CONCEPTO 2112 de abril 9 de 2013

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero Ponente:

Dr. Augusto Hernández Becerra

Radicación interna: 2112

Número único: 11001-03-06-000-2012-00059-00

Referencia: Acceso a la información contenida en el Registro Único de Aportantes – RUA

Bogotá, D.C., nueve de abril de dos mil trece

La señora Ministra de Educación Nacional solicita concepto de esta Sala acerca de la posibilidad de que el Ministerio de Educación acceda a la información contenida en el Registro Único de Aportantes del Sistema de Seguridad Social Integral (RUA), en particular, la relacionada con el ingreso base de cotización (IBC) de las personas graduadas de los programas académicos de educación superior, para cumplir las funciones relacionadas con el Observatorio Laboral para la Educación.

I. Antecedentes.

De acuerdo con la consulta ha surgido una discrepancia conceptual entre el Ministerio de Educación Nacional y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) acerca del acceso, por parte del Ministerio de Educación, a la información contenida en el Registro Único de Aportantes (RUA), administrado por la UGPP, especialmente en lo relacionado con el ingreso base de cotización (IBC) de las personas graduadas de los programas académicos de educación superior, para cumplir las funciones asignadas a ese Ministerio en relación con el Observatorio Laboral para la Educación(1)

En efecto, mientras el Ministerio de Educación Nacional considera que se encuentra constitucional y legalmente facultado para conocer dichos datos, la UGPP estima que ello no es jurídicamente viable por tratarse de información reservada.

1. Argumentos de la UGPP.

Según refiere la señora Ministra de Educación Nacional, la posición de la UGPP se basa en los siguientes argumentos:

a. Naturaleza tributaria de los aportes parafiscales.

La UGPP parte del presupuesto de considerar que los aportes destinados al Sistema de Seguridad Social Integral son contribuciones parafiscales y, por lo tanto, tributos, tal como lo ha manifestado la jurisprudencia.

b. La reserva tributaria.

Del anterior aserto deduce la UGPP que la información referente a la liquidación y pago de tales contribuciones, incluyendo el ingreso base de cotización de los afiliados, entre otros datos, es información protegida por la reserva que en materia tributaria consagran los artículos 583 y siguientes del Estatuto Tributario, por lo cual dichos datos solamente pueden ser suministrados a las personas directamente involucradas en ellos (sus titulares) y a las autoridades judiciales y administrativas que señala el Estatuto, dentro de las cuales no se encuentra el Ministerio de Educación.

Complementariamente, la UGPP considera que los datos contenidos en el RUA constituyen información personal, que no tiene carácter público, de acuerdo con lo previsto en la Ley 1266 de 2008 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, razón por la cual su acceso es restringido. Por tal razón, en el evento de que dichos datos sean solicitados por una autoridad administrativa, sólo pueden ser entregados cuando ésta los requiera para el cumplimiento de sus funciones.

c. Necesidad de los datos contenidos en el RUA por parte del Ministerio de Educación Nacional e información estadística.

Por último, la UGPP manifiesta que al revisar las normas que establecen las funciones del Ministerio de Educación Nacional, no ha encontrado ninguna que implique la necesidad, para ese Ministerio, de contar con los datos desagregados o pormenorizados de los ingresos obtenidos por los profesionales recién graduados que cotizan al Sistema de Seguridad Social.

Con todo, para permitir el adecuado cumplimiento de las funciones del Ministerio de Educación relacionados con el Observatorio Laboral, la UGPP se ha ofrecido a hacer los cruces de información que sean necesarios para suministrar al Ministerio los datos estadísticos o impersonales que requiera.

2. Posición del Ministerio de Educación Nacional.

a. Los datos contenidos en el RUA corresponden a información de carácter semiprivado.

El Ministerio de Educación Nacional considera que los datos almacenados en el RUA corresponden a información de carácter semiprivado, conforme a las categorías y definiciones consagradas en la Ley 1266 de 2008 y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el “habeas data”, por tratarse de datos de contenido financiero, comercial y crediticio. Por esta razón, dicha información puede ser válidamente suministrada a las autoridades administrativas que la necesiten para el cumplimiento de sus funciones, según lo dispuesto en el artículo 5º, literal d) de la Ley 1266 de 2008.

b. Necesidad de la información por parte del Ministerio de Educación Nacional para el cumplimiento de sus funciones.

El Ministerio de Educación Nacional manifiesta que requiere la información contenida en el RUA, especialmente la relativa al ingreso base de cotización (IBC) de los graduados, con el fin de producir los datos estadísticos con los que aspira a contar el Observatorio Laboral para cumplir con sus funciones, de acuerdo con lo previsto en el Plan Sectorial de Educación 2010-2014 y el Decreto 5012 de 2009, sin que exista en la actualidad otra base de datos que pueda utilizar el Ministerio para dicho propósito.

