Concepto 1853 de diciembre 11 de 2007

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Rad.: 11001-03-06-000-2007-00078-00(1853)

Consejero Ponente:

Dr. Enrique José Arboleda Perdomo

Actor: Ministerio de Defensa Nacional

Referencia: Ley 1066 de 2006. Normalización de la cartera pública. Prescripción de cuotas partes pensionales. Cobro intereses de mora.

Bogotá, D.C., once de diciembre de dos mil siete.

El señor Ministro de Defensa Nacional, doctor Juan Manuel Santos Calderón, formuló una consulta a la Sala, sobre la viabilidad de aplicar el término de prescripción del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales previsto en el artículo 4º de la Ley 1066 de 2006, a las mesadas causadas con anterioridad a la expedición de dicha ley. Al efecto formula los siguientes interrogantes:

“1. ¿Debe entenderse que el recobro de todas las cuotas partes pensionales sin excepción causadas antes de la vigencia de la Ley 1066 de 2006, prescribe, sin importar que la entidad haya enviado cuentas de cobro (cobro persuasivo) pues la finalidad de la ley sería el saneamiento de las obligaciones por este concepto? O si por el contrario, ¿el hecho de que la entidad haya remitido la cuenta de cobro, interrumpe la prescripción? ¿Qué sucede cuando la entidad remitió la cuenta de cobro después de la vigencia de la Ley 1066 de 2006?

2. ¿Si la cuenta de cobro no fue remitida con los documentos soportes para tramitar el pago o presenta inconsistencias en la liquidación igualmente interrumpirá o no la prescripción?

3. ¿Para las cuotas partes pensionales causadas con posterioridad a la vigencia de la ley, la cuenta de cobro interrumpirá la prescripción?

4. ¿La liquidación del DTF aplicable para cada mes de mora empieza a correr a partir de la causación de la cuota parte pensional? O ¿a partir de la radicación de la cuenta de cobro? Lo anterior teniendo en cuenta que la entidad solo conoce la existencia de la obligación una vez sea cobrada por la entidad que paga la pensión, toda vez que la entidad cuotapartista desconoce cuando una pensión se extingue por las causas determinadas en la ley.

5. ¿El recobro de la cuota parte pensional empieza a correr desde la fecha de la ejecutoria de la resolución a través de la cual se reconoce la pensión? O ¿a partir de la fecha efectiva de reconocimiento de la pensión?

6. ¿Si los valores a prescribir se encuentran registrados en el balance de la entidad puede castigarlos argumentando la configuración de la prescripción legal contenida en la Ley 1066 de 2006? O ¿se requiere algún trámite especial?”

El señor ministro manifiesta que en relación con la aplicación del término de prescripción contemplado en el artículo 4º de la Ley 1066 de 2006 se han planteado dos posiciones jurídicas, en la primera, se sostiene que el término de prescripción de tres (3) años de la Ley 1066 de 2006 se aplica únicamente a las cuotas partes pensionales causadas a partir de su vigencia; y en la segunda, con base en la misma disposición, se afirma que las cuotas partes pensionales de mesadas causadas con anterioridad a enero de 2004, se encuentran prescritas. Solicita así la interpretación de esta norma.

Para responder, la Sala considera:

I. El derecho aplicable a las relaciones jurídicas entre órganos y entidades públicas

En varias ocasiones esta Sala del Consejo de Estado se ha ocupado del tema de las relaciones jurídicas entre los diferentes órganos y entidades públicas, observando que por lo general se configuran bajo el principio de colaboración armónica del artículo 113 de la Constitución Política, desarrollado para las entidades administrativas por el artículo 6º de la Ley 489 de 1998, y que solo por excepción, estas relaciones interadministrativas pueden ser de subordinación, en las que “un órgano administrativo es titular de una función pública que tiene como destinatario a un grupo de personas que realizan una misma actividad”, una de las cuales es una “entidad pública que actúa en concurrencia con otras unidades sociales, como sucede, por ejemplo, en el ejercicio del poder de policía económica que ejerce la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera) que tiene como destinatario el sector financiero, conformado tanto por personas jurídicas de derecho privado como por entidades públicas que desarrollan este tipo de empresa”.

