Concepto 1788 de noviembre 30 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Rad.: 1.788 11001-03-06-000-2006-00113-00

Consejero Ponente:

Dr. Enrique José Arboleda Perdomo

Ref.: Personero distrital. Período, reelección, inhabilidades. Aplicación Ley 1031 del 2006.

Bogotá, D.C., treinta de noviembre de dos mil seis.

El señor director del Departamento Administrativo de la Función Pública, doctor Fernando Antonio Grillo Rubiano solicita el concepto de esta Sala “sobre el alcance de la reforma introducida por la Ley 1031 de 22 de junio de 2006”, para lo cual transcribe los artículos 1º y 2º de esta ley, y formula las siguientes preguntas:

“1. Si un funcionario público que pertenece actualmente a la planta de personal de la personería distrital de Bogotá, D.C., mediante un nombramiento ordinario, con las funciones específicas de personero delegado, quisiere postular su nombre a la personería distrital como personera distrital elegido por el Consejo Distrital en el 2008, estaría en la obligación legal de renunciar el año inmediatamente anterior a la elección para no inhabilitarse?

De otro lado, se considera la Personería Distrital de Bogotá como un órgano de control autónomo y en consecuencia no haría parte de la administración central o descentralizada en el distrito?”.

“2. El actual Personero Distrital de Bogotá, al no ser elegido bajo el imperio de la norma vigente hoy habiendo agotado la reelección del actual período institucional dentro de la vigencia de la misma ley ¿podría aspirar a una reelección para el período que inicia en febrero de 2008. Aunque para el efecto sería su tercer período en reelección o por el contrario su posibilidad de reelección se entiende agotada legal e institucionalmente?

Para responder la Sala considera:

Con referencia exclusiva al Distrito Capital de Bogotá, pues así están formuladas las preguntas en la consulta que se estudia, la Sala analizará inicialmente la ubicación del personero en la organización y estructura de esa entidad territorial para examinar el alcance de las reformas introducidas por la Ley 1031 de 2006 a las inhabilidades para ser elegido como tal y a la posibilidad jurídica de la reelección de quien actualmente ejerce este cargo.

1. El personero en la Constitución Política.

Al tratar de la organización del Estado, la Constitución Política de 1991 conservó la división tripartita clásica del poder público, de la cual separó claramente los órganos de control, regulando con distinto nivel de amplitud, sus funciones, su organización y su administración.

Así, en el artículo 117 expresamente establece que el Ministerio Público y la Contraloría General de la República “son órganos de control” (1) ; y en el artículo 118 describe al Ministerio Público en los siguientes términos:

“ART. 118.—El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del Ministerio Público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas”.

La Carta Política se ocupa de los personeros en los artículos 291 (2) y 313, el primero de los cuales ordena que solo podrán asistir a las juntas directivas y a los consejos de administración de las respectivas entidades territoriales, “cuando sean expresamente invitados con fines específicos”, con lo cual está consagrando la total independencia que deben preservar respecto de la administración territorial; en el 313 fija en los concejos municipales la competencia para su elección (3) .

Nada agrega la Constitución respecto de los personeros municipales, por lo cual es clara la amplia competencia del legislador para su regulación; así como que en los términos de los artículos 117 y 118, guarda una relación de dependencia estrictamente funcional con el Procurador General de la Nación en cuanto atañe al Ministerio Público, pero es, sin duda, un funcionario del nivel municipal que por ejercer funciones de control, no forma parte de la administración del municipio (4) ”.

2. El régimen especial del Distrito Capital de Bogotá.

Quiso el constituyente de 1991 dar a la capital del país un tratamiento especial de rango constitucional, para lo cual ordenó en el artículo 322, incisos 1º y 2º:

“ART. 322.—Bogotá, Capital de la República y del departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital.

Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios”.

A la vez, el artículo transitorio 41 estableció un plazo de dos años para que el Congreso expidiera el régimen especial del Distrito Capital, facultando al Gobierno Nacional por una sola vez, para dictarlo si el legislativo no lo hiciera en dicho plazo.

Como correspondió al Gobierno Nacional ejercer la facultad que le fuera dada, expidió el Decreto 1421 de 1993 (5) , respecto de la cual ha interpretado la Corte Constitucional que posee la fuerza normativa de una ley ordinaria, cuya especialidad radica en contener “una materia homogénica, tanto por el sujeto como porque sus reglas se informan de la singularidad de la ciudad en la que concurren condiciones no predicables de ningún municipio-sede de los órganos superiores del Estado, capital de la República y de un departamento (6) ... Sin perjuicio de que ante la ausencia de regla especial le sean aplicables las disposiciones vigentes para los municipios, poniéndose de relieve tanto los rasgos comunes de este distrito para con los municipios y demás distritos, como la no exigencia de una tal especial ritualidad” (7) para su adopción.

