Concepto 1743 de junio 8 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Rad. 11001-03-06-000-2006-00045-00

Número interno 1.743

Consejero Ponente:

Gustavo Aponte Santos

Referencia: Consejo Nacional Electoral.

Carácter institucional del período de sus magistrados. Conservación de la duración del período, por el Acto Legislativo 1 de 2003. Vencimiento del período de los actuales magistrados.

Bogotá, D.C., ocho de junio de dos mil seis.

El señor Ministro del Interior y de Justicia, doctor Sabas Pretelt de la Vega, a solicitud del Presidente del Consejo Nacional Electoral, doctor Guillermo Mejía Mejía, formula a la Sala una consulta relacionada con el vencimiento del período de los actuales magistrados del Consejo Nacional Electoral.

1. Antecedentes.

El ministro transcribe la consulta del presidente del Consejo Nacional Electoral, en la cual este plantea que el parágrafo transitorio del artículo 266 de la Constitución, modificado por el artículo 15 del Acto Legislativo 1 del 3 de julio de 2003, dispone que “el período de los actuales miembros del Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el año 2006”, y ha surgido la inquietud de establecer con precisión, respecto de los cargos de los actuales magistrados de dicha corporación, si la expresión final implica que su período culmina el 31 de diciembre de 2006.

Expresa que los actuales magistrados del CNE fueron elegidos por el Consejo de Estado, conforme al artículo 264 original de la Constitución Política de 1991, y se posesionaron ante esta corporación el día primero (1º) de octubre de 2002.

Por su parte, el ministro agrega un concepto emitido por esta Sala de Consulta integrada por conjueces, el 1553 del 5 de marzo de 2004, del cual destaca los siguientes apartes:

“Lo dispuesto por el Acto Legislativo 1 de 2003, en relación con las autoridades electorales es, o corresponde, a una modificación integral del Consejo Nacional Electoral como órgano autónomo, independiente encargado de unas precisas funciones, en los términos del artículo 113 de la Constitución Política.

Esta modificación implica, entre otros y como surge de su texto, una integración con nueve miembros, número que bajo la norma anterior debía determinar la ley, así como el establecimiento de un nuevo periodo institucional de cuatro años que empezarán a correr en el año 2006 y habrán de culminar en el 2010”.

2. Interrogante.

El interrogante presentado es el siguiente:

“¿El período de los actuales miembros del Consejo Nacional Electoral vence el 1º de octubre de 2006 o el 31 de diciembre de 2006?”

3. Observación inicial.

La Sala dedicó al análisis de la presente consulta varias sesiones, durante las cuales deliberó sobre la ponencia presentada por el consejero Gustavo Aponte Santos y también sobre un estudio elaborado por el consejero Flavio Augusto Rodríguez Arce, en el cual se exponía una tesis distinta.

Finalmente, se votó para adoptar la decisión de la Sala, registrándose un empate de dos consejeros a favor de la tesis contenida en la ponencia y dos a favor del citado estudio. Ante esta circunstancia, se designó como conjuez al doctor Hernando Yepes Arcila, quien manifestó su apoyo a tesis de la ponencia fortaleciendo la argumentación expuesta en ella. Enseguida se suscitó un nuevo debate, el cual concluyó con un consenso en torno a la tesis jurídica que se expone en el presente concepto.

4. Consideraciones.

4.1. El periodo de los magistrados del Consejo Nacional Electoral.

La Carta Política de 1991 “constitucionalizó” el tema de la organización electoral, conformada por el Consejo Nacional Electoral, CNE, la Registraduría Nacional del Estado Civil y los demás organismos que establezca la ley (art. 120).

El artículo 264 original de la Constitución preveía lo siguiente:

“ART. 264.—El Consejo Nacional Electoral se compondrá del número de miembros que determine la ley, que no debe ser menor de siete. Serán elegidos por el Consejo de Estado para un periodo de cuatro años, de ternas elaboradas por los partidos y movimientos políticos con personería jurídica. El Consejo deberá reflejar la composición política del Congreso. Sus miembros deberán reunir las calidades que exige la Constitución para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia y no serán reelegibles” (resalta la Sala).

En cumplimiento de este mandato constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado eligió a los nueve magistrados actuales del Consejo Nacional Electoral, y estos tomaron posesión de sus cargos el día primero (1º) de octubre de 2002.

Posteriormente, el Acto Legislativo 1 del 3 de julio de 2003, “por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”, introdujo cambios a la concepción del Consejo Electoral y al cargo de magistrado de esa corporación, así como el traslado de la competencia para su designación al pasarla del Consejo de Estado al Congreso en pleno, pero conservó el periodo de cuatro (4) años para los magistrados.

