Concepto 1795 de diciembre 14 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

AGENTES DE TRÁNSITO Y POLICÍA DE CARRETERAS

Delimitación de competencias.

EXTRACTOS: «El señor Ministro de Transporte formula varios interrogantes relacionados con el ámbito de jurisdicción y competencia de las autoridades de tránsito. En concreto pregunta lo siguiente:

“1. ¿Cuál es la jurisdicción y competencia de la policía de carreteras, de acuerdo con lo previsto en el Código Nacional de Tránsito Terrestre —Ley 769 de 2002—, cuando la red vial nacional cruza el perímetro urbano de los municipios y distritos?

2. ¿Cuál es la jurisdicción y competencia de los agentes de tránsito del orden municipal y distrital de acuerdo con el Código Nacional de Tránsito Terrestre?

3. Teniendo en cuenta que la Ley 769 de 2002 no contempla de manera expresa la jurisdicción y competencia de los agentes de tránsito del orden departamental, ¿podríamos entender o deducir que esta sería (sic) las carreteras departamentales, las vías municipales donde no exista organismo de tránsito y transporte municipal?

4. Las terminales de transporte son consideradas servicios conexos con el servicio de transporte público, de acuerdo con lo previsto en la Ley 336 de 1996, cuyas instalaciones se encuentran dentro del perímetro urbano de las ciudades. ¿Quiénes son los competentes para ejercer el control de tránsito y transporte dentro de dichas terminales, esto es, los agentes de tránsito urbano o la policía de carreteras?”.

Consideraciones de la Sala

Jurisdicción y competencia de la policía de carreteras, de los agentes de tránsito del orden departamental, municipal y distrital.

Según el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual (1) el vocablo jurisdicción tiene diferentes acepciones: “Genéricamente autoridad, facultad, dominio. Conjunto de atribuciones que corresponden en una materia y en cierta esfera territorial. Poder para gobernar y para aplicar las leyes. La potestad de conocer y fallar en asuntos civiles, criminales o de otra naturaleza según las disposiciones legales o el arbitrio concedido. Territorio en que un juez o tribunal ejerce su autoridad”.

Por su parte, la competencia ha sido entendida como el conjunto de facultades, poderes y atribuciones que corresponde ejercer legítimamente a los órganos del poder público y a los servidores públicos que de ellos hacen parte, en aras de satisfacer los fines estatales. De conformidad con los artículos 6º y 121 de la Constitución Política, ningún servidor público puede ejercer funciones distintas a las atribuidas por la Constitución y la ley, generándose responsabilidad por omisión o extralimitación en el ejercicio de ellas (2) . Tal marco constitucional impone al legislador el deber de consagrar de manera expresa y clara las funciones de cada organismo con base a ciertos y determinados factores objetivos y subjetivos.

La determinación del funcionario competente es una garantía que desarrolla los derechos fundamentales del debido proceso y del derecho de defensa —artículo 29 de la Carta—, a los cuales debe estar sometido el ejercicio de la función pública.

Como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-568 de 2003, el tránsito y transporte son servicios públicos en donde se armonizan los principios de Estado simple central o unitario con el de autonomía de las entidades territoriales, para garantizar el manejo por los municipios y departamentos de sus intereses locales, pero sin desconocer la supremacía del ordenamiento nacional.

A este respecto resulta importante resaltar que el artículo 24 de la Constitución Política contempla el derecho de todo colombiano a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, con las limitaciones que establezca la ley. En desarrollo de este mandato constitucional y del previsto en el artículo 150.25 ibídem, el Congreso de la República expidió la Ley 769 de 2002, Código Nacional de Tránsito Terrestre, que rige “(...) en todo el territorio nacional y regula la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito, y vehículos por las vías públicas o privadas que están abiertas al público, o en las vías privadas, que internamente circulen vehículos; así como la actuación y procedimientos de las autoridades de tránsito”. La intervención de las autoridades, que opera de manera descentralizada, busca garantizar la seguridad y comodidad de los habitantes, la preservación de un ambiente sano y la protección del uso común del espacio público —artículo 1º—.