Con fundamento en las razones expuestas, la Ministra de Educación Nacional formula a la Sala la siguiente.

Pregunta:

“¿Para cumplir las funciones relacionadas con el Observatorio Laboral para la Educación, puede el Ministerio de Educación Nacional acceder a la información contenida en el Registro Único de Aportantes (RUA), relacionada con el Ingreso Base de Cotización (IBC) de las personas graduadas en programas académicos de educación superior?”

II. Consideraciones.

Para dar respuesta a la pregunta formulada por la señora Ministra de Educación, la Sala desarrollará, en su orden, los siguientes puntos: 1) El Registro Único de Aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral y la UGPP; 2) la reserva tributaria; 3) naturaleza de los datos contenidos en el RUA, y 4) acceso a la información por parte del Ministerio de Educación Nacional.

1. El Registro Único de Aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral (RUA) y la UGPP.

a. El artículo 91 de la Ley 488 de 1998, “por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las Entidades Territoriales”, que modificó el artículo 54 de la Ley 383 de 1997, “por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras disposiciones”, dispuso:

“ART. 91.—Normas aplicables a la recaudación y administración de contribuciones y aportes a la nómina. El artículo 54 de la Ley 383 de 1997, quedará así:

(…)

‘Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente disposición, el Gobierno Nacional pondrá en operación el Registro Único de Aportantes al Sistema de Seguridad Nacional (sic) Integral. Dicho registro se conformará con base en la información que sobre sus apostantes deberán mantener actualizada las distintas entidades administrativas de riesgos, y cuyas especificaciones técnicas serán establecidas por los órganos de control del sistema. Este Registro Único de Aportes (sic) deberá contar con la información completa, confiable y oportuna sobre los apostantes, afiliados y beneficiarios al sistema, de tal manera que se convierta en una herramienta para el control del cumplimiento de las obligaciones que la ley establece en materia de seguridad social y para la adecuada prestación de los servicios y reconocimiento de los derechos que el mismo contempla’”(2).

El Gobierno Nacional, con fundamento en las facultades a que se refiere la norma transcrita, expidió el Decreto 1406 de 1999, mediante el cual encargó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la tarea de desarrollar y poner en funcionamiento el RUA. El artículo 6º del citado Decreto estatuyó:

“ART. 6º.—Administración y fines del Registro Único de Aportantes. Con base en las especificaciones técnicas que han establecido las Superintendencias Bancaria y de Salud, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público adelantará las gestiones que permitan llevar a cabo el desarrollo del Registro Único de Aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral de que trata el artículo anterior, y su puesta en operación, de acuerdo con lo establecido el (sic) inciso 3º del artículo 91 de la Ley 488 de 1998...

“Las Superintendencias Bancaria y de Salud establecerán, conjuntamente, las condiciones y requisitos que deberán cumplir las entidades administradoras para efectuar el suministro de información que manejen en sus registros, a fin de garantizar que el Registro Único de Aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral cuente con información completa, confiable y oportuna...

“El Registro Único de Aportantes se desarrollará en forma modular. El módulo básico del mismo deberá contener, como mínimo, la información a que aluden los literales a) al c) y f) del artículo 9º del presente decreto. Este módulo básico podrá ser completado posteriormente con la información obtenida a través de la inscripción en el registro; al igual que con aquella relativa a las fechas de afiliación al sistema; el tipo y estado de la misma; la identificación del departamento y municipio en que aparece registrado el afiliado y sus beneficiarios, según el riesgo de que se trate, y en general toda la información que se estime conveniente para el logro de los fines que con tal registro se persiguen”.

El artículo 9º del citado Decreto establece el contenido del formulario para la declaración de autoliquidación de aportes al Sistema de Seguridad Social, incluyendo, en los literales a) al c) y f), los siguientes datos: a) Apellidos y nombres o razón social del aportante, con indicación de su respectivo NIT; b) período de cotización; c) apellidos, nombres y documentos de identidad de cada uno de los afiliados, y f) ingreso base de cotización.

Por su parte, el artículo 14 del mismo Decreto dispone en lo pertinente:

“ART. 14.—Reserva de la Declaración. La información respecto de las bases y la autoliquidación de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral que figuren en las declaraciones respectivas, tendrá el carácter de información reservada; por consiguiente, los funcionarios de las entidades administradoras sólo podrán utilizarla para el control del cumplimiento de las obligaciones existentes para con el Sistema, para el reconocimiento de las prestaciones asistenciales o indemnizatorias que éste contempla y para efectos de informaciones impersonales de estadística (resalta la Sala).

