Concepto 2271 de mayo 10 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Radicación interna: 2271

Número único: 11001-03-06-000-2015-00166-00

Consejero Ponente:

Dr. Álvaro Namén Vargas

Bogotá, D.C., diez de mayo de dos mil dieciséis.

Referencia: Estampilla pro Universidad Nacional y demás universidades estatales de Colombia. Convenios interadministrativos suscritos entre Coldeportes y entidades territoriales para cofinanciar y apoyar el desarrollo de infraestructura deportiva. Contratos de “gerencia de proyectos” celebrados con Fonade para los mismos fines.

El Director del Departamento Administrativo del Deporte, la Recreación, la Actividad Física y el Aprovechamiento del Tiempo Libre, Coldeportes, solicita el concepto de la Sala sobre la eventual obligación que dicha dependencia tenga de pagar el tributo denominado “estampilla pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia”, creado por la Ley 1697 de 2013, en atención a la celebración de convenios interadministrativos con entidades territoriales para prestarles asistencia técnica y cofinanciar la ejecución de proyectos de construcción, mejora o remodelación de infraestructura deportiva.

Mediante ampliación a la consulta inicial, el mismo funcionario solicita a la Sala pronunciarse también sobre el nacimiento y el pago de dicho tributo en los contratos interadministrativos de “gerencia de proyectos” que Coldeportes suscribe con el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade, y entidades del nivel territorial, para los mismos fines.

I. Antecedentes

El Director de Coldeportes informa que esa institución “ha celebrado Convenios lnteradministrativos con diferentes entidades del orden territorial para la ejecución de proyectos de construcción, mejoramiento y remodelación de infraestructura deportiva los cuales son ejecutados y son dichas entidades quienes ejecutan los objetos de estos convenios”.

El mismo funcionario comenta que el Ministerio de Educación Nacional realiza el recaudo del tributo denominado “estampilla pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia”, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 1697 de 2013(1), y en tal condición, ha insistido ante Coldeportes en el pago del citado tributo con ocasión de la celebración de los convenios interadministrativos mencionados, frente a lo cual esta entidad ha manifestado que tales convenios no pueden considerarse como “contratos de obra”, debido a que no son ejecutados por Coldeportes.

Para tal efecto, cita la definición del contrato de obra pública contenida en el artículo 32, numeral 1º de la Ley 80 de 1993(2), y menciona lo que debe entenderse por “contratos conexos”, a la luz de la citada Ley 1697, precisando que los convenios interadministrativos celebrados por Coldeportes con los entes territoriales “no se enmarcan dentro de las enunciadas definiciones”.

A continuación señala que, de conformidad con la Ley 181 de 1995(3), una de las funciones de Coldeportes consiste en “fomentar la creación de espacios que faciliten la actividad física, el deporte y la recreación como hábito de salud y mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar social, especialmente en los sectores sociales más necesitados”, así como “planificar y programar la construcción de instalaciones deportivas con los equipamientos necesarios, procurando su óptima utilización y uso de los equipos destinados a la práctica del deporte y la recreación”.

Advierte que la misma ley, en su artículo 70, dispone que los municipios tienen a su cargo “la construcción, administración, mantenimiento y adecuación de los respectivos escenarios deportivos...”, y que “el Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, dará la asistencia técnica correspondiente”.

Enseguida se refiere al objeto general y a las funciones que competen actualmente a Coldeportes, de acuerdo con el Decreto 4183 de 2011, entre las cuales destaca las siguientes:

“(...) 11. Fomentar la generación y creación de espacios que faciliten la actividad física, la recreación y el deporte.

12. Planificar y programar la construcción de instalaciones deportivas con los equipamientos necesarios, procurando su óptima utilización y uso de los equipos y materiales destinados a la práctica del deporte y la recreación.

(…).

24. Brindar asistencia técnica a los entes departamentales, distritales y municipales para la formulación de planes deportivos y la ejecución de proyectos relacionados con el deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física.

25. Celebrar directamente convenios o contratos con entidades u organismos internacionales o nacionales, públicos o privados pertenecientes al Sistema Nacional del Deporte, para el desarrollo de su objeto, de acuerdo con las normas legales vigentes.

(...)”.

