Concepto 2059 de mayo 31 de 2011 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Rad.: 11001-03-06-000-2011-00030-00(2059)

Consejero Ponente:

William Zambrano Cetina

Actor: Ministerio del Interior y de Justicia

Bogotá, D.C., treinta y uno de mayo de dos mil once.

Ref.: Recomposición de comisiones constitucionales en el Congreso de la República

La consulta

El Ministerio del Interior y de Justicia desea conocer el concepto de la Sala en relación con el procedimiento a seguir para la recomposición de las comisiones constitucionales del Congreso de la República en atención a las siguientes circunstancias:

1. Contra un senador elegido para el período 2010-2014, miembro de la Comisión Primera Constitucional del Congreso, fue librada una orden de captura por la Corte Suprema de Justicia, por el delito de concierto para delinquir agravado por aparentes vínculos con grupos armados al margen de la ley.

2. De acuerdo con certificación de la Corte Suprema de Justicia la investigación penal se inició con posterioridad a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2009, razón por la cual no se puede proveer un reemplazo temporal o definitivo para dicho cargo.

3. De otra parte, el artículo 6º de la Ley 3ª de 1992 establece que dentro de la semana siguiente a la integración del Congreso, éste elegirá las Comisiones Permanentes por el sistema de cuociente electoral, previa inscripción de listas, sin perjuicio de que los partidos y movimientos políticos representados en la respectiva cámara puedan lograr un acuerdo sobre una lista total de las comisiones, o de algunas de ellas, caso en el cual podrán votarla en bloque.

4. A su vez, la Ley 5ª de 1992 establece en su artículo 54 que las cámaras podrán autorizar el cambio o traslado de comisiones constitucionales que acuerden y soliciten los respectivos integrantes y que una vez dispuesto dicho cambio, el mismo aplicará hasta el final del periodo constitucional. Así mismo, la misma ley señala que la decisión sobre “proposiciones de cambio o traslado de comisiones” no están sujetas a voto nominal y público.

Con base en lo anterior se consulta:

¿Pueden las cámaras autorizar el traslado de un miembro de una comisión a otra en la cual se ha producido una vacancia que no permite su reemplazo, si así lo acuerdan y solicitan los respectivos integrantes respetando la filiación política resultante de la elección realizada por la cámara correspondiente?

Consideraciones

1. Marco jurídico del cambio o traslado de comisiones constitucionales permanentes en el Congreso de la República.

De conformidad con el artículo 142 de la Constitución Política, cada Cámara del Congreso de la República debe elegir para el respectivo periodo constitucional las comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley. Su número y el de sus miembros, así como las materias de las que se ocuparán, quedó diferido al legislador.

Este mandato se encuentra desarrollado en primer lugar en la Ley 3ª de 1992, que además de establecer el número de comisiones permanentes y las materias de las cuales se ocuparán (art. 2º), determinó la forma de elección de sus miembros, sin perjuicio de que los partidos y movimientos políticos representados en la respectiva cámara logren acuerdos para votar en bloque sobre una lista total de las comisiones, o de algunas de ellas (art. 6º).

Adicionalmente, este mismo artículo establece que la elección de las comisiones permanentes debe hacerse a partir de la semana siguiente de instalada la corporación, que es obligación de los miembros del Congreso formar parte de alguna y aclara que “únicamente se podrá ser integrante de una de ellas”.

De esta forma, resulta connatural al ejercicio del cargo de congresista su pertenencia a una de las comisiones permanentes del Congreso donde se da primer debate a los proyectos de ley, así como el hecho de que esa situación debe definirse para todo el periodo constitucional al inicio del mismo.

Complementa lo anterior lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 5ª de 1992, que en su parágrafo permite que las cámaras autoricen el cambio o traslado de una comisión a otra cuando lo “acuerden y soliciten” los respectivos integrantes, es decir, los congresistas interesados en ello:

“ART. 54.—Régimen aplicable. En el Senado y en la Cámara de Representantes funcionarán comisiones permanentes. Su composición, competencias y forma de integración son definidas por la ley, así como su funcionamiento.