En estos conceptos ha expuesto la Sala que cuando la administración se relaciona bajo el principio de colaboración armónica, ninguna de las entidades puede imponerse sobre la otra, pues carece de competencia para ello. Por el contrario, cuando entre dos entidades se presente una relación de supremacía o subordinación, quien sea titular de los poderes públicos puede imponer a la entidad que actúe como un particular, las obligaciones que sean del caso conforme a sus competencias, utilizando el expediente del acto administrativo.

De esta diferenciación entre las relaciones interadministrativas de colaboración y las de subordinación, se puede deducir esta otra consecuencia: cuando se está en presencia de entidades o de dependencias del orden nacional que se relacionan bajo el principio de colaboración y se presente un conflicto entre ellas, el Presidente de la República puede definirlo sin necesidad de acudir al juez, dada su calidad de suprema autoridad administrativa que le entrega la Constitución. En el mismo sentido deben actuar los gobernadores y alcaldes en el marco de sus competencias.

En un concepto reciente, entendió esta Sala que no todas las relaciones entre los órganos o entidades públicas que se plantean en un pie de igualdad, podían definirse bajo las reglas del derecho público, pues era posible que una de las partes de la misma fuera una empresa industrial y comercial del Estado cuya actividad está regulada por el derecho privado, por lo que esa relación en lo que tenía que ver con la actividad industrial, comercial y de servicio propia de esta empresa, estaría sometida a las reglas de los particulares. Entonces la aplicación del principio de colaboración es matizada por el principio de eficacia económica, también de rango constitucional, que rige la actividad industrial comercial y de gestión económica de las empresas estatales, así como la de prestación de los servicios públicos. Expuesto de otra forma, puede decirse que las relaciones de naturaleza administrativa entre órganos y entidades públicas, se regirán obviamente por esta rama del derecho, y en aquellas cuyo objeto sea una actividad industrial y comercial, o de servicios públicos, la relación jurídica será regulada por el derecho aplicable a cada una de estas actividades.

Ahora bien, las relaciones entre los diferentes órganos y entidades de la administración, pueden dar lugar al surgimiento de créditos entre ellas, en los cuales una entidad es deudora de una obligación monetaria en favor de otra que se convierte en acreedora. Para determinar las normas aplicables a estos derechos de crédito, es necesario entonces establecer la naturaleza de la relación jurídica que genera la acreencia, de suerte que si es interadministrativa, las reglas serán las del derecho público; si es de subordinación, también será el derecho público propio de la función que se ejerce, y si es industrial, comercial o de servicios públicos, se aplicarán las reglas de estas actividades, que en múltiples casos es el derecho de los particulares. Para ilustrar este aserto, cita la Sala el Concepto 1819 del 20 de junio de 2007, en el que se preguntaba si la Fiscalía General de la Nación debía pagar intereses de plazo o de mora al Fondo Nacional de Ahorro por no haber consignado en tiempo las cesantías de sus empleados, a lo que se respondió que, mientras el fondo tuvo la naturaleza de establecimiento público, no se debían tales intereses, pero a partir de su transformación en empresa industrial y comercial del Estado se causaban, pues en virtud de su transformación esta relación jurídica se regía por las normas comerciales.

Mutatis mutandi, el razonamiento que debe realizar la Sala para responder las preguntas formuladas por el Sr. Ministro de Defensa sobre el tema de la prescripción del derecho de recobro de cuotas partes pensionales y la generación de intereses de mora entre entidades que deban concurrir al pago de una pensión, es similar al realizado por la Sala en relación con las obligaciones entre la Fiscalía General de la Nación y el Fondo Nacional de Ahorro, de suerte que si se entiende que esta particular relación de crédito encaja dentro de las funciones administrativas y el principio de colaboración armónica, salvo norma especial que establezca lo contrario, la figura de la prescripción no podría operar, como tampoco podrían generarse intereses por la demora en el pago de dichos recursos. Por el contrario, si la relación se enmarca en la prestación de un servicio público o en el ejercicio de una actividad industrial y comercial del Estado, estará sometida a las reglas propias de tales actividades, incluyendo las relativas a la prescripción de los derechos y al pago de intereses.