En efecto, el artículo 264 de la Constitución, tal como fue modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 1º de 2003, dispone lo siguiente:

“ART. 264.—El Consejo Nacional Electoral se compondrá de nueve (9) miembros elegidos por el Congreso de la República en pleno, para un periodo institucional de cuatro (4) años, mediante el sistema de cifra repartidora, previa postulación de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones entre ellos. Sus miembros serán servidores públicos de dedicación exclusiva, tendrán las mismas calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y podrán ser reelegidos por una sola vez.

(...)” (destaca la Sala).

Sobre esta norma, además de los elementos ya citados, resulta oportuno observar que ella califica expresamente dicho periodo como “institucional”, con lo cual reafirma la disposición general contenida en el parágrafo del artículo 125 de la Constitución, adicionado por el artículo 6º del mismo acto legislativo, que establece claramente ese carácter institucional, que no personal, de los cargos de elección, con lo cual zanjó definitivamente, a partir de su vigencia el 3 de julio de 2003, la polémica jurisprudencial que se había presentado al respecto. Dice así el aludido parágrafo:

“PAR.—Los periodos establecidos en la Constitución Política o en la ley para cargos de elección tienen el carácter de institucionales. Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales cargos, en reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto del periodo para el cual éste fue elegido” (resalta la Sala).

Como punto adicional para la interpretación, la Sala anota que el carácter institucional de un periodo necesariamente implica la determinación constitucional o legal de las dos fechas precisas que delimitan el plazo para el ejercicio de la función pública asignada, es decir, la fecha de iniciación del periodo y la fecha de terminación. Esto significa que la persona designada para ocupar el cargo no puede tomar posesión antes de la fecha de inicio ni retirarse después de la fecha de terminación.

4.2. Vencimiento del periodo de los actuales magistrados del Consejo Nacional Electoral.

En relación con la determinación de la fecha de vencimiento o cumplimiento del periodo de los magistrados del Consejo Nacional Electoral en ejercicio, resulta necesario transcribir el parágrafo transitorio del artículo 266 de la Constitución, modificado por el artículo 15 del mencionado acto legislativo:

“PAR TRANS.—El periodo de los actuales miembros del Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el año 2006. La siguiente elección de unos y otro se hará de conformidad con lo dispuesto en el presente acto legislativo” (destaca la Sala).

La Sala observa que una aproximación literal al texto trascrito, permitiría eventualmente concluir que el periodo constitucional en estudio debe culminar el 31 de diciembre de 2006, puesto que la expresión “... irá hasta el año 2006”, así lo sugiere. Sin embargo, cuando se profundiza en la regulación constitucional del Consejo Nacional Electoral y de sus miembros, se encuentra que existe un conjunto de normas referentes a esos temas, cuyo estudio resulta obligatorio para lograr una conclusión que las armonice e integre, como es el deber del intérprete. Ante la existencia de ese conjunto de reglas, no es posible, a juicio de la Sala, realizar tan solo una interpretación gramatical de la norma aislada sino avanzar hacia la revisión sistemática del contexto en el que ella se inscribe.

De otra parte, la interpretación literal, como lo señala el inciso primero del artículo 27 del Código Civil, tendría fundamento si la norma en cuestión no ofreciera dudas en cuanto a su alcance, y antes bien, se aprecia que ha suscitado incertidumbre y distintas opiniones, al punto que el presidente del CNE, solicitó al Ministro del Interior y de Justicia, la formulación de la presente consulta a la Sala.

En consecuencia, la interpretación literal de la norma no es viable para fijar su real significado y es procedente apelar entonces, conforme lo dispone el artículo 30 del mismo Código Civil, a la interpretación sistemática, de manera que haya armonía en el ordenamiento constitucional.

Así las cosas, la Sala analizará los artículos constitucionales 31 transitorio, el parágrafo del artículo 125, el 264 original y su modificación por el Acto Legislativo 1º de 2003 y el parágrafo transitorio del artículo 266.

El artículo 31 transitorio, expresa lo siguiente:

“ART. TRANS. 31.—Transcurrido un mes desde la instalación del Congreso elegido el 27 de octubre de 1991, el Consejo de Estado elegirá los miembros del Consejo Nacional Electoral en proporción a la representación que alcancen los partidos y movimientos políticos en el Congreso de la República.

Dicho Consejo permanecerá en ejercicio de sus funciones hasta el 1º de septiembre de 1994” (resalta la Sala).