PAR.—Las cámaras podrán autorizar el cambio o traslado que de comisiones constitucionales acuerden y soliciten los respectivos integrantes. Dispuesto el cambio, los nuevos miembros lo serán hasta el final del período constitucional” (se resalta).

De esta manera, sin perjuicio de la vocación de permanencia en la comisión para la cual se ha sido elegido al inicio del respectivo periodo constitucional, la ley permite que, previo acuerdo al respecto, se solicite a las respectivas cámaras la autorización para un intercambio de comisiones, que de ser aprobado tendrá efectos “hasta el final” del correspondiente periodo constitucional.

En ese sentido, el cambio de comisiones supone la salida de un congresista de una comisión y su ingreso a otra, con el correlativo desplazamiento de otro parlamentario hacia la comisión dejada por el primero. Por lo mismo, en tanto que las comisiones tienen un número definido de miembros, no pueden darse traslados unilaterales que no supongan movimientos simultáneos de parlamentarios (“cambios”) debidamente acordados, solicitados y autorizados.

Visto lo anterior, corresponde determinar entonces si el cambio de comisiones podría aplicarse en el caso de los congresistas que se encuentran en la imposibilidad de ser reemplazados en los términos del artículo 134 de la Constitución Política.

2. Efectos de la pérdida de la curul derivada de una orden de captura por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos armados al margen de la ley (A.L. 1/2009).

El Acto Legislativo 1 de 2009 subrogó el artículo 134 de la Constitución Política de 1991, que tanto en su versión original(1), como en la derivada del Acto Legislativo 3 de 1993, se limitaba a establecer una regla general sobre la forma de suplir las vacancias del Congreso:

“ART. 134.—Las faltas absolutas o temporales de los miembros de las corporaciones públicas serán suplidas por los candidatos que, según el orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral”.

Esta norma se complementaba con el artículo 261 de la misma Carta, en el que se describían las faltas absolutas y temporales de los congresistas y se señalaba la manera de designar los respectivos reemplazos:

“ART. 261.—Las faltas absolutas o temporales serán suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral.

Son faltas absolutas: Además de las establecidas por la ley; las que se causan por: Muerte; la renuncia motivada y aceptada por la plenaria de la respectiva corporación; la pérdida de la investidura; la incapacidad física permanente y la sentencia condenatoria en firme dictada por autoridad judicial competente.

Son faltas temporales las causadas por: La suspensión del ejercicio de la investidura popular, en virtud de decisión judicial en firme; la licencia sin remuneración; la licencia por incapacidad certificada por médico oficial; la calamidad doméstica debidamente probada y la fuerza mayor (…)”

Así, antes de la reforma política del año 2009, tanto las faltas absolutas como las temporales daban lugar al nombramiento de un reemplazo, quien para todos los efectos legales ocupaba la curul vacante.

En este contexto normativo los parlamentarios que renunciaban o dejaban el cargo de manera temporal o absoluta, daban paso en todos los casos a quienes les seguían en turno en su lista electoral, de forma que la curul se mantenía para el respectivo partido, el cual conservaba intacta su representación en la respectiva corporación.

Ahora bien, este régimen fue sustituido por el Acto Legislativo 1 de 2009, que reforma el artículo 134 de la siguiente manera:

“ART. 6º—El artículo 134 de la Constitución Política quedará así:

Los miembros de las corporaciones públicas de elección popular no tendrán suplentes. Solo podrán ser reemplazados en caso de muerte, incapacidad física absoluta para el ejercicio del cargo, declaración de nulidad de la elección, renuncia justificada, y aceptada por la respectiva corporación, sanción disciplinaria consistente en destitución, pérdida de investidura, condena penal o medida de aseguramiento por delitos distintos a las relacionadas con pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico, delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad o cuando el miembro de una corporación pública decida presentarse por un partido distinto según lo planteado en el parágrafo transitorio 1º del artículo 107 de la Constitución Política.

