Concepto 1809 de marzo 1º de 2007

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

QUÓRUM EN COMISIONES CON NÚMERO IMPAR DE INTEGRANTES

Se aproxima al número entero superior si el resultado presenta decimales.

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Aponte Santos

Bogotá D.C., primero (1º) de marzo de dos mil siete (2007).

Rad. 11001-03-06-000-2007-00013-00

Número interno 1809

El señor Ministro del Interior y de Justicia, doctor Carlos Holguín Sardi, a solicitud del señor presidente de la Cámara de Representantes, doctor Alfredo Cuello Baute, formula a la Sala una consulta acerca de la determinación del número de congresistas necesario para conformar el quórum decisorio, en sus distintas modalidades, cuando el número de integrantes de una comisión constitucional permanente es impar.

1. Antecedentes.

El ministro, luego de citar la ley que constituye el reglamento del Congreso nacional, la Ley 5ª de 1992, en su artículo 116, referente al quórum exigido para las sesiones, expresa lo siguiente:

“El presidente de la Comisión Quinta Constitucional Permanente de la honorable Cámara de Representantes manifiesta, por oficio dirigido al presidente de la corporación, que en el caso particular de dicha comisión existe duda de si son once honorables representantes los que conforman el quórum decisorio, o únicamente diez, ya que la célula legislativa se encuentra conformada por diecinueve honorables representantes”.

2. Interrogante.

El consultante presenta a la Sala el siguiente interrogante: “¿Cuál es la mayoría que conforma el quórum decisorio ordinario, calificado y especial de una comisión integrada por un número impar de congresistas?”.

3. Consideraciones.

3.1. El quórum, uno de los requisitos de validez de las deliberaciones y decisiones del Congreso, las cámaras y sus comisiones.

La voz latina “quórum”, que significa “de los cuales” (1) , se emplea para establecer el requisito mínimo de integrantes de una corporación, en este caso, el Congreso, las cámaras y sus comisiones (2) , encontrándose dentro de estas últimas, las comisiones constitucionales permanentes, que las normas constitucionales y legales exigen para que sesione y tome las decisiones válidamente.

El artículo 145 de la Constitución le da al quórum el carácter de requisito de validez de las sesiones y las decisiones del órgano legislativo, estableciendo sus dos clases principales: el deliberatorio y el decisorio, cuando dispone lo siguiente:

“ART. 145.El Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones solo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente” (resalta la Sala).

Sobre la relevancia del quórum en la tramitación de los proyectos de ley, la Corte Constitucional, en la sentencia C-008 del 17 de enero de 1995, señaló:

“En materia legislativa, la aprobación alude al asentimiento válido de la correspondiente comisión o cámara a un determinado proyecto o proposición, el cual no se entiende otorgado si falta alguno de los requisitos exigidos en abstracto por la normatividad constitucional que rige la materia. Entre tales requisitos cabe resaltar, para los fines del proceso, el quórum —en sus modalidades de deliberación y decisión— y la mayoría —ordinaria o calificada—, cuya determinación depende de las previsiones que para el asunto específico haya establecido la Carta Política.

El quórum deliberatorio es el número mínimo de miembros de la respectiva comisión o cámara que deben hallarse presentes en el recinto para que la unidad legislativa de que se trata pueda entrar válidamente a discutir sobre los temas objeto de su atención.

La existencia del quórum deliberatorio no permite per se que los presentes adopten decisión alguna. Por tanto, no puede haber votación, aunque se tenga este tipo de quórum, si no ha sido establecido con certidumbre el quórum decisorio, que corresponde al número mínimo de miembros de la comisión o cámara que deben estar presentes durante todo el proceso de votación para que aquélla pueda resolver válidamente cualquiera de los asuntos sometidos a su estudio.

Sobre la base del quórum decisorio, y sólo sobre la base de él, es menester que, contabilizada la votación que se deposite en relación con el proyecto de que se trate, éste alcance la mayoría, esto es, el número mínimo de votos que requiere, según la Constitución, para entenderse aprobado.

Según el artículo 145 de la Constitución, el Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar (quórum deliberatorio) con menos de una cuarta parte de sus miembros.