Acaba de exponerse, que en la medida en que no exista norma en contrario, las relaciones de colaboración no implican la posibilidad de expedir actos administrativos de contenido obligacional, ni tampoco el cobro de intereses o la prescripción de los derechos surgidos de la misma. La Ley 1066 de 2006, por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones, consagró para los derechos de crédito que surjan por concepto de cuotas partes pensionales entre entidades públicas, tanto la obligación de pagar intereses, como la prescripción. En el siguiente acápite, procede la Sala a efectuar una breve presentación de la ley, y en forma especial hará referencia a los derechos de recobro de las cuotas partes pensionales, objeto de la consulta.

II. La Ley 1066 de 2006. Finalidad y alcance

La Ley 1066 de 2006, por la cual se dictaron normas para la normalización de la cartera pública, surgió como respuesta a la problemática situación revelada en un informe presentado por la Contaduría General de la Nación, en el que ponía de presente la enorme acumulación de deudas a favor del tesoro público, generada, entre otras causas, por la falta de reglas claras para el ejercicio de la función recaudadora a cargo de los servidores públicos.

En la exposición de motivos del proyecto de ley que el Gobierno Nacional presentó ante la Cámara de Representantes, se expone claramente que las medidas propuestas buscan que el Estado actúe rápidamente, en forma racional, eficaz, transparente y flexible, para alcanzar tres objetivos, a saber: “la recuperación de la cartera de sus deudores, la normalización de las diferentes obligaciones y el establecimiento de medidas que disuadan y eviten en lo posible incurrir nuevamente en el deterioro de la misma”.

En relación con la cartera pública derivada de las cuotas partes pensionales, los objetivos expuestos se concretaron en el artículo 4º de dicha Ley 1066, disposición que permite el cobro de intereses de mora para este tipo de obligaciones, la aplicación de la prescripción extintiva del derecho al recobro de lo pagado por la entidad a cuyo cargo se encuentra la pensión y la celebración de acuerdos de pago, en los siguientes términos:

“ART. 4º—Cobro de intereses por concepto de obligaciones pensionales y prescripción de la acción de cobro. Las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales causarán un interés del DTF entre la fecha de pago de la mesada pensional y la fecha de reembolso por parte de la entidad concurrente. El derecho al recobro de las cuotas partes pensionales prescribirá a los tres (3) años siguientes al pago de la mesada pensional respectiva. La liquidación se efectuará con la DTF aplicable para cada mes de mora.

“PAR.—Cuando se celebren acuerdos de pago en materia de seguridad social en pensiones en ningún caso de las condiciones que se establezcan podrán derivarse perjuicios al afiliado o al fondo común de naturaleza pública”.

Así las cosas, encuentra esta Sala que, a diferencia de los fines trazados en la Ley 490 de 1998, en la cual, el legislador ordenó suprimir las obligaciones recíprocas que por concepto de cuotas partes pensionales se hubieren causado entre entidades del orden nacional antes del 1º de abril de 1994, la Ley 1066 de 2006 busca normalizar este tipo de cartera pública a través del pago de las obligaciones pendientes de cobro y evitar su acumulación en el futuro.

De ahí que el artículo 2º establezca entre las obligaciones de las entidades públicas que tengan deudas pendientes, la de regularizar mediante el pago o la celebración de un acuerdo de pago las obligaciones con otras entidades públicas, expedir un reglamento interno del recaudo de cartera para normalizar esta actividad que incluya las condiciones relativas a la celebración de acuerdos de pago y en el parágrafo 3º le ordena al gobierno reglamentar, dentro de los dos meses siguientes a su entrada en vigencia, un decreto en el que se deben determinar las condiciones mínimas y máximas de los reglamentos internos para el recaudo de cartera, el que se encuentra en el Decreto 4473 de 2006. Igualmente en el parágrafo del artículo 4º señala expresamente que las entidades públicas pueden celebrar acuerdos de pago en materia de seguridad social siempre que no se afecten los derechos de los afiliados o el fondo común de naturaleza pública.

Atendiendo la finalidad de la Ley 1066 de 2006 y el principio general, según el cual, las leyes rigen hacia el futuro y regulan todas las situaciones jurídicas que ocurran con posterioridad a su vigencia, precisa la Sala, lo siguiente:

a) El término de prescripción del derecho al recobro de cuotas partes pensionales pagadas a partir de la vigencia de la ley, esto es del 29 de julio de 2006, fecha en que entró a regir la Ley 1066 de 2006, es de tres años, contados a partir del pago de la mesada pensional respectiva.

b) Las obligaciones derivadas del derecho a recobro de cuotas partes pensionales del orden nacional que se causaron antes del 1º de abril de 1994 están suprimidas por mandato legal.

c) El término de prescripción de las cuotas partes pensionales nacionales pagadas entre el 1º de abril de 1994 y el 29 de julio de 2006, y de las territoriales causadas antes de esta última fecha, se empieza a contar a partir de esta, pues la consagración de la prescripción es una norma de orden público por lo que de ella se predica el efecto general inmediato.

