Concepto 1774 de octubre 26 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

PERÍODO DEL REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

Es institucional y comienza a contarse a partir del 1º de octubre del respectivo año.

Magistrado Ponente:

Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce

Radicación Nº 11001-03-06-000-2006-00091-00. Número interno 1.774

Bogotá D.C., veintiséis de octubre de dos mil seis.

El señor Ministro del Interior y de Justicia, solicita a la Sala conceptuar acerca del período de la actual Registradora Nacional del Estado Civil.

Sostiene que como el Acto Legislativo 01 de 2003 ordena que el período de la actual titular irá hasta el año 2006, es necesario aclarar lo normado en el artículo 33 transitorio de la Carta Política a cuyo tenor, el período del Registrador Nacional del Estado Civil inicia el 1º de octubre.

En consecuencia, formula los siguientes interrogantes:

“¿El período del actual Registrador Nacional del Estado Civil termina el 30 de septiembre de 2006 y el nuevo Registrador Nacional del Estado Civil inicia su período el 1º de octubre de 2006?, y, ¿Dicho período es personal o institucional?”.

Advertencia preliminar

La Sala manifiesta que había tomado la decisión de inhibirse para absolver la presente consulta sobre la fecha de iniciación del período del Registrador Nacional del Estado Civil, en consideración a que simultáneamente a su radicación, los presidentes de las altas cortes concluyeron en comunicación dirigida al Senado de la República, que ante la inexistencia de ley habilitante resulta imposible proceder a la elección de tal funcionario y, además, definieron que “…el período del actual registrador fue expresamente ampliado, hasta el último día hábil del año 2006, por el parágrafo transitorio del artículo 15 del Acto Legislativo 1º de 2003”, pronunciamiento que dejaba sin piso cualquier otra posición jurídica al respecto, dada la calidad de nominadores que tienen quienes la suscribieron. Sin embargo, la Sala ha reconsiderado su posición inicial y decidió responder la consulta, con el ánimo de ratificar su doctrina contenida en el Concepto 1743 de 2006, que estudió el mismo tema en relación con el período de los magistrados del Consejo Nacional Electoral.

La Sala considera

1. Selección del Registrador Nacional del Estado Civil por concurso de méritos

El artículo 266 de la Constitución Política, en su versión original, al regular el nombramiento del Registrador Nacional del Estado Civil, dispuso su elección por el Consejo Nacional Electoral para un período de cinco años, previa acreditación de las mismas calidades que exige la Carta para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia; además, prohibió su reelección y atribuyó al legislador la facultad de señalar sus funciones, incluidas la dirección y organización de las elecciones, el registro civil, la identificación de las personas y la celebración de contratos a nombre de la Nación, en los casos determinados en la ley.

Este precepto fue modificado por el artículo 15 del Acto Legislativo 01 de 2003 - “Por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”, en lo atinente a la selección que dicho funcionario estableció:

“ART. 266.—El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido por los presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante concurso de méritos organizado según la ley. Su período será de cuatro (4) años, deberá reunir las mismas calidades que exige la Constitución Política para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia y no haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos políticos dentro del año inmediatamente anterior a su elección.

Podrá ser reelegido por una sola vez (…)” (negrillas fuera del texto).

En consecuencia, el constituyente derivado, en relación con la elección del Registrador Nacional del Estado Civil, no sólo trasladó la facultad nominadora del Consejo Nacional Electoral a los presidentes de las altas cortes, sino que condicionó su elección a la celebración de un concurso de méritos.

Conforme a la exposición de motivos del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2002 presentado ante el Senado de la República (1) se preveía esta forma de designación con el fin de despolitizar la organización electoral y preservar la imparcialidad indispensable de esa institución.

Este propósito se mantuvo a lo largo de los debates que se surtieron tanto en el Senado de la República como en la Cámara de Representantes, en los cuales no sólo se propuso que el Registrador Nacional debía ser elegido por concurso de méritos abierto y transparente (2) , sino que el Gobierno Nacional, a través del Ministro del Interior y de Justicia, instó al Congreso de la República para que se votara un articulado que reflejara la mayor independencia de este servidor respecto de los partidos políticos:

“Es por esa razón señor presidente que pedimos encarecidamente a ustedes que reflexionen sobre el tema, que es un tema muy profundo, en relación con la democracia colombiana, con su respetabilidad y con su futuro, que la decisión primera de naturaleza administrativa sobre los escrutinios electorales, la pronuncie una autoridad independiente con todas las dificultades que supone conseguir la independencia en una autoridad cualquiera, pero hay que proponer el desafío, por eso se había pensado que el registrador fuera escogido por unas cortes luego de un proceso de verificación de merecimientos y ese registrador independiente toma ese tipo de decisiones y es la cabeza de un sistema electoral transparente basado otra vez en el mérito y no en la fuerza política del partido que los elige, …el Gobierno Nacional, lo quiere proponer con toda claridad a la reflexión de ustedes y aspiraría a tener con su reflexión el favor de un voto en contra de la independencia, de la autoridad electoral, que tome decisiones con respecto a los escrutinios y que organice en general el sistema de la votación, …” (3) .

Así las cosas, la elección del titular del cargo, por vencimiento del período, en reemplazo de quien actualmente lo ejerce, debe estar precedida de un concurso de méritos adelantado en los términos que establezca el legislador, condición de cumplimiento irrestricto que supedita la competencia de los nominadores, los presidentes de las cortes, de modo tal que ante la ausencia de dicha reglamentación no procede efectuar la designación de Registrador Nacional en propiedad.

Este fue el sentido que los presidentes de las cortes dieron al artículo 266 de la Carta modificado en comunicación pública dirigida el 22 de agosto de 2006 al Secretario General del Senado de la República:

“… los suscritos presidentes nos reunimos el día 11 del mismo mes con el fin exclusivo de examinar las normas constitucionales y legales relativas a la designación del Registrador Nacional del Estado Civil, y concluimos que dicho proceso no puede adelantarse en el momento y hasta tanto no (sic) haya sido aprobada la ley que regula el concurso respectivo…”.

2. Interpretación sistemática de las normas constitucionales relacionadas con el período del Registrador Nacional del Estado Civil. Carácter institucional del mismo. Alcance de la locución “irá hasta el año 2006” contenida en el artículo 266 vigente de la Carta.

Inicialmente la Carta Política, en su artículo 266, estableció que el Registrador Nacional del Estado Civil sería elegido para un período de cinco años. Por su parte, el artículo transitorio 33 reguló lo relacionado con la culminación del período de quien estaba desempeñando el cargo en la transición constitucional y la fecha a partir de la cual debía empezarse a contar el período de los registradores al prescribir:

“ART. TRANS. 33.—El período del actual Registrador Nacional del Estado Civil concluye el 30 de septiembre de 1994.

El período del Registrador Nacional del Estado Civil a que se refiere esta Constitución empezará a contarse a partir del 1º de octubre de 1994”.

La precisión que se hizo de la fecha de terminación del período “del actual Registrador Nacional” el 30 de septiembre de 1994, perseguía facilitar en el tiempo la elección del Registrador Nacional por el nuevo Consejo Nacional Electoral que iniciaba sus funciones luego del 1º de septiembre de dicho año y al efecto, de forma adicional, dispuso que el período del Registrador Nacional se iniciaría el 1º de octubre de 1994.

En cumplimiento del artículo 266 de la Carta y conforme al mandato del artículo 33 transitorio, el 23 de noviembre de 1994 el Consejo Nacional Electoral eligió Registrador Nacional del Estado Civil para el período comprendido entre el 1º de octubre de 1994 y el 30 de septiembre de 1999.

Sin embargo, como el designado fue separado de su cargo en diciembre de 1997 por el Consejo Nacional Electoral, este mismo órgano procedió a efectuar una nueva designación de Registrador Nacional del Estado Civil, por el término de cinco años a partir de la fecha de su posesión.

Esta situación dio lugar a que el señor Ministro del Interior elevara ante esta Sala la consulta respectiva para establecer si el período del Registrador Nacional era personal o institucional, interrogante resuelto en el concepto radicado bajo el número 1173 rendido por la Sala el 18 de febrero de 1999, mediante la interpretación de los alcances del artículo 33 transitorio de la Constitución de 1991, en el que sostuvo:

“… en esta corporación siempre ha existido unanimidad de criterio en torno de este tema. El período institucional requiere dos supuestos básicos que permiten identificarlo como tal; ellos son: el término de duración y la fecha de iniciación; en el período individual se señala su duración, no tiene fecha de iniciación y comienza siempre al tomar posesión la persona que entra a ejercer el cargo.