De lo anterior concluye que “Coldeportes No (sic) tiene dentro de sus funciones y competencias la de realizar obras de infraestructura deportiva, solo tiene la de realizar la asistencia técnica y la viabilización de proyectos de interés general y a la cofinanciación de los mismos”.

Por otra parte, en la ampliación de la consulta, el Director de Coldeportes informa que para la realización de esta clase de proyectos, dicha entidad también celebra, algunas veces, “convenios interadministrativos de gerencia de proyectos” con el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade, y entidades territoriales o descentralizadas del nivel territorial, en los cuales le corresponde a Fonade realizar la gerencia del proyecto al cual se refiere el contrato, lo cual involucra las siguientes obligaciones principales: (i) proporcionar la asistencia y el acompañamiento técnico, jurídico y financiero que se requiera; (ii) efectuar las gestiones de coordinación y control que el proyecto demande; (iii) encargarse del manejo financiero de los recursos destinados al proyecto, y (iv) llevar a cabo, bajo su exclusiva responsabilidad y riesgo, los trámites precontractuales y contractuales que se necesiten, con personas naturales o jurídicas, para ejecutar materialmente el objeto del convenio interadministrativo.

Explica que en tales contratos, la entidad territorial o descentralizada del nivel territorial tiene como obligaciones principales las de entregar a Fonade los documentos y soportes que conforman el proyecto, realizar su revisión y afinamiento, verificar los aspectos técnicos del mismo, efectuar su ajuste y complementación, si se requiere, así como asignar o aportar el inmueble en el cual se vayan a realizar las obras, libre de vicios, gravámenes u otra clase de situaciones que puedan interferir con el proyecto o afectar el uso del escenario deportivo a construir, adecuar o mejorar.

Y Coldeportes asume la obligación principal de pagar las sumas de dinero que se estipulan en el contrato como valor, el cual incluye la cofinanciación que aquel otorga a la entidad territorial y los honorarios de Fonade, como se puede observar en el documento remitido a título de ejemplo con la ampliación(4).

En este contexto, concluye que “es Fonade quien ejecuta en su totalidad un proyecto en todos sus componentes, asumiendo la responsabilidad y el riesgo por la realización del mismo y adelantando actividades de agente principal en la obtención del resultado requerido por la entidad pública contratante...”.

Con fundamento en los hechos y consideraciones expuestas, el Director del Departamento Administrativo del Deporte, la Recreación, la Actividad Física y el Aprovechamiento del Tiempo Libre, Coldeportes, formula a la Sala la siguiente pregunta:

“Debe Coldeportes pagar las estampillas pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia conforme lo establece la Ley 1697 de 2013 de los convenios lnteradministrativos (sic) celebrados entre Coldeportes y los entes territoriales, pese a no tener dentro de sus funciones la de celebrar contratos de obra para realizar infraestructura deportiva y no ejecutar los mismos?”.

Y en la ampliación de la consulta, plantea la siguiente pregunta adicional:

“... con lo cual surge la inquietud si Coldeportes debe pagar las estampillas pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia conforme lo establece la Ley 1697 de 2013 de los convenios interadministrativos de gerencia de proyectos”.

II. Consideraciones

Para dar respuesta a estos interrogantes la Sala analizará en su orden los siguientes aspectos: (i) La estampilla pro Universidad Nacional y demás universidades estatales de Colombia; (ii) Coldeportes - naturaleza jurídica, objeto y funciones, y (iii) los convenios interadministrativos celebrados entre Coldeportes y entidades territoriales, y los contratos de “gerencia de proyectos” suscritos entre Coldeportes, Fonade y entidades territoriales o del orden territorial, frente al tributo que se analiza.

A. Estampilla pro Universidad Nacional y demás universidades estatales de Colombia

En primer lugar, es importante advertir que la Sala de Consulta y Servicio Civil, en el reciente Concepto 2229 de 2015(5), se ocupó de estudiar in extenso y detalladamente el origen, los elementos esenciales, la vigencia, la forma de pago y otros aspectos de este tributo, así como su aplicabilidad a diferentes tipos de entidades y contratos. Como quiera que la presente consulta recae sobre el mismo gravamen, la Sala remite a lo explicado de modo general en dicho concepto y solamente hará énfasis en algunos puntos que resultan pertinentes y relevantes para absolver las preguntas planteadas por Coldeportes. Asimismo hará algunas precisiones adicionales.