(...)

“A igual reserva en el manejo de la información estarán sometidos los funcionarios de los órganos de control, quienes podrán acceder a ella en los términos y para los fines que establezcan las normas que definen sus competencias. Similar situación existirá con relación a los funcionarios de la entidad que maneje el Registro Único de Aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral...”

b. El artículo 91 de la Ley 488 de 1998 fue modificado por el 99 de la Ley 633 de 2000 en los siguientes términos:

“ART. 91.—Normas aplicables al control del pago de aportes parafiscales en materia de seguridad social.

(...)

“Además de las obligaciones establecidas en la presente disposición, las entidades administradoras de los distintos riesgos que conforman el Sistema de Seguridad Social Integral, y las entidades administradoras de los regímenes especiales que existan en materia de seguridad social, tendrán la obligación de suministrar a la entidad encargada de la administración del Registro Único de Aportantes. RUA, la información relativa a sus aportantes, afiliados y beneficiarios dentro de los términos y con los requisitos que establezca el reglamento. El Registro Único de Aportantes. RUA, deberá contar con la información completa, confiable y oportuna sobre los aportantes, afiliados y beneficiarios al Sistema de Seguridad Social Integral y a los regímenes especiales en materia de seguridad social, de tal manera que el mismo se constituye en una herramienta para el control del cumplimiento de las obligaciones que la ley establece en materia de seguridad social”. (Se resalta).

Como se observa, la información contenida en el RUA corresponde a datos de los aportantes, afiliados y beneficiarios de los subsistemas que conforman el Sistema de Seguridad Social Integral. Dicha información proviene, principalmente, de los datos que los aportantes entregan a las respectivas entidades administradoras al momento de inscribirse en dicho Registro y al presentar sus declaraciones de autoliquidación, y que tales entidades, a su vez, suministran a la UGPP. Entre tales datos, el artículo 14 del Decreto 1406 de 1999 califica como “reservados” aquellos referentes a “las bases” de liquidación (que, según entiende la Sala, corresponden al ingreso base de cotización de cada afiliado) y a la autoliquidación de los aportes.

c. Ahora bien, mediante el Decreto 889 de 2001 se designó como “Órgano de Administración del RUA” al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y se expidieron otras disposiciones para el adecuado funcionamiento de dicho Registro. Entre ellas, el artículo 13 reiteró la reserva consagrada en el artículo 14 del Decreto 1406 de 1999 sobre la información que las entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social le reporten al órgano de administración del RUA.

Posteriormente el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Dicha norma le asignó como función, entre otras, la de efectuar “las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Saciar La misma disposición le otorgó a la UGGP y a las diferentes entidades administradoras públicas de dichos recursos, “las facultades a que se refiere el artículo 664 y demás normas concordantes del Estatuto Tributario”. Igualmente, el penúltimo inciso de la norma comentada señala que, “en lo previsto en este artículo, los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos 1, IV, V y VI” (Resalta la Sala).

Finalmente, mediante los Decretos 169 de 2008, 5021 de 2009 y 2128 de 2011 se regularon la estructura y las funciones de la UGPP, y el último de dichos decretos asignó a la UGPP la función de administrar el Registro Único de Aportantes (RUA), con las mismas atribuciones que para el efecto tenía el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

2. La reserva tributaria.

La reserva tributaria está regulada en los artículos 583 a 587-1 del Estatuto Tributario, expedido mediante el Decreto 624 de 1989. La primera de las normas citadas define esta reserva en los siguientes términos:

“ART. 583.—Reserva de la declaración. La información tributaria respecto de las bases gravables y la determinación privada de los impuestos que figuren en las declaraciones tributarias, tendrá el carácter de información reservada; por consiguiente, los funcionarios de la Dirección General de Impuestos Nacionales sólo podrán utilizarla para el control, recaudo, determinación, discusión y administración de los impuestos y para efectos de informaciones impersonales de estadística.

... (Resaltado fuera del texto).