Como se observa, la norma transcrita hace parte del replanteamiento de los poderes ordenado por la Asamblea Nacional Constituyente y es evidente que allí se establece una fecha cierta y precisa de terminación y también de inicio de la secuencia del Consejo Nacional Electoral, la cual se erige como punto de partida obligatorio para contar los periodos consecutivos de dicha corporación. Esa fecha es el 1º de septiembre de 1994, día en el cual concluyó el periodo del Consejo Nacional Electoral de la transición, previsto allí mismo. A partir de ella, debían realizarse cada cuatro años, de acuerdo con el artículo 264 original (1) , los sucesivos cambios en la composición del consejo, de manera que fueran coincidentes con la composición política del congreso que se instala en julio 20 cada cuatro años. Salta a la vista, que dicha coincidencia fue parte de la voluntad del constituyente en la reprogramación institucional de los órganos electorales, para lo cual señaló, la fecha del 1º de septiembre de los mismos años en que se instalen los respectivos congresos. Para la Sala, el hecho de que el constituyente hubiera definido desde el inicio esa fecha precisa, significa que ella es un componente de la institucionalización armónica de los nuevos poderes.

Es importante anotar que ni las reformas constitucionales a la Carta de 1991, en especial la llamada reforma política de 2003, ni las leyes electorales han modificado la fecha del 1º de septiembre señalada por el constituyente primario, por lo cual, aunque el artículo que la fijó era transitorio, la disposición sigue teniendo plena vigencia como punto de partida constitucional para contar los periodos sucesivos del Consejo Nacional Electoral y sus integrantes y a ella deberá recurrirse para resolver la consulta.

En este orden de ideas, y habiendo demostrado que desde 1991 la Constitución Política definió las fechas precisas del periodo de los magistrados del Consejo Nacional Electoral, cabe preguntarse entonces, la razón por la cual el constituyente derivado introdujo en la reforma política de 2003 el parágrafo transitorio del artículo 266, donde establece que el periodo de los actuales miembros del Consejo “irá hasta el año 2006”, mandato aparentemente redundante e innecesario dado que no se cambió la duración del periodo de los magistrados.

La respuesta a este interrogante es que el parágrafo transitorio se requería como norma instrumental para la aplicación de la reforma. En efecto, su finalidad fue evitar el vacío jurídico que se presentaría si no se hubiera incluido, por cuanto tales funcionarios habrían cesado en sus funciones tan pronto entrara en vigencia el acto legislativo, esto es, el día de su promulgación, el 3 de julio de 2003, y no habría manera de implementar enseguida los nuevos mecanismos constitucionales de elección de los magistrados del CNE por el Congreso en pleno y del registrador por los presidentes de las altas cortes, produciéndose inevitablemente una ausencia de poder en la dirección de la organización electoral.

En este sentido se pronunció la Corte Constitucional, en la Sentencia C-753 del 10 de agosto de 2004, mediante la cual declaró exequible la expresión “ Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el año 2006”, empleada en el parágrafo, la cual si bien se refiere al registrador, señala los motivos de justificación del parágrafo que son también aplicables a los actuales magistrados del CNE. Expresó la Corte lo siguiente:

“(...) en la segunda vuelta pueden introducirse modificaciones al articulado aprobado en la primera vuelta, comoquiera que la formación del acto legislativo es un proceso de carácter dialéctico que permite que durante la discusión del proyecto puedan presentarse modificaciones a los textos normativos a lo largo de los debates respectivos, o de lo contrario carecería de sentido su tramitación en segunda vuelta o, más aún en los sucesivos debates también en la primera vuelta.

Pero es más, en este caso concreto, es claro para la Corte que dada la vigencia inmediata del Acto Legislativo 1 de 2003, como norma general, decisión contenida en el parágrafo transitorio del artículo 266 de la Constitución con el nuevo texto del mismo conforme al artículo 15 de esa reforma a la Constitución, fue una decisión del Constituyente derivado, adoptada por él como una norma de carácter instrumental necesaria, aunque tenga efecto jurídico propio guarda conexidad inmediata con el resto del artículo 266 a que ella se refiere. De no ser así, se habría desintegrado de manera inmediata el Consejo Nacional Electoral y se habría producido la vacancia del cargo de Registrador Nacional del Estado Civil, de tal suerte que para integrar aquél y para proveer el reemplazo de éste, habría que proceder a darle aplicación inmediata a lo dispuesto en el nuevo texto normativo del citado artículo 266 de la Carta Política reformado por el artículo 15 del acto legislativo aludido.