De manera específica el artículo 2º de la Ley 769 define a los organismos de tránsito como las “unidades administrativas municipales distritales o departamentales que tienen por reglamento la función de organizar y dirigir lo relacionado con el tránsito y transporte en su respectiva jurisdicción” y al agente de tránsito como “todo funcionario o persona civil identificada que está investida de autoridad para regular la circulación vehicular y peatonal y vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte en cada uno de los entes territoriales”. Las autoridades de tránsito velan por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público. Sus funciones son de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías —artículo 7º—.

El artículo 3º ibídem relaciona, en su orden, como autoridades de tránsito las siguientes:

“El Ministerio de Transporte.

Los gobernadores y los alcaldes.

Los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o distrital.

La Policía Nacional en sus cuerpos especializados de policía de tránsito urbano y policía de carreteras.

Los inspectores de policía, los inspectores de tránsito, corregidores o quien haga sus veces en cada ente territorial.

La Superintendencia General de Puertos y Transporte.

Las Fuerzas Militares para cumplir exclusivamente lo dispuesto en el parágrafo 5º de este artículo.

Los agentes de tránsito y transporte” (resalta la Sala).

Por su parte, el artículo 8º de la Ley 105 de 1993 dispone:

“Corresponde a la Policía de Tránsito velar por el cumplimiento del régimen normativo del tránsito y transporte, por la seguridad de las personas y cosas en las vías públicas.

Las funciones de la Policía de Tránsito serán de carácter preventivo, de asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías y de carácter sancionatorio para quienes infrinjan las normas.

Las funciones de la Policía de Tránsito serán ejercidas por los cuerpos especializados de tránsito. Los departamentos y los municipios, de más de cincuenta mil habitantes, con población urbana con más del 80%, conforme al censo aprobado, podrán organizar su policía de tránsito, siempre que lo requieran, para el normal tránsito de sus vehículos”.

Como se advierte el tránsito y transporte son instituciones que se desarrollan a través de la noción de sistema en el cual quedan involucradas todas las entidades territoriales —Nación, departamentos, municipios y distritos—, y por ende se presta de acuerdo con los principios constitucionales de coordinación y subsidiariedad, lo que implica niveles de competencia concurrentes —artículo 288 de la Constitución Política—.

De esta manera y dado que el concepto “tránsito” abarca la movilización de personas, animales o vehículos por una vía pública o privada abierta al público —artículo 2º ibídem— es necesario resaltar que la infraestructura vial en Colombia tiene componentes nacionales, departamentales, municipales y distritales. Cada organismo de tránsito cuenta con un cuerpo de agentes de tránsito que actúa únicamente en su respectiva jurisdicción, esa jurisdicción corresponde a la esfera territorial donde se encuentre ubicada la respectiva vía pública y el carácter de la misma —artículo 7º Ley 769—.

De suerte que la jurisdicción y competencia de las autoridades de tránsito envuelven un elemento objetivo que depende de la adscripción a la Nación, al departamento, al municipio o al distrito de las vías por las cuales se movilizan los respectivos vehículos y las personas y frente a las cuales dichas autoridades “velarán por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público. Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías” —artículo 7º citado—. Por tanto, la regulación de la circulación vehicular y peatonal, la vigilancia, control e intervención en el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte corresponde a cada uno de los entes territoriales según el carácter de la vía. Los organismos y autoridades de tránsito conocen de las faltas ocurridas dentro del territorio de su jurisdicción y la ejecución de las sanciones que se impongan por violación de las normas de tránsito, está a su cargo —artículos 134 y 159 de la Ley 769—.