Debe recordarse que la Ley 1697 de 2013 creó este tributo, en los siguientes términos:

“ART. 1º—Créase y emítase la Estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia, con un término para su recaudo de veinte (20) años”.

El artículo 2º ibídem definió expresamente su naturaleza jurídica así:

“ART. 2º—Naturaleza jurídica. La estampilla “Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia” es una contribución parafiscal con destinación específica para el fortalecimiento de las universidades estatales y que será administrada directamente por el ente autónomo en cuyo favor se impone el tributo”. (Se resalta).

Como se aprecia, el mismo legislador se ocupó de señalar explícitamente la naturaleza jurídica de este gravamen, al calificarlo como una contribución parafiscal. Aunque pueden existir algunas dudas sobre el verdadero carácter de “contribución parafiscal” que le corresponde, a la luz de la definición que de esa clase de tributos hace el artículo 12 de la Ley 179 de 1994(6), modificado por el artículo 2º de la Ley 225 de 1995(7)(8), y de lo que enseña la jurisprudencia y la doctrina sobre la tipificación de las tres clases principales de tributos, es decir, impuestos, tasas y contribuciones(9), la Sala considera que en esta ocasión no es necesario ni pertinente adentrarse en tal discusión, no solamente porque la Ley 1697 califica expresamente a la estampilla que nos ocupa como “contribución parafiscal”, sino especialmente porque su eventual re-clasificación tributaria no tendría incidencia alguna en las respuestas a las preguntas planteadas.

Ahora bien, vale la pena rememorar que para la doctrina y la jurisprudencia, los elementos esenciales de todo tributo son: el hecho gravable o generador, el sujeto activo, el sujeto pasivo, la base gravable y la tarifa. Estos elementos, no solamente permiten tipificar y distinguir un tributo de otro, sino que deben ser establecidos directamente por el legislador(10), en virtud de los principios de representación popular(11), legalidad(12) y certeza en materia tributaria, tal como lo dispone el artículo 338 de la Carta Política(13), entre otras normas.

En el caso de la “estampilla pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia”, tales elementos se encuentran previstos expresamente en la Ley 1697 de 2013 así:

(i) Hecho generador o gravable: Es la celebración o suscripción de contratos de obra, sus adiciones y los “contratos conexos” por parte de las entidades públicas del orden nacional señaladas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993. Así lo dispone el artículo 5º de la Ley 1697 y lo confirman los artículos 8º de la misma ley y 2.5.4.1.2.1 del Decreto 1075 de 2015(14):

“ART. 5º—(De la L. 1697/2013). Hecho generador. Está constituido por todo contrato de obra que suscriban las entidades del orden nacional, definidas por el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, en cualquier lugar del territorio en donde se ejecute la obra, sus adiciones en dinero y en cualquiera que sea la modalidad de pago del precio del contrato. En tal caso, el hecho generador se extiende a los contratos conexos al de obra, esto es: diseño, operación, mantenimiento o interventoría y demás definidos en la Ley 80 de 1993, artículo 32, numeral 2º.

PAR.—Quedan incluidos los contratos de obra suscritos por las empresas industriales y comerciales del Estado y de empresas de economía mixta cuya ejecución sea con recursos del Presupuesto General de la Nación” (resaltamos).

“ART. 8º—(ibíd.). Base gravable y tarifa. El sujeto pasivo definido en el artículo 6º de la presente ley pagará por las suscripciones de los contratos de obra pública y sus conexos en función de las siguientes bases y tarifas: (...)”. (Se resalta).

“ART. 2.5.4.1.2.1.—(Del D. 1075/2015). Del hecho generador. De conformidad con el artículo 5º de la Ley 1697 de 2013, los contratos gravados por la contribución parafiscal Estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia, son aquellos que cumplen con las siguientes dos (2) condiciones:

1. Ser de aquellos denominados de Obra y sus adiciones en dinero, o tratarse de sus contratos conexos.

El contrato de obra es aquel celebrado para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago.