III. Naturaleza jurídica del derecho al recobro de cuotas partes pensionales y situación de las obligaciones causadas antes de la Ley 1066 de 2006

El cobro de las cuotas partes pensionales se consagró en nuestra legislación desde la Ley 72 de 1947 como un derecho a favor de la entonces Caja de Previsión Social, encargada del pago de las pensiones del personal uniformado y civil de la Policía Nacional, en virtud del cual, esta podía exigir el reembolso de la cantidad proporcional que le correspondiera pagar en una pensión a otras “entidades oficiales”, en consideración al tiempo de vinculación del empleado en las mismas. Con el correr de los años, y en la medida en que va evolucionando la legislación, este derecho se va incluyendo en las diferentes leyes sobre pensiones, sin reformas que sea menester contar para el presente concepto.

La regulación actual de este derecho al recobro está en la Ley 71 de 1988, que estableció la llamada pensión por aportes, y sobre este particular señaló:

“ART. 7º—A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social o de las que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer”.

“El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas”.

En desarrollo de la anterior disposición, el artículo 11 del Decreto Reglamentario 2709 de 1994, determinó:

“ART. 11.—Todas las entidades de previsión social a las que un empleado haya efectuado aportes para obtener esta pensión, tienen la obligación de contribuirle a la entidad de previsión pagando la cuota parte correspondiente”.

“Para el efecto de las cuotas partes a cargo de las demás entidades de previsión, la entidad pagadora notificará el proyecto de liquidación de la pensión a los organismos concurrentes en el pago de la pensión, quienes dispondrán del término de quince días hábiles para aceptarla u objetarla, vencido el cual si no se ha recibido respuesta se entenderá aceptada y se procederá a expedir la resolución definitiva de reconocimiento de la pensión.

“La cuota parte a cargo de cada entidad de previsión será el valor de la pensión por el tiempo aportado a esa entidad, dividido por el tiempo total aportado”.

De lo expuesto, y en relación con el tema consultado, es claro que la obligación de concurrir en forma proporcional al pago de la pensión de quienes han estado afiliados a varias entidades, es de origen legal.

Para los efectos prácticos del reconocimiento en cada caso particular, la ley distingue dos momentos, el del reconocimiento de la pensión, y el del pago de las mesadas.

En relación con el acto administrativo de reconocimiento de la pensión, la entidad obligada al pago debe dar un traslado a las otras, para que objeten o acepten la cuota parte que les corresponde, y si guardan silencio, la ley le da el efecto de aceptación. En este momento surge la obligación de concurrir al pago, la que se hace exigible a partir del momento en que se comienza a pagar la primera mesada, y en forma sucesiva mes a mes.

La relación jurídica que surge entre las diferentes entidades obligadas a concurrir al pago de una pensión, puede ser definida como interadministrativa y de colaboración, pues tiene como finalidad la de pagar de la manera más eficiente la pensión al trabajador que haya adquirido este derecho, el cual está especialmente protegido por la Carta, al punto que es función del Estado la de garantizar su pago, en los términos del inciso tercero del artículo 53 de la Constitución Política.

La actuación conjunta y armónica de las entidades cuotapartistas con miras a que el derecho a la pensión se confiera solo cuando el peticionario cumpla con los requisitos legales, en el monto que le corresponda según su régimen y evitando causar desequilibrios financieros a la entidad que está obligada a hacer las erogaciones correspondientes, en concepto de la Sala, es la causa eficiente de la obligación legal creada entre las entidades que concurren al pago y la que determina su naturaleza jurídica.

En concordancia con lo anterior, la Sección Segunda de esta corporación, en sentencia del 26 de febrero de 2003, calificó el derecho al recobro de cuotas partes pensionales como un trámite interadministrativo, que no puede afectar al trabajador o beneficiario de la entidad, al exponer:

“(...) al empleado le corresponde probar que ha cumplido con los requisitos de ley, en tanto que a la entidad de previsión social o a la entidad que haga sus veces, además de observar esos presupuestos, le compete tramitar las cuotas partes pensionales de otras entidades que están obligadas a concurrir al pago de esa prestación social y no puede trasladársele esa responsabilidad al trabajador, por tratarse de un trámite interadministrativo”.