Observa la Sala que, según lo dispuesto en el aparte resaltado, la denominada “reserva tributaria” recae sobre las declaraciones de impuestos que presentan los contribuyentes y la información contenida en los mismos, especialmente en cuanto a las bases gravables y la determinación privada de los impuestos. El artículo 583 del Estatuto Tributario impone una limitación de orden legal a las atribuciones de la autoridad tributaria, particularmente en los procesos de recaudo, fiscalización y determinación oficial de los impuestos, con el fin de que la información voluntariamente entregada por los contribuyentes(3) a la Administración, para el cálculo y la auto-liquidación de sus impuestos, sea utilizada exclusivamente por los funcionarios competentes de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, únicamente para el cumplimiento de las funciones indicadas, y no podrá ser suministrada a terceros, ya se trate de particulares o de servidores o entidades públicas, con las excepciones consagradas en la misma norma citada, los artículos subsiguientes del Estatuto Tributario y algunas disposiciones especiales.(4)

Lo que persiguen los artículos 583 y siguientes del Estatuto Tributario es proteger la información económica personal de los contribuyentes, de tal manera que ésta sólo sea conocida y utilizada por la misma entidad para sus labores de fiscalización tributaria y, excepcionalmente, para los otros fines previstos en tales disposiciones. En esa medida, las declaraciones de autoliquidación de aportes parafiscales del Sistema de Seguridad Social Integral, que los empleadores y demás aportantes presentan ante las entidades administradoras de los diferentes subsistemas que lo integran, por tratarse de documentos privados que contienen información sensible de las personas, están protegidos por el derecho a la intimidad en los términos del artículo 15 de la Constitución Política.

3. Naturaleza de los datos contenidos en el RUA.

a. Tal como arriba se indicó, el RUA se alimenta principalmente de la información suministrada por los aportantes en las declaraciones de autoliquidación de aportes, pero también recibe datos de otras fuentes, como los registros de inscripción de los aportantes en cada una de las administradoras y la información que éstas envían a la UGPP (estado de los afiliados, novedades etc.)

Al integrarse, organizarse y sistematizarse toda esa información de un gran número de personas en el RUA se conforma una importante base de datos de información personal(5) operada por una entidad del Estado (la UGPP), cuya administración queda sometida, por lo tanto, a lo preceptuado respecto del “habeas data” en el artículo 15 de la Constitución Política(6) y en las leyes estatutarias sobre la materia, así como a lo señalado por la jurisprudencia a este respecto.

b. El legislador ha expedido dos leyes estatutarias para regular este derecho: la Ley 1266 de 2008 y la Ley 1581 de 2012. Cada una de ellas tiene un ámbito de aplicación separado, salvo en lo atinente a los principios sobre la protección de los datos personales, en donde resultan complementarias(7).

De acuerdo con el artículo 2º (“Ámbito de aplicación”) de la Ley 1581 de 2012, “por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales”, dicha normatividad no aplica, entre otros casos, a las bases de datos y archivos regulados por la Ley 1266 de 2008 (literal e).

El texto de la Ley 1266, “por la cual se dictan disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países y se dictan otras disposiciones”, sugiere que dicha regulación aplica, en general, a todas las bases de datos personales, con excepción de las señaladas en el artículo 2º ibídem. Sin embargo, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1011 del 16 de octubre de 2008, mediante la cual efectuó la revisión de constitucionalidad del respectivo proyecto de ley estatutaria, puntualizó que dicho proyecto (y, por ende, la Ley) tenía por objeto regular exclusivamente los bancos de datos de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de otros países que tuviera el mismo carácter, y no otro tipo de bancos de datos. Este mismo criterio fue ratificado en la Sentencia C-748 de 2011, donde revisó la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria que luego devino en la Ley 1581 de 2012.

c. Para determinar si la Ley 1266 de 2008 es aplicable a los datos consignados en el RUA, especialmente en relación con el ingreso base de cotización de los afiliados, es necesario establecer, por tanto, si dichos datos corresponden a información financiera, crediticia, comercial o de servicios.

El literal h) del artículo 3º de la Ley 1266 define la “información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países” como “aquella referida al nacimiento, ejecución y extinción de obligaciones dinerarias, independientemente de la naturaleza del contrato que les dé origen” (Negrillas fuera del texto).

Resulta así evidente que los datos registrados en el RUA no contienen información financiera, crediticia, comercial o de servicios, ya que los datos de dicho Registro se refieren al nacimiento, ejecución y extinción de obligaciones de carácter legal, como es la de pagar las contribuciones parafiscales a la Seguridad Social, que está en cabeza de todas las personas naturales y jurídicas obligadas a ello, y no al nacimiento, ejecución y extinción de obligaciones dinerarias contractuales, que es a lo que se refiere el artículo 3º, literal h) de la citada Ley. Además, aun cuando la información contenida en el RUA pudiera ser utilizada, eventualmente, para medir el riesgo crediticio de las personas, dicho sistema de información no fue creado con ese propósito, ni debe utilizarse para ello, sino exclusivamente con el fin de controlar el pago efectivo de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y el cumplimiento de los otros deberes relacionados con el mismo.