Contratos conexos serán aquellos que tengan como objeto el diseño, operación y mantenimiento que versen sobre bienes inmuebles, además de los contratos de interventoría.

2. Ser suscritos por las entidades del orden nacional, definidas en el artículo 2º la Ley 80 de 1993, independientemente de su régimen contractual. (D. 1050/2014, art. 6º)” (resaltados añadidos).

Se deduce de lo anterior que para determinar y comprender claramente el hecho generador de este tributo, es necesario precisar los elementos subjetivo y objetivo del mismo, conformados en este caso por: (a) las entidades que celebran los contratos gravados, y (b) el tipo de actos jurídicos cuya celebración genera el tributo.

(a) En todo contrato de obra sobre un bien inmueble (incluso privada(15)) se distinguen dos partes: 1. El que contrata o encarga la ejecución de la obra, que generalmente (aunque no necesariamente) es el propietario, poseedor o tenedor del inmueble. Esta parte, en la contratación estatal, se denomina usualmente “contratante”, y 2. El que ejecuta o realiza la obra, que en la contratación pública se denomina comúnmente “contratista” y puede ser un arquitecto, ingeniero u otro profesional, técnico o tecnólogo facultado legalmente, una firma constructora o cualquier otra persona jurídica de derecho público o privado cuyo objeto social, legal o estatutario le permita acometer lícitamente este tipo de empresas.

Es de notar que la ley cualifica la parte contratante en esta clase de negocios, al señalar que debe ser una entidad del orden nacional, de aquellas definidas en el artículo 2º de la Ley 80, pero no hace lo mismo con la parte contratista.

Ahora bien, el artículo 2º, numeral 1º de la Ley 80 de 1993 dispone, en su parte pertinente, lo siguiente:

“ART. 2º—De la definición de entidades, servidores y servicios públicos. Para los solos efectos de esta ley:

1. Se denominan entidades estatales:

a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el Distrito Capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.

b) el Senado de la República... los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos.

(...)” (Resaltamos).

Como se observa, la definición de “entidades estatales” que hace la norma citada incluye entidades públicas de todos los órdenes o niveles territoriales. Sin embargo, la Ley 1697 solamente menciona a aquellas que sean “del orden nacional” y actúen como contratantes, para efectos de establecer los contratos cuya celebración genera la contribución parafiscal que nos ocupa.

Al mismo tiempo, obsérvese que la norma citada incluye algunas entidades de forma directa y específica, entre las cuales menciona a los departamentos administrativos, y designa a otras instituciones en forma genérica o mediante una remisión abierta a otras disposiciones constitucionales y legales. Este último es el caso de “las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles” y de “los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos”.

Finalmente, vale la pena recordar que, tal como lo ha dicho la jurisprudencia del Consejo de Estado(16) y la doctrina de esta Sala(17), la calificación de una entidad como “estatal” es independiente del régimen jurídico que aplique en sus contratos, es decir, un régimen exclusivamente de derecho público, un régimen de derecho privado o, como sucede en la mayoría de los casos, un régimen mixto, conformado por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y las disposiciones del derecho privado que resulten aplicables y a las cuales remite aquel (C.C., C. Co. y leyes especiales).

Así lo entiende también, en forma acertada, el artículo 2.5.4.1.2.1 del Decreto 1075 de 2015, cuando señala, en su numeral 2º, que una de las condiciones que deben tener estos contratos para generar el pago de la “estampilla”, es el hecho de “ser suscritos por las entidades del orden nacional, definidas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, independientemente de su régimen contractual” (resaltados ajenos al texto original).

(b) Los negocios jurídicos cuya celebración causa el tributo son, según lo indicado, los contratos de obra, sus adiciones en dinero y aquellos que la Ley 1697 denomina “contratos conexos”.

Los primeros están definidos en el numeral 1º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 como aquellos “que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago”.

En cuanto a los “contratos conexos”, el artículo 5º de la Ley 1697 de 2013 dispone que se trata de aquellos cuyo objeto consista en el “diseño, operación, mantenimiento o interventoría y demás definidos en la Ley 80 de 1993, artículo 32 numeral 2º”. Por su parte, el artículo 2.5.4.1.2.1 del Decreto 1075 de 2015 solamente incluye en esta categoría los contratos que tengan por objeto “el diseño, operación y mantenimiento que versen sobre bienes inmuebles, además de los contratos de interventoría”, dejando de lado a los demás que señala el numeral 2º del artículo 32 de la Ley 80.