En tales casos, el titular será reemplazado por el candidato no elegido que, según el orden de inscripción o votación obtenida, le siga en forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral.

Como consecuencia de la regla general establecida en el presente artículo, no podrá ser reemplazado un miembro de una corporación pública de elección popular a partir del momento en que le sea proferida orden de captura, dentro de un proceso penal al cual se le vinculare formalmente, por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad. La sentencia condenatoria producirá como efecto la pérdida definitiva de la curul, para el partido al que pertenezca el miembro de la corporación pública.

No habrá faltas temporales, salvo cuando las mujeres, por razón de licencia de maternidad deban ausentarse del cargo. La renuncia de un miembro de corporación pública de elección popular, cuando se le haya iniciado vinculación formal por delitos cometidos en Colombia o en el exterior, relacionados con pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad, generará la pérdida de su calidad de congresista, diputado, concejal o edil, y no producirá como efecto el ingreso de quien corresponda en la lista. Las faltas temporales no darán lugar a reemplazos.

Cuando ocurra alguna de las circunstancias que implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido a una corporación pública, para todos los efectos de conformación de quórum, se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas.

Si por faltas absolutas, que no den lugar a reemplazo, los miembros de cuerpos colegiados elegidos por una misma circunscripción electoral quedan reducidos a la mitad o menos, el gobierno convocará a elecciones para llenar las vacantes, siempre y cuando falte más de dieciocho (18) meses para la terminación del período.

PAR. TRANS.—El régimen de reemplazos establecido en el presente artículo se aplicará para las investigaciones judiciales que se inicien a partir de la vigencia del presente acto legislativo”.

En concordancia con lo anterior, el artículo 10 del Acto Legislativo 1 de 2009 reforma el artículo 261 de la Constitución para eliminar las referencias existentes a las faltas temporales y su reemplazo. El nuevo artículo quedó así:

ART. 261.—“Las faltas absolutas serán suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción, o de votación, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral, según se trate de listas cerradas o con voto preferente”.

Para efectos de la presente consulta, es necesario llamar la atención sobre algunas de las reglas contenidas en el precitado artículo 134 de la Constitución, en relación con los miembros de las corporaciones públicas de elección popular: (i) en caso de condena penal o medida de aseguramiento sólo habrá reemplazo cuando se trate de delitos distintos a las relacionados con pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico, delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad (segunda parte del primer inciso); (ii) en tratándose de estos delitos, la separación del miembro de elección popular se produce desde que se profiera orden de captura y cuando se dicte la sentencia condenatoria, ésta producirá “la pérdida definitiva de la curul, para el partido al que pertenezca el miembro de la corporación pública” (tercer inciso); (iii) en los casos en que no haya lugar a reemplazos, como el que se estudia en esta consulta, para todos los efectos legales se debe reconformar el quórum de la respectiva corporación, excluyendo “aquellas curules que no puedan ser reemplazadas” (inc. 5º)(2); y (iv) si como consecuencia de esa imposibilidad de reemplazo, los miembros de cuerpos colegiados elegidos por una misma circunscripción electoral quedan reducidos a la mitad o menos, el gobierno convocará a elecciones para llenar las vacantes, siempre y cuando falte más de dieciocho (18) meses para la terminación del respectivo período (inc. 6º)(3).

Sobre este particular, desde la exposición de motivos del Acto Legislativo 1 de 2009 se hizo alusión a la necesidad de modificar el régimen de suplencias(4) y, particularmente, en la ponencia para primer debate en la segunda vuelta del proyecto de acto legislativo, se deja constancia de la necesidad de hacer más estrictas las causales que permiten el reemplazo de un congresista, con el fin de “evitar la práctica actual del “carrusel” donde razones demasiado laxas llevan a que se turnen en la curul varias de las personas de la lista electoral”(5).