Esta interpretación restringida del término armoniza con lo dispuesto en otros apartes de la Ley(8) y con lo señalado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional(9).

d. Es necesario precisar que, aun cuando la información del RUA no sea de carácter financiero, crediticio, comercial o de servicios, dicha información comprende dos clases de datos, de acuerdo con la clasificación efectuada por la jurisprudencia constitucional: por un lado datos públicos, que no tienen ninguna clase de restricción en su circulación, como aquellos atinentes a los nombres y números de documento de identidad de los graduados, información que proviene de fuentes públicas, como el Registro Civil, y de otra parte datos de carácter semiprivado, es decir, información que concierne al respectivo titular y a otras personas, entidades o sectores de la sociedad, como los datos sobre el estado de afiliación de tales personas, los regímenes y las entidades a las cuales se encuentra afiliado, su ingreso base de cotización, el valor de sus aportes, etc. Así lo manifestó también la Corte en la Sentencia C-1011 de 2008:

“La información semiprivada es aquel dato personal o impersonal que, al no pertenecer a la categoría de información pública, si requiere de algún grado de limitación para su acceso, incorporación a bases de datos y divulgación. Por ende, se trata de información que sólo puede accederse por orden de autoridad judicial o administrativa y para los fines propios de sus funciones, o a través del cumplimiento de los principios de administración de datos personales antes analizados. Ejemplo de estos datos son la información relacionada con el comportamiento financiero, comercial y crediticio y los datos sobre la seguridad social distintos a aquellos que tienen que ver con las condiciones médicas de los usuarios”.

e. Aun cuando el manejo y la circulación de los datos consignados en el RUA no se encuentran regulados por la Ley 1266 de 2008, sobre este punto la Corte Constitucional, en la citada Sentencia C-1011 de 2008, luego de explicar que su ámbito de aplicación se restringe a la información financiera, crediticia, comercial y de servicios, explicó:

“... la Sala considera imprescindible expresar... que las distintas modalidades de administración de datos personales, como es el caso de la recopilación, tratamiento y circulación de datos en materia de seguridad social, asuntos tributarios, la realizada por las instituciones de inteligencia y seguridad del Estado, el registro mercantil, las bases de datos de naturaleza tributaria, etc., continúan cobijadas por las garantías contenidas en el artículo 15 de la Constitución y desarrolladas por la jurisprudencia de la Corte...” (Negrillas fuera del texto).

f. Es del caso aclarar que en ese momento no existía otra ley estatutaria que regulara de manera general el “habeas data”, normatividad que aparecerá más tarde en la Ley 1581 de 2012, “Por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales”, la cual comprende, entre otros aspectos, las bases de datos personales administradas por entidades públicas con información tributaria y/o de la Seguridad Social, como el RUA.

Resulta pertinente recordar algunos de los principios de la administración de datos personales que consagra y define la Ley 1581. Uno de ellos es el del acceso y la circulación restringida, el cual consiste en que “el Tratamiento se sujeta a los límites que se derivan de la naturaleza de los datos personales, de las disposiciones de la presente ley y la Constitución. En este sentido, el Tratamiento sólo podrá hacerse por personas autorizadas por el Titular y/o por las personas previstas en la presente ley”(10). Otro de dichos principios es el de la finalidad, que la misma Ley define así: “El Tratamiento debe obedecer a una finalidad legítima de acuerdo con la Constitución y la Ley, la cual debe ser informada al Titular”(11)

Está además el principio de confidencialidad, conforme al cual “todas las personas que intervengan en el Tratamiento de datos personales que no tengan la naturaleza de públicos están obligadas a garantizar la reserva de la información, inclusive después de finalizada su relación con alguna de las labores que comprende el Tratamiento, pudiendo sólo realizar suministro o comunicación de datos personales cuando ello corresponda al desarrollo de las actividades autorizadas en la presente ley y en los términos de ella”(12).

En desarrollo de estos principios el artículo 13 de la Ley 1581 determina a quiénes puede ser suministrada la información administrada por un banco de datos en los siguientes términos:

“ART. 13.—Personas a quienes se les puede suministrar la información. La información que reúna las condiciones establecidas en la presente ley podrá suministrarse a las siguientes personas:

a) A los Titulares, sus causahabientes o sus representantes legales;

b) A las entidades públicas o administrativas en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial;

c) A los terceros autorizados por el Titular o por la ley.