Estas argumentaciones permiten concluir a la Sala que el período del Registrador Nacional del Estado Civil es institucional, por cuanto su duración y la fecha de inicio del mismo aparecen señalados en la Constitución, independientemente de que ésta última haya sido consagrada en una norma transitoria”.

De este modo, con fundamento en lo establecido en los artículos 266 y 33 transitorio de la Carta Política, se concluyó que el período del Registrador Nacional del Estado Civil era institucional.

Ahora bien, como la Reforma Política contenida en el Acto Legislativo 01 de 2003, efectuó modificaciones al período de los servidores públicos, entre ellos al del Registrador Nacional del Estado Civil, se hace necesario analizar esas modificaciones con el objeto de establecer si el período de este funcionario se puede seguir considerando institucional.

En efecto, dicha reforma, contenida en el Acto Legislativo 1 de 2003, al sustituir el artículo 264, expresamente dispuso que los miembros del Consejo Nacional Electoral son “elegidos por el Congreso en pleno, “para un período institucional de cuatro (4) años”, mientras que en la modificación que hizo del artículo 266 respecto del Registrador Nacional, se limitó a establecer que “su período será de cuatro (4) años”, guardando silencio acerca del carácter institucional o no del mismo.

A éste tratamiento constitucional, sólo en apariencia equívoco, se suma el criterio público que los nominadores del Registrador Nacional expresaron en la comunicación antes aludida, dirigida al secretario general de senado, en la cual los presidentes de las tres altas cortes consideran que “…el período del actual registrador fue expresamente ampliado hasta el último día hábil del año 2006 por el parágrafo transitorio del artículo 15 del Acto Legislativo 1 de 2003 (4) ”.

Consideradas estas situaciones, a juicio de la Sala no existe razón para variar su doctrina sustentada en el Concepto 1173 de 1999 y por tanto debe reiterar que el período del Registrador Nacional del Estado Civil tiene carácter institucional, no sólo por la consagración constitucional de su duración y de la fecha de inicio del mismo, sino porque conforme al parágrafo adicionado al artículo 125 de la Carta por el artículo 6º de la Reforma Política, “los períodos establecidos en la Constitución Política o en la ley para cargos de elección tienen el carácter de institucionales” (5) , precepto que despeja cualquier duda acerca de la naturaleza del empleo de registrador nacional.

En este mismo sentido, en el Concepto 1.743 de 8 de junio de 2006 (6) , la Sala precisó que el período de los miembros del Consejo Nacional Electoral es institucional, debido a que el artículo 125 de la Constitución, “… establece claramente ese carácter institucional, que no personal, de los cargos de elección, con lo cual zanjó definitivamente, a partir de su vigencia el 3 de julio de 2003, la polémica jurisprudencial que se había presentado al respecto …” (7) .

Así las cosas, la interpretación que debe darse al parágrafo del artículo 125 de la Carta Política, adicionado por el artículo 6º del Acto Legislativo 01 de 2003, es que el constituyente derivado erigió en institucionales todos los períodos de los cargos de elección; por lo tanto, sólo se exceptúan de ese carácter los expresamente previstos en la Carta, como los individuales de ocho años de los magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.

Despejado el interrogante acerca del carácter institucional del período del Registrador Nacional, conviene dilucidar ahora la controversia existente en relación con la fecha de expiración del período de la actual Registradora Nacional del Estado Civil, para lo cual se hará un análisis sistemático y teleológico de las disposiciones constitucionales vigentes sobre la materia.

El artículo transitorio 33 de la Carta Política dispuso:

“ART. TRANS. 33.—El período del actual Registrador del Estado Civil concluye el 30 de septiembre de 1994.

El período del Registrador del Estado Civil a que se refiere esta Constitución empezará a contarse a partir del 1º de octubre de 1994”.

Trasladándose la Sala a la situación particular consultada, se constata que el Consejo Nacional Electoral eligió Registrador Nacional del Estado Civil para el período 1999-2004 y el designado sólo ejerció sus funciones hasta el 28 de agosto de 2002, razón por la cual el mismo organismo nombró para el resto del período a la actual titular de dicho despacho, doctora Alma Beatriz Rengifo López, quien desempeña el cargo desde el 29 de agosto de 2002.

El período constitucional del Registrador Nacional elegido para el período 1999-2004 debía terminar el 30 de septiembre de 2004, tal como lo dispuso el artículo 33 transitorio del ordenamiento superior. Sin embargo, el parágrafo transitorio del artículo 266 de la Carta Política, adicionado por el artículo 15 del Acto Legislativo 01 de 2003, extendió el ejercicio de las funciones de los directivos de la organización electoral en los siguientes términos:

“PAR. TRANS.—El período de los actuales miembros del Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el año 2006. La siguiente elección de unos y otro se hará de conformidad con lo dispuesto en el presente acto legislativo” (negrillas fuera del texto).