Ahora bien, para atender los términos de la consulta, se detiene la Sala en las siguientes disposiciones del Decreto-Ley 1421 de 1993:

“ART. 5º—Autoridades. El gobierno y la administración del Distrito Capital están a cargo de:

1. El Consejo Distrital.

2. El alcalde mayor.

3. Las juntas administradoras locales.

4. Los alcaldes y demás autoridades locales.

5. Las entidades que el Consejo, a iniciativa del alcalde mayor, cree y organice.

Son organismos de control y vigilancia la personería, la contraloría y la veeduría. Con sujeción a las disposiciones de la ley y los acuerdos distritales y locales, la ciudadanía y la comunidad organizada cumplirán funciones administrativas y vigilarán y controlarán el ejercicio que otros hagan de ellas”.

“ART. 54.—Estructura administrativa. La estructura administrativa del Distrito Capital comprende el sector central, el sector descentralizado, y el de las localidades.

El sector central está compuesto por el despacho del alcalde mayor, las secretarías y los departamentos administrativos.

El sector descentralizado por establecimientos públicos, las empresas industriales o comerciales, las sociedades de economía mixta y los entes universitarios autónomos y el sector de las localidades, por las juntas administradoras y los alcaldes locales...”.

Obsérvese cómo la ley especial para el Distrito Capital, califica la personería como organismo de control y lo excluye de la conformación de los sectores central y descentralizado de la administración. Al desarrollar el tema de la personería y el personero, el título VI del estatuto especial, con las modificaciones de la leyes 136 de 1994 y 617 de 2000 (8) , que le son aplicables, el personero se define como agente del Ministerio Público y defensor de los derechos humanos, fijándosele las atribuciones que le corresponden.

Así, el artículo 99 del estatuto del Distrito Capital, en armonía con los artículos 117 y 118 de la Carta, al regular el ejercicio de funciones como agente del Ministerio Público (9) , lo ubica en la categoría de órgano de control; y como defensor de los derechos humanos le compete recibir quejas o reclamos sobre violación a derechos civiles y políticos y garantías sociales (10) .

De lo expuesto aparece que el Decreto-Ley 1421 de 1993, estatuto de Bogotá, concreta para esta entidad territorial la organización administrativa y de control diseñada en la Constitución Política, denominando a la personería como un órgano de control y al personero como agente del Ministerio Público; de donde se sigue, sin lugar a dudas, que el personero y la personería no forman ni podrían formar parte de los sectores central o descentralizado de la administración distrital.

3. Las causales de inhabilidad para ser elegido personero distrital.

El artículo 97 original del Decreto 1421 de 1993 consagró el régimen de inhabilidades aplicable a quien aspire a ocupar el cargo de personero distrital, circunscribiéndolas de manera taxativa a haber sido concejal o haber desempeñado cargo público en la administración central o descentralizada del Distrito Capital, durante el último año anterior a la elección, o, en cualquier época haber sido condenado a pena de prisión por delitos distintos a los culposos o a los políticos o haber sido excluido del ejercicio de su profesión o sancionado por faltas a la ética profesional.

El inciso segundo del artículo 2º de la Ley 1031 de 2006, relaciona las mismas causales de inhabilidad, en los siguientes términos:

“ART. 2º—El artículo 97 del Decreto-Ley 1421 de 1993 quedará así: ..

No podrá ser elegido personero quien sea o haya sido en el último año miembro del Consejo, ni quien haya ocupado durante el mismo lapso cargo público en la administración central o descentralizada del distrito. Estarán igualmente inhabilitados quienes hayan sido condenados en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, excluidos del ejercicio de una profesión o sancionados por faltas a la ética profesional.

(...)”.

Del texto vigente, al igual que del artículo 97 original del estatuto de Bogotá, se evidencia que el vínculo laboral con la entidad territorial, solo es causal de inhabilidad para quien aspire a ser elegido personero de la misma, si corresponde a un cargo público de la administración central o descentralizada; exigencia absolutamente lógica y ética, pues se trata precisamente de quien ha de vigilar a esa administración.

La clara diferenciación entre los organismos y entidades administrativas que conforman los sectores central y descentralizado por servicios, y sus órganos de control, introducida por la Constitución de 1991, sustenta la disposición del legislador en el sentido de estructurar como causal de inhabilidad la vinculación laboral que el aspirante a personero tenga con la administración a la que tendría que controlar, y a la vez haría irrazonable la misma exigencia tratándose de servidores vinculados con el mismo organismo de control.

Aplicando lo expuesto a la pregunta formulada a la Sala en la que se averigua si, conforme a la norma transcrita, un funcionario de la personería mientras esté en su cargo está inhabilitado para ser elegido personero, se encuentra que al no ejercer cargo público en la administración central o descentralizada del distrito, no le es aplicable la prohibición del artículo 2º de la Ley 1031 de 2006.