En cuanto al suministro de información personal contenida en bases de datos a “las entidades públicas o administrativas en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial” (literal b), la Corte Constitucional afirmó en la Sentencia C-748 de 2011:

“Frente al segundo escenario permitido por el legislador, esto es la entrega de información a las entidades públicas y en virtud de una orden judicial, se harán las mismas observaciones que al estudiar el artículo 10, sobre los casos exceptuados de autorización. Por lo tanto, el ordinal b) debe entenderse que la entidad administrativa receptora cumpla con las obligaciones de protección y garantía que se derivan del citado derecho fundamental, en especial la vigencia de los principios de finalidad, utilidad y circulación restringida. Por lo tanto, debe encontrarse demostrado (i) el carácter calificado del vínculo entre la divulgación del dato y el cumplimiento de las funciones de la entidad del poder Ejecutivo; y (ii) la adscripción a dichas entidades de los deberes y obligaciones que la normatividad estatutaria predica de los usuarios de la información.” (Resalta la Sala).

En relación con el punto específico al cual se refiere el aparte destacado, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1011 de 2008, citada por la misma Corporación en la C-748 de 2011, precisó:

“En cuanto a lo primero, la Sala considera oportuno señalar que la modalidad de divulgación del dato personal prevista en el precepto analizado devendrá legítima, cuando la motivación de la solicitud de información esté basada en una clara y específica competencia funcional de la entidad... En suma, para que la divulgación del dato sea respetuosa del derecho al hábeas data, la entidad del poder Ejecutivo tendrá la carga de demostrar que el acceso a la información... del sujeto concernido tiene un vínculo necesario con el ejercicio de sus competencias funcionales específicas.”

g. Ahora bien, el artículo 13 de la Ley Estatutaria y la jurisprudencia constitucional citada guardan perfecta armonía con lo dispuesto en el artículo 27 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (L. 1437/2011), precepto que es del siguiente tenor:

“ART. 27.—lnaplicabilidad de excepciones. El carácter reservado de una información o de determinados documentos, no será oponible a las autoridades judiciales ni a las autoridades administrativas que siendo constitucional y legalmente competentes para ello, los soliciten para el debido ejercicio de sus funciones. Corresponde a dichas autoridades asegurar la reserva de las informaciones y documentos que lleguen a conocer en desarrollo de lo previsto en este artículo”.

La excepción, en esta disposición, a la reserva que ampara ciertos datos personales, obedece a un desarrollo del deber de colaboración armónica entre las entidades y los órganos del Estado, de que tratan los artículos 113 de la Constitución Política y 6º de la Ley 489 de 1998, entre otras disposiciones. Esta excepción es estricta, en el sentido de que está sometida a condiciones muy precisas y taxativas. En efecto, únicamente autoridades judiciales o administrativas podrán acceder a informaciones o documentos reservados, siempre y cuando los soliciten “para el debido ejercicio de sus funciones”, y hayan sido facultados de manera expresa por la Constitución o la ley para recaudar tales informaciones o documentos, obligándose en todo caso a mantener la confidencialidad. Ello sucede, por ejemplo, con los organismos de control, las autoridades tributarias y las entidades de supervisión, entre otros casos, cuando requieran información necesaria para el cumplimiento de sus funciones(13).

h. Resta por establecer si, en las normas que regulan la estructura y el funcionamiento del Ministerio de Educación Nacional, existe alguna disposición legal que lo faculte para solicitar información sobre los aportantes, afiliados y beneficiarios al Sistema de Seguridad Social Integral, incluyendo su ingreso base de cotización, u otro precepto del cual se pueda deducir, al menos, que dicha información es necesaria para que el Ministerio pueda cumplir sus funciones.

4. Acceso a la información sobre el ingreso base de cotización por parte del Ministerio de Educación Nacional.

Al revisar las disposiciones que definen la estructura y las funciones del Ministerio de Educación Nacional(14) no se advierte la existencia de disposición legal alguna que expresamente faculte al Ministerio para exigir a los particulares o a otras autoridades públicas datos que tengan carácter reservado en virtud de la Constitución o de la ley, como es el caso de la información que figura en el RUA, esto es, los datos sobre la afiliación al Sistema de Seguridad Social, el ingreso base de cotización, el valor de los aportes u otra información similar de carácter personal. Ni siquiera encuentra la Sala que exista una relación clara y directa (o “vínculo calificado”, como lo llama la Corte Constitucional) entre la obtención de datos privados e individuales de los graduados de programas de educación superior, en lo referente a su ingreso base de cotización, con alguno de los objetivos o funciones legales del Ministerio de Educación.

Asegurarse de la pertinencia laboral, social, científica y económica de la educación superior y de las otras formas de educación que la ley reconoce (educación media, técnica, no formal etc.) constituye sin duda un objetivo estratégico del Ministerio de Educación Nacional(15) y del Gobierno en general. Con este propósito se ha desarrollado el denominado Observatorio Laboral para la Educación, que consiste en un “sistema de información del Ministerio de Educación Nacional, [que] soporta la política educativa en los ejes de calidad, cierre de brechas e innovación y pertinencia, de forma que responda efectivamente a las necesidades productivas y sociales del país”.(16) Igualmente evidente es que, con el fin de alimentar y actualizar permanentemente dicho sistema de información, el Ministerio de Educación Nacional necesita obtener información de diversas fuentes, públicas y privadas.