En relación con este asunto, debe aclararse, en primer lugar, que los contratos que tengan por objeto el mantenimiento de bienes inmuebles son considerados expresamente por la Ley 80 de 1993 (art. 32, num. 1º) como contratos de obra pública. Por tal razón, la Ley 1697 incurre en una impropiedad cuando los califica como “contratos conexos” al de obra, pues dichos negocios, como se indicó, son contratos de obra y no pueden ser, al mismo tiempo, conexos. Sin embargo, dicha incoherencia no altera el hecho de que la suscripción de este tipo de contratos por parte de las entidades estatales del orden nacional genera el tributo que se analiza.

En segundo lugar, es pertinente señalar que el decreto reglamentario se queda corto en la enunciación de los “contratos conexos” al de obra pública, frente a lo dispuesto sobre este punto en la ley, ya que, mientras el artículo 5º de la Ley 1697 de 2013 incluye en esta categoría a los “demás [contratos] definidos en la Ley 80 de 1993, artículo 32, numeral 2º, el artículo 2.5.4.1.2.1 del Decreto 1075 de 2015 solamente menciona los de interventoría, operación y diseño, dejando de lado las otras modalidades del contrato de consultoría que tipifica el artículo 32, numeral 2º de la Ley 80, en los siguientes términos:

“2. Contrato de consultoría.

Son contratos de consultoría los que celebren las entidades estatales referidos a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión.

Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos.

(...)” (Se resalta).

Por lo tanto, como las normas reglamentarias no pueden limitar o reducir el alcance de las disposiciones legales que reglamentan, es evidente que también deben considerarse como “contratos conexos” al de obra, para efectos de la estampilla pro Universidad Nacional y demás universidades estatales de Colombia, fuera de los contratos de interventoría, operación y diseño, aquellos que celebren las entidades estatales del orden nacional y cuyo objeto sea la realización de “estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para... proyectos específicos”, la prestación de “asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión”, o la prestación de los servicios de “asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y... ejecución de... planos, anteproyectos y proyectos”, siempre que el proyecto al cual se refieran tales contratos consista en la ejecución de una obra pública, esto es, en la construcción, mantenimiento, instalación o cualquier otro trabajo material sobre un bien inmueble.

Finalmente, el artículo 5º de la Ley 1697 y el reglamento se refieren a “sus adiciones en dinero”, aludiendo a los contratos de obra pública. La expresión “adiciones en dinero”, aunque no resulta muy técnica, debe entenderse referida a aquellas modificaciones al contrato inicial que consisten en ampliar o adicionar el alcance del objeto inicial, sin sustituirlo ni reformarlo sustancialmente, y que impliquen o conlleven un aumento en el valor del contrato. Se aclara lo anterior porque puede darse el caso de adiciones que no impliquen un incremento en el valor del contrato, como por ejemplo, si se trata de actividades que no suponen un costo mayor para el contratista, o que se compensen con trabajos que no hayan sido y no vayan a ser ejecutados.

También podrían entenderse como “adiciones en dinero” las modificaciones que consistan exclusivamente en aumentar el valor original del contrato o los factores de los cuales depende (como los precios unitarios), sin variar el alcance del objeto estipulado o las obligaciones de las partes.

Aunque las normas citadas solamente se refieren a las “adiciones en dinero” en los contratos de obra pública, sin hacer alusión a los “contratos conexos”, observa la Sala que lo explicado en el párrafo precedente es igualmente aplicable a estos últimos contratos, por la sencilla razón de que, tal como lo ha explicado la Sala de Consulta y Servicio Civil en otras ocasiones(18), la adición de un contrato estatal no es un contrato en sí mismo, como antaño se creía, sino que se trata de una convención modificatoria a un contrato vigente. Por lo tanto, en la medida en que tal modificación conlleve aumentar el valor del contrato inicial, sujeto a la “estampilla” que nos ocupa, dicha reforma implica un ajuste en la base gravable del citado tributo, que acarrea el consecuente deber de pagar las sumas adicionales que se causen por este concepto.