Siendo el derecho al recobro de cuotas partes pensionales, un crédito que se sustenta en el principio de colaboración armónica entre entidades públicas en la que debe prevalecer el interés general del Estado de cumplir con las obligaciones que adquiere en materia de seguridad social, resulta claro para esta Sala, que no le son aplicables las reglas generales sobre prescripción adquisitiva o extintiva, contenidas en el Título XLI del Código Civil, ni tampoco la del artículo 41 del Decreto-Ley 3135 de 1968, según pasa a explicarse.

En relación con el Código Civil, es bueno recordar que aunque el artículo 2517 ordena que “las reglas relativas a la prescripción se aplican igualmente a favor y en contra de la Nación, del territorio, de las municipalidades, de los establecimientos y corporaciones y de los individuos particulares que tienen la libre administración de lo suyo”, el legislador, consciente de la importancia de conservar la capacidad fiscal del Estado para atender las necesidades de la comunidad, que está representada en los bienes fiscales que hacen parte de la hacienda pública, les otorgó el atributo de la imprescriptibilidad en el artículo 407 numeral 4º del Código de Procedimiento Civil, al señalar que la declaración de pertenencia no procede respecto de bienes de propiedad de las entidades de derecho público, con lo cual se ratifica que no obstante los bienes fiscales tienen un régimen de administración similar al de los bienes de los particulares, estos no están al margen del régimen de derecho público y del interés general que lo informa.

En concordancia con lo anterior, esta Sala con fundamento en el artículo 209 de la Carta, en virtud del cual la función administrativa está al servicio del interés general y las autoridades están en la obligación de coordinar sus actuaciones facilitando el ejercicio de sus funciones y absteniéndose de impedir o estorbar su cumplimiento, considera que, salvo norma especial en contrario, el derecho de crédito por concepto de cuotas partes pensionales pagadas que surge entre entidades públicas, no está sujeto al régimen de prescripción general del Código Civil previsto para las obligaciones entre los particulares o entre el Estado y un particular, pues ello equivaldría a declarar la prescripción de la obligación constitucional y legal que tienen las entidades estatales de colaborar armónicamente en el cumplimiento de los fines del Estado y a dar aplicación preferente del derecho privado, sin tener en cuenta el origen y la finalidad de derecho público que informa el derecho al recobro de dichas cuotas.

Además del anterior argumento, cabe exponer que en materia del derecho público las autoridades no solo tienen el derecho de actuar sino la obligación de hacerlo, de manera que si una determinada entidad tiene a su favor un crédito, no solo ostenta el derecho sobre el mismo sino además la obligación de cobrar la deuda; mientras que en el derecho de los particulares, la inactividad del acreedor al no cobrar una acreencia es una acción libre que da lugar a que el deudor alegue en su favor la prescripción adquisitiva. En derecho privado la mera liberalidad es causa suficiente de los actos y contratos, en el derecho público no lo es.

El Decreto-Ley 3135 de 1968 además de regular el régimen prestacional aplicable a los empleados públicos y trabajadores oficiales incluyó el derecho al recobro de cuotas partes entre entidades que pensionan, e incluyó la prescripción de las acciones en el artículo 41 a cuyo tenor:

“Decreto 3135 de 1968. Artículo 41. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres (3) años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado interrumpe la prescripción solo por un lapso igual”.

La lectura integral del artículo permite afirmar que esta prescripción se refiere a los derechos de carácter prestacional que tienen los servidores públicos y no al derecho al recobro de cuotas partes pensionales, por dos razones a saber: la primera, que la causal de interrupción está dada solo en función de la actuación del empleado o trabajador que tiene el derecho al pago de la prestación y la segunda, que al ser la prescripción y su interrupción de aplicación restrictiva no es dable extender su alcance a las relaciones entre las entidades públicas que concurren al pago de una pensión.

De lo anterior se desprende que al no existir, antes de la expedición de la Ley 1066 de 2006, una disposición especial que instituyera la prescripción en relación con el derecho al recobro de cuotas partes pensionales, debe estarse al principio general que informa las relaciones interadministrativas, cuya aplicación permite concluir que tales derechos y obligaciones recíprocos no estaban sometidos a la institución de la prescripción.