De acuerdo con el mismo precepto, las decisiones sólo podrán tomarse (quórum decisorio) con la asistencia de la mayoría (mitad más uno) de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente.

En otros términos, únicamente se puede entrar a adoptar decisiones cuando desde el principio ha sido establecido y certificado con claridad el quórum decisorio”.

En la sentencia C-203 del 11 de mayo de 1995, la Corte reiteró el señalamiento de que el quórum constituye un elemento indispensable para la validez de los actos del Congreso, al sostener lo siguiente:

“Dice el artículo 149 de la Carta Política que toda reunión de los miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno y quienes participen en las deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes.

Ello significa que, en el ejercicio de sus atribuciones, el Congreso, las cámaras y las comisiones de estas están supeditadas a unos requisitos mínimos sin los cuales las funciones que cumplen no logran materializarse en determinaciones concretas con la necesaria aptitud para producir consecuencias jurídicas.

Es evidente que la pretensión de otorgar vigencia a actos que no se han ajustado a las correspondientes exigencias estatuidas en la Constitución y en el reglamento del Congreso está llamada al fracaso, en cuanto viola los preceptos superiores, pero si el Congreso prosiguiere en el ejercicio de la correspondiente función pese a los vicios en que se haya incurrido, se afecta la validez de todo lo actuado.

Tal ocurre, por ejemplo, con la expedición de las leyes y de los actos legislativos, toda vez que su tramitación está compuesta por varias etapas relacionadas entre sí pero independientes en cuanto a su perfeccionamiento. Si en una de ellas la correspondiente comisión o cámara ha omitido la observancia de las formalidades constitucionales, las posteriores, aunque se acomoden a la Carta Política, no sanean el correspondiente vicio, pues este, de conformidad con la citada norma, carece de todo efecto.

Requisitos fundamentales para la validez de los actos mediante los cuales se produce la aprobación de los proyectos de ley y de acto legislativo en sus distintas etapas son el quórum y las mayorías, a los cuales se ha referido esta Corte en sentencia C-008 del 17 de enero de 1995, referente al proyecto de ley estatutaria sobre habeas data (...).

Se reafirmó entonces que la carencia de quórum decisorio se constituye en causal de ineficacia de cualquiera de las decisiones que se adoptan durante la sesión correspondiente, bien sea ella de una comisión o de una cámara (C.P., art. 149)” (destaca la Sala).

Posteriormente, en un salvamento de voto a la Sentencia C-1040 de 2005 de la Corte Constitucional, se justificó de la siguiente manera el requisito del quórum en la labor legislativa, haciendo alusión al derecho comparado:

“Es cierto que no puede exigirse como condición de validez del debate y votación de una decisión, la presencia de la totalidad de los miembros de la respectiva cámara. Esto tendría un notable efecto en la función representativa del Congreso, pero haría simplemente inviable la actividad legislativa. Adicionalmente, una regla como esta daría a la minoría facultades desproporcionadas que podrían ser fácilmente utilizadas para obstruir el debate, pues bastaría con que un solo miembro se ausentara o se declarara impedido para que no pudiera adelantarse el respectivo trámite. Sin embargo, siendo el Congreso un órgano representativo y sus decisiones la expresión de la integración pluralista de la voluntad mayoritaria, parece necesario que para que puedan adoptarse decisiones legislativas deban participar, en la discusión y votación de las mismas, un número “suficiente” o “adecuado” de congresistas. Justamente a esta necesidad responde la exigencia del quórum. Ahora bien, en general, salvo en el régimen parlamentario inglés —en el cual el quórum es muy bajo y se considera que los ausentes votan con la mayoría— los estatutos legislativos exigen, al menos, la presencia de la mayoría de los miembros habilitados para considerar que la respectiva decisión fue válida. En otras palabras, en el derecho comparado es habitual la exigencia del quórum decisorio integrado por la mayoría absoluta de los miembros de una cámara habilitados para votar, como condición de validez de la respectiva votación y, por consiguiente, de la decisión adoptada. Este tipo de quórum parece responder adecuadamente al principio de eficiencia de la función legislativa, pues no supone un número tan alto de participantes como para impedir el funcionamiento de las cámaras. Al mismo tiempo, este tipo de quórum asegura la participación efectiva de un número de congresistas suficiente como para no traicionar el principio de representatividad democrática. Principio en el cual se encuentra fundada la legitimidad de las decisiones del Congreso. En Colombia, el constituyente actuó de manera ortodoxa y optó por el régimen que acaba de ser descrito” (destaca la Sala).