De lo anterior concluye la Sala que tanto las adiciones a los contratos de obra como las adiciones a los “contratos conexos”, que impliquen o generen un aumento en el valor del respectivo contrato, ocasionan el pago de la “estampilla pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia”.

(ii) Sujeto activo: Es la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, tal como lo dispone expresamente el artículo 7º de la Ley 1697 de 2013, cuando estatuye: “Como acreedor de la obligación tributaria del sujeto pasivo, determinado en el artículo 6º de la presente ley, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) será el sujeto activo en la relación jurídico-tributaria creada por esta ley”. Esta condición la confirma el artículo 2.5.4.1.2.6 del Decreto 1075 de 2015, cuando asigna expresamente a la DIAN la potestad de cobro coactivo de las sumas que se adeuden por este tributo(19).

(iii) Sujeto pasivo: De acuerdo con lo preceptuado por el artículo 6º de la Ley 1697, “el tributo estará a cargo de la persona natural, jurídica, consorcio o unión temporal que funja como contratista en los negocios jurídicos a que se refiere el artículo anterior”.

(iv) Base gravable y tarifa: Están definidas en el artículo 8º de la misma ley:

“ART. 8º—Base gravable y tarifa. El sujeto pasivo definido en el artículo 6º de la presente ley pagará por las suscripciones de los contratos de obra pública y sus conexos, en función de las siguientes bases y tarifas: por los contratos cuyo valor esté entre 1 y 2.000 SMMLV pagarán el 0.5%. Los contratos entre 2.001 y 6.000 SMMLV pagarán el 1% y los contratos mayores a 6.001 SMMLV pagarán el 2%.

PAR.—En cuanto no sea posible determinar el valor del hecho generador, definido en el artículo 5º de la presente ley, al momento de su respectiva suscripción, la base gravable se determinará como el valor correspondiente al momento del pago, por el término de duración del contrato respectivo”.

Estas reglas aparecen confirmadas por el artículo 9º ibídem (“causación”), cuando establece que “es obligación de las entidades contratantes retener de manera proporcional al pago o pagos realizados al contratista, el porcentaje correspondiente a la contribución de la estampilla definido según el artículo 8º de la presente ley”.

De todo lo explicado hasta aquí sobre los elementos esenciales de la “estampilla pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia”, pueden extraerse las siguientes conclusiones que resultan importantes para el análisis de la consulta planteada por Coldeportes:

(i) El tributo se causa por la celebración o suscripción de contratos de obra, “contratos conexos” (como los define la L. 1697, art. 5º) y sus adiciones que impliquen un aumento en el valor del contrato original, en los que actúe como parte contratante cualquiera de las entidades estatales definidas en el artículo 2º, numeral 1º de la Ley 80 de 1993, siempre que se trate de una entidad del orden nacional.

(ii) Los “contratos conexos” incluyen, además de los de diseño, operación e interventoría, todas las modalidades del contrato de consultoría a que alude el numeral 2º del artículo 32 de la Ley 80, siempre que el proyecto al cual se refieran los respectivos servicios consista en la construcción, mantenimiento, instalación o cualquier otro trabajo material sobre un bien inmueble.

(iii) La naturaleza jurídica del contratista (es decir, quien realiza o ejecuta la obra encomendada, o presta los servicios contratados, según el caso) resulta, en principio, indiferente para efectos de este gravamen. Por lo tanto, en los contratos que se relacionan en los numerales anteriores, el contratista puede ser cualquier persona natural o jurídica, nacional o extranjera, de derecho privado o público, que tenga la capacidad legal (y, en su caso, convencional o estatutaria) para realizar los trabajos o prestar los servicios encomendados. Dicho contratista es el sujeto pasivo de la obligación tributaria sustancial, que cumple, en principio, mediante la retención del gravamen que le debe hacer la entidad contratante sobre cada pago derivado del contrato.

B. Naturaleza jurídica y funciones de Coldeportes. Infraestructura deportiva.

Coldeportes fue creado por el Decreto 2743 de 1968(20), como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Educación Nacional, con el nombre de Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte.

