley 18 de 1976 y se ajustan al alcance de las competencias del Congreso de la República previstas en los artículos 26 y 150-7 de la Constitución Política.

Transcríbase al señor Ministro de Comercio, Industria y Turismo y a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

Levantada la reserva legal del artículo 110 del Código Contencioso Administrativo con oficio del 21 de junio de 2010.

Magistrados: Enrique José Arboleda Perdomo—, presidente de la Sala—Gustavo E. Aponte Santos—Flavio A. Rodríguez Arce—Luis Fernando Álvarez Jaramillo.

Lida Yannette Manrique Alonso, Secretaria de la Sala.

(1) Ver entre otras sentencias: C-606-92, T-408-92, C-492-96, C-177-93, C-964-99, C-530-00

(2) Cfr. C-177-93, C-482-02, C-078-03, C-570-04; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 16 de junio de 1998, Radicación AI-009; Sección Primera, Sentencia de mayo 8 de 1997, Expediente 4032; Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de octubre 14 del 2004, Radicación 1.590, Concepto de junio 9 de 2005, Radicación 1.638.

(3) Constitución Política, artículo 150-7: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...) 7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta”.

Artículo 189-15: “Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa: (...) 15. Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley”.

Sentencia C-702 de 1999 (sep. 20), Referencia D-2296, M.P. Fabio Morón Díaz: “... En Sentencia C-262 de 1995 de la que fue ponente quien también lo es en el caso presente, la Corte consignó su pensamiento sobre las competencias de regulación normativa que, en relación con la administración nacional, le corresponde desarrollar al Congreso de acuerdo a los numerales 15 y 16 del artículo 189, así como también, las diferenció claramente por su ámbito y alcance. (...) Además, en concepto de la Corte Constitucional, también debe tenerse en cuenta que en esta materia y especialmente, en el caso del artículo 189 numeral 15, la Constitución no señala límites materiales expresos, ni especiales ni específicos sobre el alcance y el eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podría el ejecutivo “suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales” ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de las clases de leyes de autorizaciones, noción constitucional elaborada por la doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la reforma Constitucional de 1968, que permite que el Congreso de la República pueda establecer condiciones y límites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad administrativa del ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente dejó en manos del legislador la competencia para definir las condiciones y requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la función del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta, para que aquel establezca un régimen razonable y armónico, lo mismo que preciso y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente de la República”.

(4) Ley 489 de 1998 (dic. 29) “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. Diario Oficial 43.464, de 30 de diciembre de 1998.

(5) Ley 790 de 2002 (dic. 27) “Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República”. Diario Oficial 45.046 de 27 de diciembre de 2002.

(6) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de junio 9 del 2005, Radicación 1.638, Consultante Ministro de Minas y Energía, Consejero Ponente: Luis Fernando Álvarez Jaramillo. Publicación autorizada con oficio 512416 de junio 24 del 2005.

(7) Ley 18 de 1976, artículo 16: “Nómbrase a la Sociedad de Ingeniería Química, como cuerpo consultivo del Gobierno Nacional en todos los planes de desarrollo industrial del país y que tengan relación con la ingeniería química no farmacéutica. / Parágrafo: Para el desarrollo de estos planes, el Ministerio de Desarrollo Económico, solicitará la consultoría de la Sociedad Colombiana de Ingeniería Química. Esta consultoría será ejercida ad honórem”.

(8) Ley 18 de 1976, artículo 17: “El departamento jurídico del Ministerio de Desarrollo Económico, conocerá sobre el incumplimiento de uno cualquiera de los artículos de la presente ley”.

(9) Ley 18 de 1976, artículo 18: “Las decisiones del Consejo Profesional de Ingeniería Química de Colombia, podrán ser apeladas ante el departamento jurídico del Ministerio de Desarrollo Económico y las de este, acusables ante el Consejo de Estado, de conformidad con la Ley 167 de 1941.”

(10) Ley 489 de 1998, artículo 38: “Integración de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional. La rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: 1. Del sector central: a) La Presidencia de la República; b) La vicepresidencia de la República; c) Los Consejos Superiores de la administración; d) Los ministerios y departamentos administrativos; e) Las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica. 2. Del sector descentralizado por servicios: a) Los establecimientos públicos; b) Las empresas industriales y comerciales del Estado; c) Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica; d) Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios; e) Los institutos científicos y tecnológicos; f) Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta; g) Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la rama ejecutiva del poder público. Parágrafo 1º. Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social, se someten al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado. Parágrafo 2º. Además de lo previsto en el literal c) del numeral 1º del presente artículo, como organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte de ella, funcionarán con carácter permanente o temporal y con representación de varias entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, los que la ley determine. En el acto de constitución se indicará el ministerio o departamento administrativo al cual quedaren adscritos tales organismos”.

(11) Ley 153 de 1887, artículo 80: “La Nación, los departamentos, los municipios, los establecimientos de beneficencia y los de instrucción pública, y las corporaciones creadas ó reconocidas por la ley, son personas jurídicas”.

(12) Código Civil, artículo 633: “Se llama persona jurídica, una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente. / Las personas jurídicas son de dos especies: corporaciones y fundaciones de beneficencia pública. / Hay personas jurídicas que participan de uno y otro carácter”.