Vista la trascendental importancia del quórum, resulta necesario analizar las distintas clases y modalidades de quórum que existen en el ordenamiento constitucional y legal del Congreso, para luego analizar su aplicabilidad respecto de una comisión constitucional permanente, integrada por un número impar de congresistas.

3.2. El artículo 116 de la Ley 5ª de 1992 sobre quórum y su aplicación en el caso de una comisión constitucional permanente cuyo número de integrantes es impar.

El artículo 116 de la Ley 5ª de 1992 “Por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”, establece las reglas sobre el quórum de la siguiente forma:

“Artículo 116.—Quórum. Concepto y clases. El quórum es el número mínimo de miembros asistentes que se requieren en las corporaciones legislativas para poder deliberar o decidir.

Se presentan dos clases de quórum, a saber:

1. Quórum deliberatorio. Para deliberar sobre cualquier asunto se requiere la presencia de por lo menos la cuarta parte de los miembros de la respectiva corporación o comisión permanente.

2. Quórum decisorio, que puede ser:

Ordinario. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente.

Calificado. Las decisiones pueden adoptarse con la asistencia, al menos, de las dos terceras partes de los miembros de la corporación legislativa.

Especial. Las decisiones podrán tomarse con la asistencia de las tres cuartas partes de los integrantes.

PAR.—Tratándose de sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales permanentes, el quórum decisorio será el que se requiera para cada una de las comisiones individualmente consideradas” (resalta la Sala).

Como se aprecia, esta norma establece las distintas clases de quórum, que en el evento de una comisión constitucional permanente, con número impar de integrantes, se aplican así:

1. El quórum deliberatorio: Para sesionar y deliberar sobre los temas sometidos a su consideración, se requiere la presencia de por lo menos la cuarta parte de los miembros de la comisión. Si esta por ejemplo, está integrada por 19 miembros, la cuarta parte es 4,75 aproximando al número entero inmediatamente superior, da como resultado 5. Esto es, con 5 de sus integrantes, esta comisión puede válidamente sesionar y discutir los temas.

2. El quórum decisorio, el que se requiere para entrar a votar o tomar alguna decisión. Tiene tres modalidades:

a) El ordinario, que se conforma con la mayoría de los miembros de la comisión. Si esta es de 19 congresistas, al hacer la división por dos, da como resultado 9,5 aproximando al número superior, da 10, el cual constituye la mayoría en dicha comisión.

b) El calificado, constituido por las dos terceras partes de la comisión. En el ejemplo, las dos terceras partes de 19, producen como resultado 12,66 aproximando a 13, queda establecido este quórum.

c) El especial, equivalente a las tres cuartas partes de los miembros de la comisión. Si esta se compone de 19 congresistas, por vía de ejemplo, al aplicarle las tres cuartas partes, da 14,25 con la aproximación al número entero superior, queda en 15 esta modalidad de quórum.

¿Por qué se hace la aproximación al número superior? Por cuanto el quórum, como dice la norma, es un número mínimo requerido para deliberar o decidir, y si la cifra resultante presenta decimales, lo lógico es aproximar al número entero inmediatamente superior que comprenda al número inferior con los decimales.

Para cumplir con el requisito del quórum es razonable que se aproxime al número superior, ya que si bien se rebasa el número resultante, o se excede de él, ciertamente se está dando cumplimiento a lo establecido por la norma del artículo 116 de la Ley 5ª de 1992, ya que el número superior incluye necesariamente al número establecido como requisito, el cual, por aplicación de las matemáticas, arroja como resultado un número con decimales.