Años después se expidió la Ley 181 de 1995, “por la cual se dictan disposiciones para el fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física y se crea el Sistema Nacional del Deporte”. El artículo 60 de esta ley mantuvo la naturaleza jurídica de Coldeportes como establecimiento público, pero varió su nombre, de Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte a Instituto Colombiano del Deporte; y el artículo 61 ibídem lo designó como el “máximo organismo planificador, rector, director y coordinador del Sistema Nacional del Deporte”.

El Decreto-Ley 1228 de 1995(21), expedido con fundamento en las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por la Ley 181, delegó en Coldeportes la función de inspección, vigilancia y control sobre los organismos deportivos y las demás entidades que forman parte del Sistema Nacional del Deporte (art. 34).

Finalmente, el Decreto-Ley 4183 de 2011(22), expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 1444 de 2011(23) (art. 18, lits. a, e y f), transformó a esta entidad en un departamento administrativo del orden nacional, cambió su nombre por el de Departamento Administrativo del Deporte, la Recreación, la Actividad Física y el Aprovechamiento del Tiempo Libre, Coldeportes, y lo designó como rector del sector administrativo correspondiente y cabeza del Sistema Nacional del Deporte (art. 1º).

El artículo 3º del citado decreto(24) estableció el objeto de Coldeportes, así:

“ART. 3º—Objeto. El Departamento Administrativo del Deporte, la Recreación, la Actividad Física y el Aprovechamiento del Tiempo Libre, Coldeportes, tendrá como objetivo, dentro del marco de sus competencias y de la ley, formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública, planes, programas y proyectos en materia [d]el deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la actividad física, para promover el bienestar, la calidad de vida, así como contribuir a la salud pública, a la educación, a la cultura, a la cohesión social, a la conciencia nacional y a las relaciones internacionales, a través de la participación de los actores públicos y privados”.

Por su parte, el artículo 4º ibídem relaciona sus principales funciones, entre las cuales resulta pertinente destacar las siguientes:

“ART. 4º—Funciones. Para el cumplimiento de su objeto, el Departamento Administrativo del Deporte, la Recreación, la Actividad Física y el Aprovechamiento del Tiempo Libre, Coldeportes, cumplirá, además de las señaladas en la Constitución Política y en el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes funciones:

1. Formular, coordinar la ejecución y evaluar las políticas, planes, programas y proyectos en materia del deporte, la recreación, la actividad física, y el aprovechamiento del tiempo libre.

2. Dirigir y orientar la formulación, adopción y evaluación de las políticas, planes, programas y proyectos del Sector Administrativo del Deporte, Recreación, Actividad Física, y Aprovechamiento del Tiempo Libre.

(...).

11. Fomentar la generación y creación de espacios que faciliten la actividad física, la recreación y el deporte.

12. Planificar y programar la construcción de instalaciones deportivas con los equipamientos necesarios, procurando su óptima utilización y uso de los equipos y materiales destinados a la práctica del deporte y la recreación.

12. Promover que los municipios expidan normas urbanísticas que incluyan la reserva de espacios suficientes e infraestructuras mínimas para cubrir las necesidades sociales y colectivas de carácter deportivo y recreativo.

(...).

22. Establecer criterios de cofinanciación frente a los planes y programas que respondan a las políticas públicas en materia de deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre, la educación física y la actividad física.

24. Brindar asistencia técnica a los entes departamentales, distritales y municipales para la formulación de planes deportivos y la ejecución de proyectos relacionados con el deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física.

25. Celebrar directamente convenios o contratos con entidades u organismos internacionales o nacionales, públicos o privados pertenecientes al Sistema Nacional del Deporte, para el desarrollo de su objeto, de acuerdo con las normas legales vigentes.

27. Establecer los criterios generales de cofinanciación de los proyectos de origen regional.

(...)”. (Resalta la Sala).

Como se observa, la ley no asignó directamente a Coldeportes la función de construir, mantener y operar la infraestructura deportiva y, en general, las instalaciones que se requieran para el adecuado ejercicio y la práctica del deporte, la educación física, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre, sino que le encargó la función de dictar políticas y criterios generales, fomentar, planificar y coordinar el desarrollo de dicha infraestructura en todo el país, así como cofinanciar y prestar asistencia técnica a los entes deportivos territoriales para los mismos efectos.