Precisamente para evitar el vacío jurídico y garantizar la continuidad en el desempeño en la función electoral que les compete, se decidió entonces la inclusión del parágrafo que establece una norma de transición entre la norma constitucional precedente y la nueva, lo que señala claramente que aun cuando tal parágrafo tiene efecto jurídico propio, es un instrumento necesario y con una relación de conexidad evidente con el nuevo texto normativo, expedido por el constituyente derivado con una finalidad específica, para clarificar una situación jurídica concreta y de enorme trascendencia en el tránsito legislativo entre la norma constitucional anterior y la nueva. Esto claramente significa que no hubo elusión del debate, ni tampoco rompimiento de los principios de consecutividad e identidad, ni una prórroga del periodo del Registrador Nacional del Estado Civil. Por el contrario, lo que se encuentra es que se trata de una previsión del Congreso de la República como constituyente derivado para impedir un salto al vacío entre la normatividad anterior y la puesta en vigencia de la que la sustituye” (resalta la Sala).

Así las cosas, la expresión “irá hasta el 2006”, en cuanto se refiere a los actuales magistrados del CNE, significa que estos desempeñarán sus funciones hasta el vencimiento del periodo institucional que se ha de producir en el año 2006, es decir, el 1º de septiembre de este año.

Esta interpretación guarda la coherencia que debe existir entre las disposiciones constitucionales estudiadas: respeta el periodo institucional de los magistrados y atiende el nuevo esquema de reordenamiento de los poderes electorales, previsto por el constituyente primario.

En realidad, respecto de los magistrados del CNE, el aludido parágrafo transitorio, además de evitar la cesación de funciones el día de promulgación del Acto Legislativo 1º de 2003, vino a ratificar su periodo de cuatro años, no a extenderlo ni a prorrogarlo (2) .

Por último, se aclara que por el hecho de haberse posesionado los actuales magistrados el 1º de octubre de 2002 y no el 1º de septiembre de ese año, por razones fácticas que no vienen al caso, la iniciación de su periodo constitucional el 1º de septiembre de 2002, no se modifica.

La Sala responde

El periodo de los actuales magistrados del Consejo Nacional Electoral va hasta el día primero (1º ) de septiembre de dos mil seis (2006).

Transcríbase al señor Ministro del Interior y de Justicia. Igualmente, envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

Magistrados: Enrique Arboleda Perdomo, Presidente de la Sala—Gustavo E. Aponte Santos—Luis Fernando Álvarez Jaramillo—Flavio A. Rodríguez Arce—Hernando Yepes Arcila.

Lida Yannethe Manrique Alonso Secretaria de la Sala.

(1) De acuerdo con el artículo 264, original, la secuencia de los periodos constitucionales del Consejo Nacional Electoral, sería así: septiembre 1º de 1994 a septiembre 1º de 1998; septiembre 1º de 1998 a septiembre 1º de 2002; septiembre 1º de 2002 a septiembre 1º de 2006; y así sucesivamente.

(2) Esta misma tesis aparece en la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado de febrero 25 del 2005, en la cual se decidió una demanda de acción de cumplimiento que pedía posesionar nuevamente en el cargo de magistrados del Consejo Nacional Electoral, elegidos y posesionados en el 2002, después de promulgado el Acto Legislativo 1 de 2003. Dijo así el fallo: "Por tanto, si los miembros del Consejo Nacional Electoral actualmente en ejercicio están debidamente posesionados, no resulta posible ordenarles que vuelvan a tomar posesión de sus cargos. Y es que si bien es cierto que ningún empleado puede desempeñar las funciones que se derivan de un cargo público sin tomar posesión del mismo, también lo es que la variación en la dedicación exclusiva del servidor público que ahora se exige a los miembros del Consejo Nacional Electoral, no significa que dichos empleos de magistrados de esa corporación sean unos nuevos y distintos como para exigir a los funcionarios que los venían desempeñando una nueva posesión a fin de que se pueda considerar que continúan en el ejercicio de las funciones propias de esos cargos.

La conclusión en el sentido de que los demandados no requieren una nueva posesión en razón a que el cargo que desempeñan es el mismo para el cual fueron elegidos, surge, además, del contenido mismo del parágrafo transitorio del artículo 266 de la Constitución Política, reformado por el artículo 15 del mencionado acto legislativo, en cuanto señala que el periodo de los actuales miembros del Consejo Nacional Electoral irá hasta el 2006 y que la siguiente elección se hará con sujeción a lo dispuesto en ese acto. Es decir que hasta ese año aquellos continuarán en ejercicio de sus cargos conforme a la elección que hizo el Consejo de Estado, sin necesidad de una nueva elección y de la consiguiente posesión” (resalta la Sala).

______________________________