En consecuencia, las entidades públicas del orden nacional que tienen créditos a su favor por este concepto, causados entre el 1º de abril de 1994 y la fecha de vigencia de la Ley 1066 de 2006, están en la obligación de cobrar dichas acreencias y realizar los acuerdos de pago que consideren necesarios para el efecto, y que por lo mismo, las entidades deudoras están también obligadas a satisfacer las obligaciones a su cargo. En igual situación se encuentran las cuotas partes del orden territorial causadas con anterioridad a la vigencia de esta ley, dado que el ámbito de aplicación de la Ley 490 de 1998 se circunscribió a las entidades del orden nacional.

Vale la pena insistir en que a partir de la vigencia de la Ley 1066 de 2006 comenzó a correr el término de prescripción para todas las obligaciones de cuotaparte, consolidadas hasta el 29 de julio de 2006, momento en que entró a regir.

IV. Interrupción de la prescripción del derecho al recobro de cuotas partes pensionales de la Ley 1066 de 2006

Anteriormente se planteó la necesidad de distinguir entre el acto de reconocimiento de una pensión, del pago efectivo de cada una de las mesadas al pensionado, el cual puede coincidir o no con la expedición del acto administrativo. Para todos los efectos legales, el acto de reconocimiento no está sometido al fenómeno de la prescripción, pues genera un derecho adquirido en favor del pensionado. La prescripción se predica de las mesadas causadas y no cobradas por este, y del derecho al recobro por parte de la entidad pagadora de las cuotas partes a cargo de las demás entidades que concurren al pago de la pensión.

Se pregunta a la Sala si la prescripción establecida por el artículo 4º de la Ley 1066 de 2006 se interrumpe, y si este efecto jurídico se le puede aplicar al hecho de presentar una cuenta de cobro sin soportes o con inconsistencias.

Sobre el particular la ley en cita guarda silencio, de manera que aquí no existe una normatividad aplicable al caso. De acuerdo con los principios que se han expuesto, el de colaboración entre entidades públicas, el de obligatoriedad del cobro de las acreencias, el de legalidad de las actuaciones de las autoridades, se debe concluir que la presentación de un escrito de una entidad a otra, en el que en ejercicio de sus funciones solicita o reclama el pago de unas cuotas partes, interrumpe el término de prescripción, y la deudora no puede ampararse en la ausencia de requisitos formales derivados de las normas del derecho privado, para excepcionar el pago al que está legalmente obligada.

V. Facultad de declarar de oficio la prescripción consagrada en el artículo 4º de la Ley 1066 de 2006

Entre los instrumentos que la Ley 1066 de 2006 contempló para la normalización de la cartera pública, se encuentra la facultad de declarar de oficio la prescripción de las obligaciones cuando se verifique que estas no son exigibles.

Prevé el artículo 17 de esta ley, sobre el particular:

“ART. 17.—Lo establecido en los artículos 8º y 9º de la presente ley para la DIAN, se aplicará también a los procesos administrativos de cobro que adelanten otras entidades públicas. Para estos efectos, es competente para decretar la prescripción de oficio el jefe de la respectiva entidad”.

El artículo 8º de la ley en cita, le atribuye la competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro a los administradores de impuestos o de impuestos y aduanas nacionales respectivos de oficio o a petición de parte, quienes en los procesos de cobro representan al acreedor.

A la luz de las normas comentadas, es claro que los representantes de las entidades públicas a cuyo cargo está el cobro de la obligación pensional, en su calidad de acreedoras del crédito referido, son los titulares de la facultad otorgada por el legislador para decretar la prescripción de oficio previa determinación de su inexigibilidad y de la verificación de que no hubiere operado la figura de la interrupción de la prescripción.

Cabe mencionar que la Resolución 354 de 2007, por la cual se adoptó el régimen general de contabilidad pública, que hace parte del plan general de contabilidad pública, prevé en materia de rentas por cobrar por concepto de derechos tributarios y frente a derechos de cobro originados en desarrollo de las funciones atribuidas a una entidad pública que “(...) cuando el derecho se extinga por causas diferentes a cualquier forma de pago se afectará directamente el patrimonio”, esto significa que una vez se declare la prescripción del derecho, este registro se debe retirar de la contabilidad, con el fin de que refleje en forma cierta y precisa la situación patrimonial de la entidad.