4. La reelección del personero distrital.

La Ley 1031 del 2006 (11) , estableció que el período de los personeros municipales y distritales sería de cuatro años, unificándolo con el de los alcaldes, concejales, y contralores, que a su vez había sido modificado por el acto legislativo 02 de 2002 (12) , y definió además que podrían ser reelegidos por una sola vez para el período siguiente. Tratándose del personero distrital, determinó la ley citada:

“ART. 2º—El artículo 97 del Decreto-Ley 1421 de 1993, quedará así:

“ART. 97.—Elección, inhabilidades. El personero distrital será elegido por el Concejo durante el primer mes de sesiones ordinarias, para un período institucional de cuatro (4) años, que se iniciará el primero de marzo y concluirá el último día de febrero. Podrá ser reelegido, por una sola vez, para el período siguiente.

(...).

PAR. TRANS.—El personero distrital elegido antes de la vigencia de la presente ley concluirá su período el último día del mes de febrero de 2008”.

Acota la Sala que al revisar los antecedentes de la Ley 1031 de 2006 (13) , encontró que en julio y agosto del 2005, por iniciativa parlamentaria, se propuso modificar el período de los personeros municipales y distritales en los términos de los actuales artículos 1º y 2º de la Ley 1031 de 2006. Además de justificar la unificación del período en cuatro años, como ya se señaló, también se manifestó en la exposición de motivos, que era necesario permitir la reelección, pues no había suficiente claridad sobre el tema, dadas las sentencias de inconstitucionalidad que habían recaído sobre las normas que la prohibían. Aparece igualmente que en los debates parlamentarios se reiteró el interés de “dejar claro que nadie podría ser personero municipal o distrital, por más de dos (2) períodos consecutivos” (14) , y así se consagró la reelección por una sola vez tratándose de períodos continuos.

De igual forma, el legislador decidió que debía referirse en idéntico sentido al personero del Distrito Capital introduciendo en el estatuto especial de Bogotá la modificación adoptada para todos los personeros.

El problema jurídico planteado por la solicitud de consulta, consiste en definir cuándo empieza a regir esta limitación, esto es si se aplica al personero que será elegido después de la vigencia de la ley, o si por el contrario se aplica a quien venía ejerciendo este cargo en el Distrito Capital.

Para efectos de la definición de tema, distingue la Sala entre la elección del personero y el ejercicio del cargo por el período de cuatro años, pues la primera inicia una situación jurídica para un particular que se desarrolla en el curso de cuatro años, situación que puede ser modificada por la ley, pues la elección por sí misma no puede serle desconocida, pero las condiciones del ejercicio como personero efectivamente pueden ser variadas por la ley. Dicho de otra forma, la norma en comento, no modificó la elección del actual personero pues se efectuó antes de su vigencia y esta es una situación jurídica consolidada que no fue en sí misma afectada por la ley, puesto que lo que hizo fue modificar hacia el futuro una de las condiciones de ejercicio del cargo, la posibilidad de la reelección por una sola vez. A este fenómeno por el cual la nueva ley afecta las situaciones, relaciones o estados jurídicos no concluidos se le denomina efecto general inmediato de la ley.

El efecto general inmediato consiste en que la ley nueva puede afectar tanto las situaciones como las relaciones jurídicas en curso o no terminadas, lo que excluye de su regulación las situaciones, relaciones o estados jurídicos consolidados, pues si lo hiciere sería inconstitucional por su retroactividad.

Bajo esta regla de aplicación de la ley en el tiempo, es claro que la limitación consagrada en el artículo 2º de la Ley 1031 de 2006, hace referencia al modo de ejercer el derecho a ser nuevamente elegido para quien venía ejerciendo el cargo de personero, y por ende, quien al entrar en vigencia esa disposición estaba ejerciéndolo por razón de una elección, puede ser reelegido por una vez adicional en forma inmediata.

En síntesis, el período que terminó antes de entrar en vigencia la ley que se comenta, no puede tenerse en cuenta para definir si el actual personero puede ser reelegido o no, mientras que aquel período en curso que no había concluido al ser expedida la ley, debe ser tenido en cuenta como el primero para efectos de una posible reelección.

Con base en las premisas anteriores, la Sala RESPONDE:

El servidor público actualmente vinculado por nombramiento ordinario a la planta de personal de la Personería Distrital de Bogotá, D.C., sin considerar las funciones que esté desempeñando, no está legalmente obligado a renunciar a su cargo para postular su nombre ante el Concejo Distrital para ser elegido personero distrital, pues su pertenencia a esta planta de personal no está configurada por el legislador como causal de inhabilidad.

