Concepto 2004 de mayo 13 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Rad.: 2004

Exp.: 11001-03-06-000-2010-00053-00

Consejero Ponente:

Dr. William Zambrano Cetina

Ref.: Naturaleza del empleo de secretario general del Senado de la República.

Bogotá, D.C., trece de mayo de dos mil diez.

La Consulta

1. La directora del Departamento Administrativo de la Función Pública formuló a la Sala el siguiente interrogante:

“¿El Secretario General del Senado, de acuerdo con su nominación y funciones, se considera un cargo del orden nacional?

2. Por auto de abril 12 de 2010 el magistrado ponente solicitó a la entidad consultante aclarar el sentido de la consulta y explicar el problema jurídico que se pretendía resolver con la misma.

3. Por escrito del 16 de abril de 2010, el Departamento Administrativo de la Función Pública aclara que la consulta tiene relación con la prohibición que trae el artículo 267 de la Constitución Política, según el cual no podrá ser elegido Contralor General de la República quien haya “ocupado cargo público alguno del orden nacional”.

4. Con base en lo anterior, la entidad consultante señala que el interrogante quedaría planteado de la siguiente manera:

¿El empleo de Secretario General del Senado de la República, que hace parte de la planta del Congreso de la República, puede ser catalogado como un cargo del orden nacional en los términos señalados en el inciso 8º del artículo 267 de la Constitución Política?

Consideraciones

El artículo 267 de la Constitución Política establece lo siguiente (se subrayan los apartes pertinentes):

ART. 267.—El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.

Dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Esta podrá, sin embargo, autorizar que, en casos especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concurso público de méritos, y contratadas previo concepto del Consejo de Estado.

La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. En los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial.

La Contraloría es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal. No tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización.

El Contralor será elegido por el Congreso en pleno en el primer mes de sus sesiones para un período igual al del Presidente de la República, de terna integrada por candidatos presentados a razón de uno por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, y no podrá ser reelegido para el período inmediato ni continuar en ejercicio de sus funciones al vencimiento del mismo. Quien haya ejercido en propiedad este cargo no podrá desempeñar empleo público alguno del orden nacional, salvo la docencia, ni aspirar a cargos de elección popular sino un año después de haber cesado en sus funciones.

Solo el Congreso puede admitir las renuncias que presente el Contralor y proveer las vacantes definitivas del cargo; las faltas temporales serán provistas por el Consejo de Estado.

Para ser elegido Contralor General de la República se requiere ser colombiano de nacimiento y en ejercicio de la ciudadanía; tener más de 35 años de edad; tener título universitario; o haber sido profesor universitario durante un tiempo no menor de 5 años; y acreditar las calidades adicionales que exija la ley.

No podrá ser elegido Contralor General quien sea o haya sido miembro del Congreso u ocupado cargo público alguno del orden nacional, salvo la docencia, en el año inmediatamente anterior a la elección. Tampoco podrá ser elegido quien haya sido condenado a pena de prisión por delitos comunes.

En ningún caso podrán intervenir en la postulación o elección del Contralor personas que se hallen dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil o legal respecto de los candidatos.

Como se observa, la mención a los cargos “del orden nacional” se hace desde dos perspectivas: (i) como inhabilidad para quienes aspiran al cargo de Contralor General de la República; y (ii) como prohibición para el Contralor General de la República de ocupar cargos públicos nacionales durante el año posterior a la dejación del cargo.

Ahora bien, la norma citada habla de manera genérica de “cargo público” sin diferenciar el tipo de vinculación (legal y reglamentaria o laboral); la forma de designación de la persona (por elección, nombramiento, concurso, etc.); el ejercicio o no de autoridad; o el tipo de responsabilidades (directivo, profesional, técnico, etc.); además, al adicionar el adjetivo “alguno”, la Constitución le da un significado amplio a la expresión completa, que hace que comprenda, de manera general e indistinta, cualquier cargo público del orden nacional.

A ese respecto, es necesario tener en cuenta lo establecido en el artículo 113 de la Constitución Política sobre la forma en que se integra el poder público:

ART. 113.—Son ramas del poder público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial.

Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.

Así mismo, la Constitución se refiere al Congreso de la República (art. 114), al Presidente de la República (art. 115) y a la Contraloría General de la República (art. 267); en otros casos utiliza directamente la expresión “nacional”, como cuando señala que habrá una entidad autónoma “del orden nacional” para dirigir y regular la televisión (art. 77), o hace mención a la “Comisión Nacional del Servicio Civil” (art. 130), o indica que las autoridades electorales serán el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil (art. 120), o se refiere al Procurador General de la Nación, a la Fiscalía General de la Nación (art. 118) o a la Policía Nacional (art. 218).

Por tanto, lo nacional no es una cualidad exclusiva de la rama ejecutiva, sino que es propia de todas aquéllas entidades que dentro del concepto de República Unitaria(1) (C.P., art. 1º) forman parte del Estado y tienen competencias constitucionales y legales centralizadas que se extienden a todo el territorio nacional (C.P., art. 113)(2).

El Congreso de la República, como se ha señalado, se inscribe claramente en dicha categoría, dado que sus funciones legislativa, de reforma constitucional y de control político del gobierno (C.P., art. 114), tienen, por su propia naturaleza, ámbito nacional(3).