Ha de señalarse, sin embargo, que la información que genera y difunde el Observatorio Laboral(17) y que sirve de insumo para adoptar estrategias y políticas en materia de pertinencia, innovación y calidad de la educación, y oferta de programas académicos(18), es de carácter estadístico e impersonal, motivo por el cual no es indispensable que el Ministerio requiera datos de carácter particular, individual o personal (“microdatos”). Para el mismo propósito le basta al Ministerio contar con información estadística, agregada o consolidada que le reporten otras entidades públicas o privadas, entre las cuales podría estar la propia UGPP, con base en los datos incorporados en el RUA.

Según refiere la propia Ministra en su consulta, esa Unidad le ha propuesto al Ministerio “... realizar todos los cruces de las bases de datos que solicite el Ministerio de Educación Nacional, y suministrar como producto de ese proceso de integración, los datos impersonales de naturaleza estadística, entendidos como aquellos los que generan (sic) de las bases de datos y contienen información general, con los cuales se pueden hacer cuadros comparativos...”.

Esta fórmula parece ser una solución adecuada y equilibrada, desde el punto de vista jurídico, para lograr, por una parte, el cumplimiento de los objetivos y las funciones del Ministerio de Educación Nacional, en relación con el Observatorio Laboral para la Educación y, en general, con las políticas de pertinencia, calidad e innovación de la educación, y para asegurar, por otra parte, el respeto que exige la Constitución Política y la ley al habeas data de las personas quienes, como integrantes del grupo de los profesionales graduados de la educación superior, son el objeto de las indagaciones y análisis a cargo del Observatorio Laboral para la Educación.

Esta alternativa se ajusta, además, a lo dispuesto en los artículos 14 del Decreto 1406 de 1999, transcrito atrás, y 13 del Decreto 889 de 2001, en el sentido de que “dicha información podrá igualmente ser utilizada para efectos estadísticos”.

Ahora bien, si la información estadística que estuviera en condiciones de producir normalmente la UGPP, con base en los datos suministrados por el Ministerio de Educación Nacional, no cumpliere por alguna razón con la metodología o con las condiciones tecnológicas de oportunidad, de calidad, de cobertura, de presentación, o las demás que requiera el Ministerio, estima la Sala que las dos entidades podrían suscribir un contrato o convenio interadministrativo, en donde se definan con precisión tales aspectos, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 113 de la Carta y en los artículos 6(19) y 95(20) de la Ley 489 de 1998, entre otras normas.

Con fundamento en las razones expuestas la Sala

RESPONDE:

¿Para cumplir las funciones relacionadas con el Observatorio Laboral para la Educación, puede el Ministerio de Educación Nacional acceder a la información contenida en el Registro único de Aportantes (RUA), relacionada con el Ingreso Base de Cotización (IBC) de las personas graduadas en programas académicos de educación superior?

El Ministerio de Educación Nacional, en el propósito de dar cumplimiento a sus funciones relacionadas con el Observatorio Laboral para la Educación, no puede acceder a la información individual o personal de los graduados que figure en el Registro Único de Aportantes (RUA) sobre su ingreso base de cotización (IBC).

Esta circunstancia, sin embargo, no impide al Ministerio recaudar la información estadística, agregada o impersonal que sobre este aspecto le suministre la UGPP.

Envíese a la señora Ministra de Educación Nacional y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

Magistrados: William Zambrano Cetina, Presidente—Luis Fernando Álvarez Jaramillo, Consejero de Estado—Augusto Hernández Becerra, Consejero de Estado.

Secretario: Oscar Alberto Reyes Rey

1. Con el fin de analizar, entre otros aspectos, la pertinencia de la educación superior con respecto al mercado laboral, incluyendo el número de graduados que ingresan al sector formal de la economía, sus ingresos promedio, etc.