En concreto, se puede observar que la regla relacionada con la imposibilidad de proveer reemplazos cuando la curul se deja como consecuencia de condena penal o medida de aseguramiento derivada de delitos relacionados con pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico, delitos contra los mecanismos de participación democrática o de lesa humanidad, no sólo es establecida de manera clara y expresa en el primer inciso del nuevo artículo 134 de la Constitución, sino que aparece reforzada en el tercer inciso del mismo artículo cuando se señala expresamente que “no podrá ser reemplazado un miembro de una corporación pública de elección popular a partir del momento en que le sea proferida orden de captura, dentro de un proceso penal al cual se le vinculare formalmente, por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación a/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad.

Por tanto, si la medida de aseguramiento tiene causa en alguno de los delitos mencionados en el inciso tercero del artículo 134 de la Constitución, no se genera una vacante objeto de sustitución y, por ende, de posible disposición por el respectivo partido político. Precisamente, por ser uno de los supuestos en que no hay designación de reemplazo, opera la consecuencia prevista en el inciso 5º del mismo artículo, en cuanto a que para todos los efectos de conformación de quórum, se tendrá que excluir dicha curul de la contabilización del número total de miembros de la respectiva corporación, lo que para el caso particular del Congreso de la República aplicaría tanto a las comisiones permanentes como a las respectivas plenarias.

3. El caso consultado.

La consulta se dirige a determinar si la regla establecida en el parágrafo del artículo 54 de la Ley 5ª de 1992, consistente en que “Las cámaras podrán autorizar el cambio o traslado que de comisiones constitucionales acuerden y soliciten los respectivos integrantes”, es aplicable en el siguiente supuesto: cuando una curul ha quedado vacante porque contra su titular se profirió orden de captura dentro de un proceso penal originado en uno de los delitos que, de acuerdo con el artículo 134 de la Constitución, impide su reemplazo.

De acuerdo con el estudio realizado a esta disposición, la vacante generada en tales circunstancias por la captura del congresista no podrá ser provista mientras se adelanta el juicio penal y, en caso de sentencia condenatoria, se producirá como efecto “la pérdida definitiva de la curul para el partido al que pertenezca el miembro de la corporación pública”. A lo anterior agrega al artículo 134 de la Constitución que, “Cuando ocurra alguna de las circunstancias que implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido a una corporación pública, para todos los efectos de conformación de quórum, se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas”.

De las anteriores reglas constitucionales se desprende que, desde el momento mismo en que contra un congresista se profiera la orden de captura, ese congresista queda suspendido en el ejercicio de sus funciones. En otras palabras, por efecto de la orden de captura queda inhabilitado para ejercer las funciones que la Constitución y la ley atribuyen a los congresistas, entre ellas la facultad de solicitar y acordar el intercambio entre integrantes de las comisiones constitucionales prevista en el artículo 54 de la Ley 5ª de 1992. Por la misma razón pierde la condición de integrante activo de la respectiva comisión constitucional, se genera en ella un vacío que no puede suplirse con un reemplazo y, para todos los efectos del funcionamiento de la corporación, dicho congresista no puede entenderse como integrante suyo, pues dejará de figurar entre el número de sus miembros.

El cambio o traslado a que se refiere el parágrafo del artículo 54 de la Ley 5ª de 1992 debe verificarse entre “los respectivos integrantes” de las comisiones constitucionales. Se requiere, por tanto, que en las dos comisiones constitucionales existan, jurídica y materialmente, los integrantes que deben “acordar y solicitar” el intercambio para que lo autorice la cámara respectiva. Dado que en el caso analizado no existe en una de las dos comisiones constitucionales el integrante que debe acordar con otro congresista el traslado, falta un presupuesto esencial para que sea posible el intercambio de posición entre integrantes de las dos comisiones constitucionales.