Concretamente el parágrafo 2º del artículo 6º de la Ley 769 determina que “le corresponde a la Policía Nacional en su cuerpo especializado de carreteras el control de las normas de tránsito y la aplicación de este código en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de los municipios y distritos”; el artículo 7º ibídem señala que “el Ministerio de Transporte tendrá a su cargo un cuerpo especializado de agentes de tránsito de la Policía Nacional que velará por el cumplimiento del régimen normativo de tránsito en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de distritos y municipios” y el parágrafo 1º ibídem dispone que “La Policía Nacional con los servicios especializados de policía de carreteras y policía urbana de tránsito, contribuirá con la misión de brindar seguridad y tranquilidad a los usuarios de la red vial nacional”.

Se advierte entonces cómo la competencia de la Policía Nacional de Carreteras se fijó con base en un criterio objetivo, la naturaleza o clase nacional de la vía pública —atendiendo a su ámbito territorial—, la que se ejerce únicamente por fuera del perímetro urbano.

En cuanto a las competencias de los agentes de tránsito departamentales, municipales y distritales no fueron detalladas con tanta precisión por el legislador; sin embargo, aplicando los mismos criterios puede concluir la Sala que la competencia de los agentes de tránsito departamentales está circunscrita a las vías departamentales, por fuera del perímetro urbano de municipios y distritos y la de los agentes de tránsito municipales y distritales a las vías municipales y a las vías nacionales y departamentales, dentro del perímetro urbano.

Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de la competencia a prevención establecida en el artículo 7º de la Ley 769 de 2002 en el sentido de que “Cualquier autoridad de tránsito está facultada para avocar el conocimiento de una infracción o de un accidente mientras la autoridad competente asume la investigación” y de que conforme al parágrafo 4º ibídem:

“Los organismos de tránsito podrán celebrar contratos y/o convenios con los cuerpos especializados de policía urbana de tránsito mediante contrato especial pagado por los distritos, municipios y departamentos y celebrado con la Dirección General de la Policía. Estos contratos podrán ser temporales o permanentes, con la facultad para la policía de cambiar a sus integrantes por las causales establecidas en el reglamento interno de la institución policial” (13) .

De suerte que se está frente a niveles de competencia concurrentes que se complementan y armonizan con arreglo a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad y que “tienen campos propios y específicos de operación que no se interfieren”.

Terminales de transporte terrestre.

Se pregunta igualmente en la consulta quiénes son los competentes para ejercer el control de tránsito y transporte dentro de los terminales de transporte. De conformidad con el artículo 27 de la Ley 336 de 1996 —estatuto general de transporte— “se consideran como servicios conexos al de transporte público los que se prestan en las terminales, puertos secos, aeropuertos, puertos o nodos y estaciones, según el modo de transporte correspondiente”.

Por su parte, el Decreto Reglamentario 2762 de 2001 (16) define los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera como el conjunto de instalaciones que funcionan como una unidad de servicios permanentes, junto a los equipos, órganos de administración, servicios a los usuarios, a las empresas de transporte y a su parque automotor, donde se concentran las empresas autorizadas o habilitadas que cubren rutas que tienen como origen, destino o tránsito el respectivo municipio o localidad —artículo 5º—; son consideradas de servicio público las actividades que se desarrollan en los terminales —artículo 2º—.

El artículo 7º ibídem relaciona de manera taxativa las autoridades competentes para actuar en los terminales de transporte, dentro de las cuales no contempla la policía de carreteras:

“Autoridad municipal o distrital: Para la determinación de los planes y programas contenidos en el plan de ordenamiento territorial, POT, el traslado de las empresas de transporte a las instalaciones del terminal de transporte y la prohibición del establecimiento de terminales en instalaciones particulares diferentes a las aprobadas por el Ministerio de Transporte dentro del perímetro de los respectivos municipios.

Ministerio de Transporte: Para la regulación, autorización a nuevos terminales, reglamentación de la operación de las terminales de transporte y fijación de la tasa de uso.

Superintendencia de Puertos y Transporte: Para la inspección, control y vigilancia de la operación de los terminales de transporte, y del desarrollo de programas de seguridad en la operación del transporte”.