Por tanto, los empleados del Congreso son empleados del orden nacional (aunque no lo sean de la rama ejecutiva) y estarán por esa circunstancia sujetos a las restricciones del artículo 267 de la Constitución Política. Ello aplica para los Secretarios Generales de Senado y Cámara cuyo cargo forma parte de la planta de personal de dicha corporación pública, de acuerdo con los artículos 46 (período, forma de elección y calidades del Secretario General de las cámaras), 47 (deberes), 48 (funciones de dirección de sus despachos), 49 (provisión de las vacancias del cargo), etc., de la Ley 5ª de 1992(4).

Es así que el artículo 384 de esta misma ley, al referirse a los principios que rigen la vinculación de los empleados del Congreso de la República, menciona expresamente el cargo de secretario general:

“ART. 384.—Principios que regulan. Los servicios administrativos y técnicos del Senado de la República y de la Cámara de Representantes que por medio de esta ley se establecen, se fundamentan en los siguientes principios:

1. Los funcionarios al servicio de las corporaciones, se denominan empleados de la rama legislativa del poder público.

2. Por el origen de su nombramiento, los empleados de la rama legislativa del poder público se clasifican de la siguiente manera:

a) De elección. Secretarios generales, subsecretarios generales, secretarios generales de las comisiones constitucionales y los coordinadores de las comisiones legales de ambas cámaras y el director general del Senado de la República.

b) De libre nombramiento y remoción: (…);

c) De carrera administrativa. Los demás cargos o empleos no contemplados en los literales anteriores.

3. La función administrativa se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad y, en general, conforme lo establece el artículo 209 de la Constitución Nacional.

PAR.—Mientras se expiden las normas sobre carrera administrativa de la rama legislativa, se aplicarán las normas generales de carrera administrativa que rigen para la rama ejecutiva del poder público en lo que sean compatibles” (negrilla y subrayado fuera del texto).

En concordancia, el artículo 386 de la misma Ley 5ª de 1992 establece el nombre y grado de los cargos del Congreso de la República, entre los que se incluye el de “Secretario General, grado 14”(5).

De todo lo anteriormente expuesto, no cabe duda que el cargo de Secretario General del Senado forma parte de la planta de personal del Congreso de la República y que, por lo mismo, tiene carácter nacional, dada la naturaleza concentrada de la función estatal que ejerce la corporación pública a la que pertenece, según se explicó con detalle anteriormente.

Con base en lo anterior, la Sala responde:

¿El empleo de Secretario General del Senado de la República, que hace parte de la planta del Congreso de la República, puede ser catalogado como un cargo del orden nacional en los términos señalados en el inciso 8º del artículo 267 de la Constitución Política?

Respuesta. Sí, el empleo de Secretario General del Senado de la República es un cargo del orden nacional y, por tanto, se encuentra sujeto a las restricciones del artículo 267 de la Constitución Política.

Magistrados:Enrique José Arboleda—Luis Fernando Álvarez Jaramillo—William Zambrano Cetina. 

Jenny Galindo Huertas, Secretaría de la Sala. 

(1) “El principio de unidad de la República implica la fijación del orden estructural superior del Estado que rige respecto de la totalidad de este y por tanto de cualquiera de sus partes”. Sentencia C-790 de 2002”. Igualmente, Sentencia C-306 de 2004.

(2) En ese sentido, por ejemplo, al estudiar la naturaleza de las corporaciones autónomas regionales, la Corte Constitucional señaló que se trata de entidades del orden nacional en la medida que “las funciones que desempeñan corresponden al Estado en su nivel central” y no a las entidades territoriales (Sent. T-945/2008). Esto es, que son entidades nacionales porque ejercen “competencias que emanan de las potestades del Estado central” (Sent. C-596/98). Igualmente, cuando ha sido necesario establecer el carácter nacional de ciertas entidades para fijar la competencia en las acciones de tutela, la Corte Constitucional ha tenido en cuenta el ámbito de la competencia de la persona pública accionada, asignándole carácter nacional a aquellas que “cumplen funciones en todo el territorio nacional” (auto 213/2008); así ha ocurrido con la Comisión Nacional del Servicio Civil (autos 013/2009 y 281/2007); la Procuraduría General de la Nación (auto 108/2008); el Consejo Nacional Electoral (auto 056/2008), la Fiscalía General de la Nación (auto 213/2008), etc. En el mismo sentido, en materia de conflictos de competencias administrativas esta Sala ha considerado que tienen carácter nacional tanto entidades de la rama ejecutiva como otras independientes de ella como la Registraduría Nacional del Estado Civil (Exp. 2008-0116), la Comisión Nacional de Televisión (Exp. 2007-0032), la Contraloría General de la República (Exp. 2008-0042), etc.

(3) Precisamente, la jurisprudencia ha indicado: “República unitaria implica que existe un solo legislador; descentralización consiste en la facultad que se otorga a entidades diferentes del Estado para gobernarse por sí mismas, a través de la radicación de ciertas funciones en sus manos y autonomía significa la capacidad de gestión independiente de los asuntos propios” (Sent. C-1051/2001, reiterada en Sent. C-790/2002).

(4) Además, es un cargo del Congreso que aparece expresamente consagrado en el artículo 135 de la Constitución Política.

(5) Además, el Decreto 1376 de 2010, por medio del cual se fija la escala salarial de los empleados del Congreso, incluye la asignación básica del Secretario General de las Cámaras (art. 2º) y señala sus primas y prestaciones (arts. 5º y ss.).