Como quiera que la expresión “irá hasta el año 2006” resulta imprecisa y ha dado lugar a interpretar que el período podría extenderse hasta el 31 de diciembre del año 2006 o hasta el último día hábil del mismo como lo consideraron los presidentes de las altas cortes, se hace necesario determinar su verdadero alcance.

La Sala en el Concepto 1743 de 1999, cuyos fundamentos ahora se reiteran, señaló:

“b) Período del Registrador Nacional del Estado Civil en la Constitución Nacional.

La actual Carta Política en el artículo 266 establece que “El Registrador Nacional del Estado Civil será elegido por el Consejo Nacional Electoral para un período de cinco años…”. A su vez, en el artículo transitorio 33 precisó: “El período del actual Registrador Nacional del Estado Civil concluye el 30 de septiembre de 1994. El período del Registrador Nacional del Estado Civil a que se refiere esta Constitución empezará a contarse a partir del 1º de octubre de 1994”.

Es decir, la Constitución de 1991 no solo señaló el lapso de permanencia en el cargo para quien se desempeñaba como Registrador Nacional del Estado Civil, al momento de su expedición, sino también, en sus disposiciones transitorias, previó que el período del nuevo registrador empezaría a contarse a partir del 1º de octubre de 1994.

La norma transitoria produjo plenos efectos en el tiempo, pues con base en ella culminó su ejercicio en el cargo un registrador y lo inició quien fue designado como sucesor de este”.

Esta conclusión jurídica debe ratificarla la Sala en cuanto las disposiciones del artículo 33 a pesar de tener carácter transitorio, al establecer la fecha de iniciación del período lo hizo con vocación incuestionable de permanencia en el tiempo al establecer perentoriamente:

“El período del Registrador Nacional del Estado Civil a que se refiere esta Constitución empezará a contarse a partir del 1º de octubre de 1994”.

Debe destacarse que el artículo transitorio 33 de la Carta Política hizo parte del replanteamiento de los poderes ordenado por la Asamblea Nacional Constituyente (8) y en él se precisó la fecha de terminación e inicio de los períodos de los registradores nacionales del estado civil. Por tanto, a la locución “irá hasta el año 2006” no puede dársele dentro de un contexto sistemático de interpretación, otro alcance distinto al de que tal expresión se contrae a los términos del artículo 33 transitorio y en consecuencia que la fecha de terminación del período de la actual Registradora Nacional del Estado Civil es el 30 de septiembre de 2006.

De otra parte, conviene mencionar que la finalidad de la reducción del período de cinco años a cuatro para el ejercicio del cargo en mención dispuesta por el Acto Legislativo 1 de 2003, fue unificar el período con el de los miembros del Consejo Nacional Electoral (9) .

De este modo, no es de recibo considerar que la Reforma Política de 2003 modificó la fecha del 30 de septiembre señalada por el constituyente primario como fecha de terminación del período del Registrador Nacional del Estado Civil, por lo cual, aunque el artículo que la fijó es transitorio, la disposición sigue teniendo plena vigencia como punto de partida constitucional para contar los períodos sucesivos de desempeño del cargo por estos servidores públicos.

Además, la locución bajo estudio —“irá hasta el año 2006”— resultaba indispensable como norma articuladora para la aplicación de la reforma política que entró a regir a partir de su promulgación, es decir, el 3 de julio de 2003, pues de no haberse previsto podría haber llevado al entendimiento de que era preciso elegir inmediatamente al Registrador Nacional.

En este sentido se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-753 del 10 de agosto de 2004, la cual declaró exequible la expresión “Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el año 2006”. En ella expresó la Corte:

“Pero, es más, en este caso concreto, es claro para la Corte que dada la vigencia inmediata del Acto Legislativo 1 de 2003, como norma general, la decisión contenida en el parágrafo transitorio del artículo 266 de la Constitución con el nuevo texto del mismo conforme al artículo 15 de esa reforma a la Constitución, fue una decisión del constituyente derivado, adoptada por él como una norma de carácter instrumental necesaria, aunque tenga efecto jurídico propio guarda conexidad inmediata con el resto del artículo 266 a que ella se refiere. De no ser así, se habría desintegrado de manera inmediata el Consejo Nacional Electoral y se habría producido la vacancia del cargo de Registrador Nacional del Estado Civil, de tal suerte que para integrar aquel y para proveer el reemplazo de este, habría que proceder a darle aplicación inmediata a lo dispuesto en el nuevo texto normativo del citado artículo 266 de la Carta Política reformado por el artículo 15 del acto legislativo aludido.