A su vez, el artículo 17 ibídem determina que de conformidad con lo previsto en el artículo 9º de la Ley 105 de 1993 y normas complementarias, las autoridades previstas en el artículo 7º transcrito dentro de lo que sea de su competencia, podrán sancionar a las empresas terminales de transporte que incumplan con las obligaciones señaladas en el artículo 13, con amonestación escrita o multas que oscilan entre 1 y 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes, reafirmando la asignación de competencia solo a las autoridades acabadas de mencionar.

Ahora bien, en relación con las autoridades de tránsito el artículo 22 ibídem señala:

Colaboración de las autoridades de tránsito. Con el fin de contribuir al cumplimiento de las disposiciones contenidas en el presente decreto, las autoridades de transporte y tránsito nacionales y locales, velarán para que las empresas transportadoras utilicen los terminales de transporte terrestre de conformidad con el presente decreto y exigirán el comprobante que acredite la cancelación de las tarifas de las tasas de uso. Igualmente controlarán que las empresas transportadoras hagan uso de las vías de salida e ingreso a los terminales, y no recojan pasajeros por fuera del terminal de transporte”.

Aplicando los criterios expuestos en el punto anterior, teniendo en cuenta que la pregunta se refiere a la policía de carreteras, se tiene que estando ubicados los terminales en el perímetro urbano de los municipios o distritos es a las autoridades municipales a quien compete ejercer el control de tránsito y transporte dentro de los mismos y que la referencia que la norma pretranscrita hace a las autoridades de transporte y tránsito nacionales no altera esa competencia.

Sin embargo, el texto de la norma, permite a las autoridades de transporte y tránsito nacionales colaborar para que las empresas transportadoras utilicen los terminales de transporte terrestre de conformidad con lo dispuesto en el referido decreto, exigir el comprobante que acredite la cancelación de las tarifas de las tasas de uso, controlar que las empresas transportadoras hagan uso de las vías de salida e ingreso a los terminales, y no recojan pasajeros por fuera del terminal de transporte, facultades que deben entenderse referidas en el ámbito de su competencia que por regla general es por fuera de los terminales, en vías nacionales y dentro del perímetro rural, sin perjuicio de la facultad que pueden llegar a tener los cuerpos especializados de policía urbana de tránsito con ocasión de los contratos o convenios que suscriba la Dirección General de la Policía con los distritos, municipios y departamentos en virtud de lo dispuesto en el parágrafo 4º del artículo 7º de la Ley 769 de 2002.

La Sala responde

1., 2., y 3. La jurisdicción y competencia de la policía de carreteras está circunscrita a todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de distritos y municipios; la de los agentes de tránsito departamental a las vías departamentales, por fuera del perímetro urbano de municipios y distritos y a las vías municipales donde no exista organismo de tránsito y transporte municipal; y, la de los agentes de tránsito municipales y distritales a las vías municipales y a las vías nacionales y departamentales, dentro del perímetro urbano.

4. Los competentes para ejercer el control de tránsito y transporte dentro de los terminales de transporte son los agentes de tránsito municipal o distrital.

Transcríbase al señor Ministro de Transporte. Igualmente, envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República».

(Concepto de 14 de diciembre de 2006. Radicación 1795. Consejero Ponente: Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce).

(1) Cabanellas Guillermo, Editorial Heliasta, 1981, tomo V, página 48.

(2) Ver además artículo 5º de la Ley 489 de 1998.

(13) Se recuerda que el artículo 11.1 del Decreto 4222 de 2006, precisó que la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional tiene entre otras funciones la de “Dirigir el servicio de policía de tránsito y transporte a nivel nacional, en áreas urbanas y rurales según lo dispuesto en el Código Nacional de Tránsito y Transporte y demás normas que lo modifiquen, aclaren o adicionen”.

(16) “Por el cual se reglamenta la creación, habilitación, homologación y operación de los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera”.

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