Con base en lo anterior, frente a la pregunta

¿Pueden las cámaras autorizar el traslado de un miembro de una comisión a otra en la cual se ha producido una vacancia que no permite su reemplazo, si así lo acuerdan y solicitan los respectivos integrantes respetando la filiación política resultante de la elección realizada por la cámara correspondiente?

Se responde:

No se puede aplicar el parágrafo del artículo 54 de la Ley 5ª de 1992 en los supuestos en que conforme al artículo 134 de la Constitución Política no hay lugar al reemplazo de un congresista.

Magistrados: Augusto Hernández Becerra, Presidente de la Sala—Luis Fernando Álvarez Jaramillo—Enrique José Arboleda Perdomo—William Zambrano Cetina.

Jenny Galindo Huertas, Secretaria de la Sala.

(1) “ART. 134.—Las vacancias por faltas absolutas de los congresistas serán suplidas por los candidatos no elegidos, según el orden de inscripción en la lista correspondiente”.

(2) Este inciso es adicionado en el segundo debate en el Senado de la República como consecuencia de la imposibilidad de hacer reemplazos en varios supuestos de la norma: “En cuanto al artículo 8º del proyecto, (C.P., art. 134) se propone adicionar un inciso que aclare que cuando ocurra alguna de las circunstancias que implique que no pueda ser reemplazado un miembro elegido a una corporación pública, para todos los efectos de conformación de quórum, se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas” (Gaceta del Congreso 889/2008).

(3) De manera general la Corte Constitucional se refirió al contenido normativo del artículo 134 de la Constitución, así: “20.6. Reformó, de modo importante, el artículo 134 C.P., a través del establecimiento de un nuevo régimen para suplir las faltas absolutas o temporales de los miembros de corporaciones públicas. Sobre el particular, es pertinente destacar que la norma resultante de la reforma política de 2009 (i) eliminó los suplentes de dichos miembros; (ii) dispuso que no podrían ser reemplazados por el siguiente candidato no elegido de la lista, a partir del momento en que le sea proferida orden de captura, dentro de un proceso penal al cual se le vinculare formalmente, por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación y/o por grupos armados ilegales, de narcotráfico o delitos de lesa humanidad. Por ende, la sentencia condenatoria producirá como efecto la pérdida definitiva de la curul, para el partido al que pertenezca el miembro de la corporación pública; (iii) eliminó las faltas temporales, salvo en los casos de licencia de maternidad; (iv) estableció que la renuncia luego de iniciada una investigación formal por los delitos antes mencionados, generará la pérdida tanto de la investidura como de la curul; y (v) previó la regla según la cual en el caso que en razón de la pérdida de curules, según las causales expresadas, una corporación pública quede reducida a la mitad o menos, el gobierno deberá convocar elecciones, siempre y cuando falten más de dieciocho meses para la terminación del periodo correspondiente” (Sent. C-303/2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

(4) La justificación del nuevo régimen se explicó así: “c) El régimen de suplencias. Dentro de la filosofía del referendo votado en el año 2003, en el cual se sometía a la aprobación de los colombianos que los miembros de las corporaciones públicas no tendrían suplentes, se busca consagrar en el texto de la Constitución una normativa por la cual las únicas faltas que se suplan a partir de las elecciones de 2010, sean las ocasionadas por muerte, incapacidad absoluta para el ejercicio del cargo o renuncia justificada (falta absoluta). En estos casos, el titular será reemplazado por el candidato que, según el orden de inscripción, le siga en forma sucesiva y descendente en la misma lista electoral. La vacancia por renuncia voluntaria no justificada, no se supliría, pero tampoco sería causal de pérdida de investidura. La renuncia no sería justificada cuando se hubiere iniciado una investigación judicial contra el congresista. Se eliminan las faltas temporales (…)”.

(5) Gaceta del Congreso 227 de 2009.