Precisamente para evitar el vacío jurídico y garantizar la continuidad en el desempeño en la función electoral que les compete, se decidió entonces la inclusión del parágrafo que establece una norma de transición entre la norma constitucional precedente y la nueva, lo que señala claramente que aun cuando tal parágrafo tiene efecto jurídico propio, es un instrumento necesario y con una relación de conexidad evidente con el nuevo texto normativo, expedido por el constituyente derivado con una finalidad específica, para clarificar una situación jurídica concreta y de enorme trascendencia en el tránsito legislativo entre la norma constitucional anterior y la nueva. Esto claramente significa que no hubo elusión del debate, ni tampoco rompimiento de los principios de consecutividad e identidad, ni una prórroga del período del Registrador Nacional del Estado Civil. Por el contrario, lo que se encuentra es que se trata de una previsión del Congreso de la República como constituyente derivado para impedir un salto al vacío entre la normatividad anterior y la puesta en vigencia de la que la sustituye”.

En este orden de ideas, la expresión “irá hasta el 2006”, en lo relacionado con la actual Registradora Nacional del Estado Civil, significa que su período institucional vence el 30 de septiembre de 2006, interpretación que guarda la coherencia que existe entre las disposiciones constitucionales estudiadas, respeta el período institucional del Registrador Nacional, como también la finalidad perseguida por el constituyente derivado.

La Sala responde

El período del Registrador Nacional del Estado Civil es institucional. El período de la actual titular de dicho cargo venció el día treinta (30) de septiembre de dos mil seis (2006). Los períodos institucionales de los registradores nacionales del estado civil comienzan a contarse a partir del 1º de octubre del respectivo año.

Transcríbase al señor Ministro del Interior y de Justicia. Igualmente, envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

Enrique J. Arboleda Perdomo, Presidente de la Sala—Gustavo E. Aponte Santos—Luis Fernando Álvarez Jaramillo—Flavio Augusto Rodríguez Arce.

Lida Yannette Manrique Alonso, Secretaria de la Sala.

(1) Gaceta del Congreso 303 del 29 de julio de 2002 Senado de la República, pág. 6.

(2) Gaceta del Congreso No.437 del 22 de octubre de 2002, Senado de la República, pág. 9 y Gaceta del Congreso Nº 146 del 3 de abril de 2003, Senado de la República, pág. 3.

(3) Intervención del Ministro del Interior, doctor Fernando Londoño Hoyos, ante la Plenaria de la Cámara de Representantes. Gaceta del Congreso 356 del 25 de julio de 2003. Cámara, pág. 26.

(4) Corresponde al artículo 266 de la Carta.

(5) Al revisar los antecedentes de esta norma se observa que tuvo origen en el proyecto que dio lugar al Acto Legislativo 01 de 2003 (Proyecto de Acto Legislativo 1º de 2002). La norma inicialmente propuesta le daba carácter institucional únicamente a los períodos de los cargos de elección en la rama ejecutiva, los organismos de control y la Fiscalía General de la Nación. Sin embargo, cuando se discutió la adición del parágrafo al artículo 125 de la Carta Política, durante el debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, en segunda vuelta, se propuso un pliego de modificaciones aprobado que corresponde al parágrafo adicional vigente (Gacetas del Congreso 303 del 29 de julio de 2002, Senado de la República, pág. 2 y 271 del 11 de junio de 2003, Cámara de representantes, pág. 20).

(6) M.P. Gustavo Aponte Santos.

(7) Adicionalmente, con fundamento en los artículos 125, 265, 266 parágrafo y 31 transitorio de la Carta Política, en armonía con el artículo 14 del Acto Legislativo 01 de 2003, la Sala concluyó en el concepto citado que “El período de los actuales magistrados del Consejo Nacional Electoral va hasta el día primero (1º) de septiembre de dos mil seis (2006)”.

(8) Ver Concepto 1743 de 2006, pág. 5.

(9) Gaceta del Congreso 378 del 31 de julio de 2003. Cámara, pág. 76.

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