A contrario sensu, si se tomara el número inferior desechando los decimales, ciertamente se estaría pecando por defecto, en la medida en que se estaría aplicando un número inferior al resultante de la operación aritmética, y como tal, no se estaría cumpliendo el requisito del número exigido por la citada norma.

En consecuencia, se observa que si el número de integrantes de una corporación o comisión legislativa, es impar, se debe, en el momento de aplicar las cifras exigidas por el artículo 116 de la Ley 5ª de 1992, para conformar las distintas clases y modalidades de quórum, tomar el número resultante de la operación aritmética, que contenga decimales, y hacer la aproximación al número entero inmediatamente superior, de manera que este sea el número exacto de miembros de la corporación o comisión que constituya el respectivo quórum y, de este modo, dar siempre cumplimiento a las exigencias de la norma.

En el sentido expresado, se ha pronunciado la Sección Quinta del Consejo de Estado, en diversas sentencias, como por ejemplo, en la del 28 de enero de 1993 (exp. 0940), en la cual señaló:

“Ahora bien, tal como aparece certificado por el registrador municipal del Estado Civil, el número de concejales era once (con igual número de suplentes); a la sesión del 12 de mayo de 1992 asistieron seis de ellos, pero como el señor Fernández quien figura entre los presentes no tenía la calidad de concejal, el número de asistentes se reduce a cinco concejales que frente a lo dispuesto por el artículo 145 de la C.N. no constituye la asistencia requerida para tomar decisiones” (3) .

De igual forma, en sentencia del 7 de abril de 1994 (exp. 1096), la Sección Quinta sostuvo:

“Lo anterior lleva a la Sala a concluir, que el demandado no poseía al momento de expedirse el acto acusado, la investidura de concejal, por tal razón, su participación en la integración del quórum decisorio no podía contar desde el punto de vista legal, lo que conduce a afirmar que a la sesión del 1º de febrero de 1993 a fin de decidir sobre la elección de junta directiva no asistieron sino cinco (5) de los once (11) miembros que integran el Concejo de Saldaña, y al producirse con aquel número de concejales la elección, el acto quedó afectado de nulidad por violación de los artículos 70 en su inciso 2º y 71 del C. de R. M.” (4) .

Una vez verificado el quórum decisorio, la respectiva corporación o comisión legislativa, puede entrar a votar y a tomar las decisiones correspondientes, dando aplicación, según sea el caso, a las mayorías decisorias establecidas en el artículo 117 y siguientes de la Ley 5ª de 1992.

La Sala responde

El quórum decisorio, en sus distintas modalidades: ordinario, calificado y especial, de una comisión constitucional permanente, cuyo número de integrantes sea impar, se determina aproximando el resultado de la respectiva operación aritmética, al número entero inmediatamente superior.

Transcríbase al señor Ministro del Interior y de Justicia. Igualmente, envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República.

Flavio A. Rodríguez Arce, Presidente de la Sala—Gustavo E. Aponte Santos—Luis Fernando Álvarez Jaramillo—Enrique J. Arboleda Perdomo.

Lida Yannette Manrique Alonso, Secretaria de la Sala.

(1) Henao Hidrón, Javier. Panorama del Derecho Constitucional Colombiano. Edit. Temis, Bogotá, 1998, pág. 278. Eduardo Rodríguez Piñeres define la expresión “quórum” así: “De los cuales, de entre cierto número de personas o cosas. Número completo en una corporación” (Derecho Usual. Edit. Temis, Bogotá, 1973, pág. 477).

(2) Las disposiciones sobre quórum, así como las de mayorías decisorias, del Congreso nacional, se aplican también a las demás corporaciones públicas de elección popular, según lo ordena el artículo 148 de la Constitución, que se encuentra dentro del título VI “De la rama legislativa”: “ART. 148.—Las normas sobre quórum y mayorías decisorias regirán también para las demás corporaciones públicas de elección popular”.

(3) Anales del Consejo de Estado, tomo 131, 1er. Trimestre, 2ª Parte, 1993, pág. 1029.

(4) Anales del Consejo de Estado, tomo 137, 2º Trimestre, 2ª parte, 1994, pág. 963.

_________________________________