El personero ejerce por disposición constitucional funciones de Ministerio Público y como tal es un órgano de control; condición que recoge de manera expresa el artículo 5º del Decreto-Ley 1421 de 1993, para el Distrito Capital de Bogotá; en consecuencia no hace parte de la administración central ni descentralizada de esa entidad territorial.

En razón del efecto general inmediato de la Ley 1031 de 2006, y de sus antecedentes legislativos, el actual personero distrital de Bogotá, D.C., puede aspirar a la reelección inmediata por una sola vez.

Transcríbase al señor director del Departamento Administrativo de la Función Pública y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

Magistrados: Enrique José Arboleda Perdomo, Presidente de la Sala—Gustavo E. Aponte Santos—Flavio A. Rodríguez Arce—Luis Fernando Álvarez Jaramillo—Lida Yannette Manrique Alonso.

(1) Constitución Política, artículo 117: “El Ministerio Público y la Contraloría General de la República son órganos de control”.

(2) Constitución Política, ART. 291.—“Los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán aceptar cargo alguno en la administración pública, y si lo hicieren perderán su investidura. / Los controladores y personeros solo asistirán a las juntas directivas y consejos de administración que operen en las respectivas entidades territoriales, cuando sean expresamente invitados con fines específicos”.

(3) ART. 313.—“Corresponde a los concejos: (...) 8. Elegir personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que esta determine. (...)”.

(4) Cfr. Corte Constitucional, entre otras, sentencias C-223/95, C-267/95 y C-822/2004; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, radicación 1770, sentencia de mayo 7 de 1998; sección segunda, radicación 76001-23-31-000-1999-073-01 (1590-01), sentencia de noviembre 29 de 2001.

(5) Decreto 1421 de 1993 (jul. 21), “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”, D.O. 40.958, julio 22 de 1993.

(6) Sentencia C-198/98.

(7) Sentencia C-837/2001.

(8) El artículo 96 de la Ley 617 de 2000 derogó expresamente el artículo 96 del Decreto-Ley 1421 de 1993. En consecuencia, para el Distrito Capital quedó vigente la definición del cargo de personero contenida en el artículo 169 de la Ley 136 de 1994.

(9) D.L. 1421/93, art. 99: “Agente del Ministerio Público. Son atribuciones del personero como agente del Ministerio Público: 1. Actuar directamente o a través de delegados suyos en los procesos civiles, contenciosos, laborales, de familia, penales, agrarios, mineros y de policía y en los demás en que deba intervenir por mandato de la ley. 2. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas cuando lo considere necesario para la defensa del orden jurídico, el patrimonio público o los derechos y garantías fundamentales. 3. Defender los derechos e intereses colectivos adelantando las acciones populares que para su protección se requieran, y 4. Con base en el artículo 282 de la Constitución interponer la acción de tutela y asumir la representación del defensor del pueblo cuando este último se la delegue. Los funcionarios de la personería distrital que por delegación actúen como agentes del Ministerio Público no deberán acreditar las calidades de los magistrados, jueces y fiscales ante los cuales ejerzan las funciones delgadas. Tampoco tendrán la remuneración, derechos y prestaciones de estos.

(10) D.L. 1421/93, art. 101: “Defensor de los derechos humanos. Son atribuciones del personero como defensor de los derechos humanos: 1. Coordinar la defensoría pública en los términos que señale la ley. 2. Cooperar con el defensor del pueblo en la implantación de las políticas que este fije. 3. Divulgar la Constitución y en coordinación con otras autoridades adelantar programas de educación y concientización sobre los derechos humanos y los deberes fundamentales del hombre. 4. Recibir quejas o reclamos sobre la violación de los derechos civiles y políticos y las garantías sociales. 5. Solicitar de los funcionarios de la Rama Judicial los informes que considere necesarios sobre hechos que se relacionen con la violación de los derechos humanos y 6. Velar por el respeto de los derechos humanos de las personas recluidas en establecimientos carcelarios, psiquiátricos, hospitalarios y en ancianatos y orfelinatos.

(11) Ley 1031 del 2006, “Por la cual se modifica el período de los personeros municipales, distritales y el Distrito Capital”. Diario Oficial 46.307 de junio 22 de 2006.

(12) Acto Legislativo 2 de 2002 (ago. 6), “Por el cual se modifica el período de los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y ediles”, Diario Oficial 44.893, de agosto 7 de 2002.

(13) Gaceta del Congreso Nº 453 del 2005, Proyecto de Ley 21 de 2005, Cámara: Gaceta del Congreso 570 de 2005, Proyecto de Ley 104 de 2005, Cámara.

(14) Gaceta del Congreso Nº 755 del 2005, Proyecto de Ley 21 de 2005, Cámara: Gaceta del Congreso 48 de 2006.

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