2. Esta norma, a su vez, fue modificada luego por el artículo 99 de la Ley 633 de 2.000.

3. Aunque en cumplimiento de un deber constitucional y legal.

4. Aparte de la publicación o suministro de información estadística o impersonal producida por la DIAN con los datos de las declaraciones privadas, los eventos en los que puede levantarse esta reserva son: 1) A las autoridades que soliciten la información en el curso de procesos penales (Art. 583, inc. 2º del E.T.); 2) a la dependencia encargada de investigar y controlar el lavado de activos (Art. 583 E.T., parágrafo); 3) a cualquier persona expresamente autorizada por el contribuyente (Art. 584 E.T.); 4) a las secretarias de hacienda departamentales y municipales, en desarrollo de cruces o intercambios de información entre dichas autoridades (Art. 585 E.T.); 5) a las entidades privadas que la DIAN llegare a contratar para el procesamiento de datos, liquidación y contabilización de los impuestos por sistemas electrónicos (Art. 586 E.T.); 6) al Instituto de Seguros Sociales, al I.C.B.F., al SENA, a las cajas de compensación familiar y a sus asociaciones y federaciones, para controlar el pago de los respectivos aportes parafiscales (Art. 587 E.T.); 7) al Instituto Nacional de Concesiones (INCO), o quien haga sus veces, para verificar la información de los proponentes que participen en procesos de contratación adelantados por dicho Instituto, en cuantía superior a 41.000 UVT, y 8) a otras autoridades, en casos expresamente previstos en normas especiales de orden legal, como el artículo 104 del Código de la Infancia y la Adolescencia (L. 1098/2006), que faculta a los defensores de familia, a los comisarios de familia y, en su defecto, a las inspectores de policía para solicitar a la DIAN información sobre la solvencia económica de las personas obligadas a pagar alimentos.

5. El artículo 3º de la Ley 1581 de 2012 define las expresiones “base de datos” como el “conjunto organizado de datos personales que sea objeto de Tratamiento” (literal b); “dato personal”, como “cualquier información vinculada o que pueda asociarse a una o varias personas naturales determinadas o determinables” (literal c), y “Tratamiento”, como “cualquier operación o conjunto de operaciones sobre datos personales, tales como la recolección, almacenamiento, uso circulación o supresión” (literal g).

6. “Art. 15.—Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en banco de datos y en archivos de entidades públicas y privadas.
“En la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución. (...)”

7. Según lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 1266 de 2008 y en el parágrafo del artículo 2º de la Ley 1581 de 2012.

8. Así, por ejemplo, el artículo 10 de la Ley 1266 de 2008 señala que “la actividad de administración de información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países ... favorece una actividad de interés público, como lo es la actividad financiera propiamente, por cuanto ayuda a la democratización del crédito, promueve el desarrollo de la actividad de crédito, la protección de la confianza pública en el sistema financiero y la estabilidad del mismo, y genera otros beneficios para la economía nacional y en especial para la actividad financiera, crediticia, comercial o de servicios del país”

9. La Corte, en la Sentencia C-1011 de 2008 afirmó: “De otro lado, debe insistirse en que la fórmula adoptada por el legislador estatutario, según la cual el dato financiero, comercial y crediticio es aquel referido al nacimiento, ejecución y extinción de las obligaciones dinerarias, engloba las distintas variables de información personal que resultan pertinentes para el cálculo del riesgo crediticio, en tanto variable que interesa a la administración de datos personales regulada por la norma estatutaria. En ese sentido, la adición de cláusulas que amplían la definición al punto de tornarla vaga e imprecisa, es incompatible con el principio de finalidad antes citado”.

10. Artículo 4º, literal f).

11. Articulo 4º, literal b).

12. Artículo 4º, literal h).

13. Es del caso señalar que esta disposición presenta una redacción más restrictiva y exigente que la que tenía el artículo 20 del anterior Código Contencioso Administrativo.

14. Especialmente, aquellas contenidas en los Decretos 5012 de 2009 y 854 de 2011.

15. El artículo 1º del Decreto 5012 de 2009 establece que uno de los objetivos del Ministerio es el de “orientar la educación superior en el marco de la autonomía universitaria, garantizando el acceso con equidad a los ciudadanos colombianos, fomentando la calidad, la pertinencia de los programas, la evaluación permanente y sistemática...” (Resaltamos).

16. Tomado de la página de Internet del Observatorio: www.graduadoscolombia.edu.co.

17. El Observatorio Laboral para la Educación está a cargo de la Subdirección de Desarrollo Sectorial de la Educación Superior del Ministerio de Educación (art. 33, D. 5012/2009, num. 33.9.).

18. El artículo 27, numeral 27.5 del Decreto 5012 de 2009 dispone que una de las funciones del Viceministerio de Educación Superior consiste en “promover estrategias que permitan el desarrollo de condiciones adecuadas para el ingreso de estudiantes a la educación superior y el egreso de los mismos a la vida profesional, propendiendo por el acceso y pertinencia a lo largo del ciclo educativo”.

19. “ART. 6º.—Principio de coordinación. En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales.
“En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares. (...)”.

20. “ART. 95.—Asociación entre entidades públicas. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro”.