VI. Causación de intereses moratorios en materia de cuotas partes pensionales

Como se advirtió en el tercer acápite del presente concepto, el artículo 4º de la Ley 1066 de 2006 consagró el derecho al cobro de intereses de mora aplicable a obligaciones derivadas del incumplimiento en el pago de cuotas partes pensionales, en los siguientes términos:

“ART. 4º—(...) Las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales causarán un interés del DTF entre la fecha de pago de la mesada pensional y la fecha de reembolso por parte de la entidad concurrente. (...). La liquidación se efectuará con la DTF aplicable para cada mes de mora”.

Según se expuso anteriormente, es necesario distinguir entre el reconocimiento de la responsabilidad de la entidad cuotapartista que debe contribuir al pago de una determinada pensión, y el de la obligación de pago. El primero surge con la aceptación, expresa o tácita de la parte que le corresponde, al serle enviado el proyecto de acto administrativo en que se confiere una pensión a determinada persona, y el segundo a partir del pago efectivo de la misma, que puede ser muy posterior. De acuerdo con las normas transcritas, el derecho al recobro surge con el pago de cada una de las mesadas y no el reconocimiento expreso o tácito de la obligación de contribuir a ella. Bajo esta perspectiva, tanto la prescripción como el cobro de intereses de mora se empiezan a contar, según el artículo 4º de la Ley 1066 de 2006 trascrito, a partir del pago de cada una de las mensualidades.

El texto trascrito es un tanto oscuro sobre dos temas: si la tasa del DTF es aplicable como interés de plazo o de mora; y si se acepta que es en calidad de intereses de mora, la fecha a partir de la cual la obligación de pago del cuotapartista se encuentra en mora. Estos puntos pueden ser definidos entre las entidades que concurren al pago de las pensiones, mediante convenios interadministrativos, que se celebren en virtud de las instrucciones contenidas en la Ley 1066 de 2006.

Del texto de la ley se desprende entonces que no se causan intereses antes del primer mes contado desde la fecha de pago de la mesada a un pensionado, y a partir de ese momento, los intereses del DTF se causan por cada mes vencido, independientemente de que haya o no mora en el pago.

Todo lo expuesto, lleva a la Sala a recomendar al Gobierno Nacional, con todo respeto y sin la menor intención de inmiscuirse en las funciones que le son propias, una modificación del Decreto 4473 del 2006, por el cual se reglamentó la Ley 1066 de 2006, con el fin de que se incluya un conjunto de normas que establezca las condiciones mínimas que deben tener en cuenta las entidades públicas para el recaudo eficiente la cartera acumulada, la obligación de determinar la existencia de obligaciones mutuas que puedan compensarse o cruzarse, la certeza de las condiciones de la celebración de acuerdos de pago, los procedimientos contables para declarar una prescripción, y la forma y periodicidad de las cuentas de cobro en materia de cuotas partes pensionales, con el fin de regularizar la cartera morosa y dar la mayor seguridad jurídica a estas relaciones interadministrativas.

La Sala responde:

1. El derecho al recobro de cuotas partes pensionales causadas con anterioridad a la vigencia del artículo 4º de la Ley 1066 de 2006, prescribe en 3 años a partir del 29 de julio de 2006 fecha de entrada en vigencia de esta ley.

2. y 3. La presentación de la cuenta de cobro sí interrumpe el término de la prescripción, sin consideración a su forma.

4. La liquidación del DTF se debe realizar mes vencido, contado a partir del pago que la entidad haga de las mesadas respectivas, independientemente de que haya o no mora en el pago.

5. El derecho al recobro de la cuota parte pensional se hace exigible a partir del pago de las mesadas pensionales al beneficiario de la prestación.

6. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 1066 de 2006, el jefe de la entidad acreedora del derecho al recobro de las cuotas partes pensionales tiene la facultad legal de declarar que ha operado el fenómeno de la prescripción.

Transcríbase al señor Ministro de Defensa Nacional y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

Magistrados: Enrique José Arboleda P.—Luis F. Álvarez Jaramillo—Gustavo E. Aponte Santos—William Zambrano Cetina.

Tatiana Andrea Orjuela, Secretaria de la Sala.