(13) Ley 80 de 1993 (oct. 28) “Por la cual se expide el estatuto general de contratación de la administración pública”. Diario Oficial 41.094, del 28 de octubre de 1993.

(14) Ley 790 del 2002, artículo 4º: “Fusión del Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Desarrollo Económico. Fusiónese el Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de Desarrollo Económico y confórmese el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Los objetivos y funciones del Ministerio de Desarrollo y Comercio serán las establecidas para los ministerios fusionados. / Cuando alguna de las funciones de los ministerios fusionados deba ser realizada por otra entidad pública nacional, el Presidente de la República podrá reasignar dichas funciones en ejercicio de las facultades extraordinarias a las que se refiere el artículo 16 de la presente ley. / Parágrafo. La formulación de políticas relativas al uso del suelo y ordenamiento urbano, agua potable y saneamiento básico, desarrollo territorial y urbano, así como la política habitacional integral necesaria para dar cumplimiento al artículo 51 de la Constitución Política, serán funciones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Los organismos adscritos y vinculados relacionados con estas funciones, pasarán a formar parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial”.

(15) Transcrito conforme a Sentencia C-1437 del 2000 (oct. 25).

(16) Entre otras sentencias: C-040-93, C-490-93, C-308-94, C-546-94, C-191-96, C-C-008-96, C-116-96, C-530-00

(17) Consulta del Ministerio de Educación Nacional sobre el Consejo Profesional Nacional de Topografía, consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce

(18) En sentencia 008 de 1996, El Consejo de Estado —Sala Plena—, concluyó que los ingresos que percibe el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura “tienen el carácter de tasa, ya que son cobrados a los ingenieros, arquitectos y auxiliares que requieren de la expedición de matriculas, tarjetas profesionales, certificados y constancias, pero solo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el servicio correspondiente”.

(19) Sentencia C- 116 de 1996.

(20) A partir de la consagración constitucional del concepto de parafiscalidad en la Constitución Política de 1991, la Corte Constitucional ha señalado, entre las características esenciales de los ingresos parafiscales, las siguientes: Son de carácter excepcional de conformidad con la disposición Constitucional (art. 152, num. 12). Son obligatorias, en tanto son fruto de la soberanía fiscal. Son específicas y singulares: en cuanto al sujeto pasivo del tributo, recae sobre un específico grupo de la sociedad. No confieren al ciudadano el derecho a exigir del estado la prestación de un servicio o la transferencia de un bien determinado. Los recursos no ingresan al arca común del Estado se convierten en “patrimonio de afectación”, en cuanto su destinación es sectorial y se revierte en beneficio del sector (C. Const., C-536/94). Ver entre otras sentencias, C- 040 de 1993, C-490 de 1993, C-308 de 1994, C-546 de 1994, C-191 de 1996.

(21) Estos recursos se reinvierten en provecho del propio grupo gravado, como sucede con las cuotas paneleras, cafeteras, cerealistas, etc.

(22) Consejo de Estado —Sala Plena— sentencia Radicación 00816 de junio de 1998

(23) En Sentencia C-530 de 2000, la Corte se pronunció respecto de la expedición de tarjetas profesionales de la siguiente forma: “La expedición de la tarjeta, que debe ser a costa del interesado, necesariamente implica la existencia de un hecho gravable, como es el costo del servicio que presta la junta de contadores por dicha labor. Por lo tanto, la determinación del valor de la expedición de la tarjeta debe hacerse de conformidad con los términos de la ley, la cual señalará el sistema y el método para definir la recuperación de los costos de los servicios que se prestan a los usuarios o la participación de los servicios que se les proporcionan y la forma de hacer su reparto, según el artículo 338 de la Constitución”.

(24) Respecto de la naturaleza jurídica de los recursos del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y Arquitectura, el Consejo de Estado en sentencia del 16 de junio de 1998, de Sala Plena se pronunció de la siguiente manera: “Los ingresos que percibe el Consejo Profesional Nacional de ingeniería y Arquitectura tienen el carácter de tasa, ya que se cobran a los ingenieros, arquitectos y auxiliares que requieren de la expedición de matriculas, tarjetas profesionales, certificados y constancias, pero solo se hacen exigibles en el caso de que el articular decida utilizar el servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público y se autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa”.

(25) Artículo 7º: “El presupuesto general de la Nación se compone de las siguientes partes:

a) El presupuesto de rentas: Contendrá la estimación de los ingresos corrientes que se espera recaudar durante el año fiscal, los recursos de capital, y los ingresos de los establecimientos públicos.

b) El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones (...).

(26) Las leyes 179 de 1994, en su artículo 3º y 222 de 1995, en su artículo 1º, reiteran que dentro del presupuesto de rentas se encuentran, entre otros, los ingresos corrientes no tributarios, y estos comprenden las tasas.

Artículo 20. “Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas, las multas, las rentas contractuales y las transferencias del sector descentralizado a la Nación”.

(27) Decreto Ley 3135 de 1968, artículo 5º. Empleados públicos y trabajadores oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, son empleados públicos; sin embargo los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo.

(28) Ley 4 de 1992 (mayo 18) “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”. Diario Oficial 40.451, mayo 18 de 1992.