La función primeramente señalada corresponde a las entidades territoriales y, en particular, a los municipios, como lo dispone el artículo 70 de la Ley 181 de 1995:

“ART. 70.—Los municipios, en cumplimiento de la Ley 12 de 1986, el Decreto 77 de 1986, y la Ley 60 de 1993, tendrán a su cargo la construcción, administración y adecuación de los respectivos escenarios deportivos. El Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, dará la asistencia técnica correspondiente”.

Para tal efecto, el artículo 85 de la misma ley autorizó a Coldeportes y a las antiguas Juntas Administradoras Seccionales de Deportes para “ceder gratuitamente a las entidades seccionales y locales que se crean, los bienes, elementos e instalaciones destinadas al cumplimiento de su objeto”.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala no descarta que Coldeportes, en calidad de entidad contratante, pueda contratar la construcción, ampliación o remodelación de ciertas instalaciones deportivas, pues además de contar con capacidad de contratación, como lo prevé el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (art. 2º, num. 1º), la Ley Orgánica de Presupuesto(25) (art. 110) y el Decreto 4183 de 2011 (art. 4º, num. 25), este tipo de actos jurídicos podría constituir en ciertos casos un medio necesario y adecuado para el cumplimiento de su objeto legal, como por ejemplo, cuando se trate de obras prioritarias y de interés nacional.

De todo lo anterior se concluye que la función de levantar, mantener y operar la infraestructura deportiva que requiere el país no compete principalmente a Coldeportes, sino a las entidades territoriales, y especialmente a los municipios, que para tal efecto pueden celebrar los contratos de obra, de interventoría y los demás que sean necesarios. No obstante, Coldeportes también está facultado excepcionalmente para suscribir este tipo de contratos, ya sea para la construcción, adecuación o mantenimiento de los edificios destinados a su propio funcionamiento, o bien para la ejecución de instalaciones deportivas que resulten prioritarias o estratégicas y de alto interés nacional.

C. Los convenios interadministrativos celebrados entre Coldeportes y las entidades territoriales, y entre estos y Fonade, en relación con la “estampilla pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia”.

En la consulta inicial se afirma que Coldeportes, en ejercicio de sus funciones, ha suscrito convenios interadministrativos con diferentes entidades del orden territorial para la ejecución de proyectos de construcción, mejoramiento o remodelación de la infraestructura deportiva, en los que tales entidades se encargan de ejecutar o contratar los trabajos necesarios, mientras que Coldeportes se compromete a prestarles asistencia técnica, a cofinanciar y, en general, a “viabilizar” los respectivos proyectos.

En la ampliación de la consulta se sostiene que Coldeportes también celebra esa clase de contratos (interadministrativos), para los mismos fines, con el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade, y entidades territoriales o descentralizadas del orden territorial.

La Sala ha manifestado en ocasiones anteriores(26), apoyada parcialmente en la jurisprudencia de esta corporación(27), que los denominados “convenios interadministrativos” no constituyen en nuestro ordenamiento jurídico una categoría jurídica autónoma e independiente del contrato estatal, sino que, por el contrario, se trata de un tipo o clase de contrato estatal, que tiene la particularidad de celebrarse entre entidades públicas, pero que, al igual que los contratos suscritos entre entidades estatales y particulares, genera obligaciones (usualmente para las dos partes) que pueden ser exigidas judicialmente y cuyo incumplimiento compromete la responsabilidad patrimonial de la parte incumplida.

La existencia de este tipo de contratos estatales se justifica fundamentalmente por el principio constitucional y legal de coordinación y colaboración entre las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado para el cumplimiento de sus fines(28). Por tal razón y por la consideración de que las dos partes en estos actos jurídicos se presumen en condiciones de igualdad, la ley otorga a tales contratos un tratamiento especial en determinados aspectos, como el proceso de selección, la no obligatoriedad de garantías, etc.

En esa medida, lo primero que debe aclararse es que los negocios jurídicos a los cuales se refiere la consulta son contratos estatales, celebrados, en un caso, entre Coldeportes y entidades territoriales, y en otro caso, entre Coldeportes, Fonade y entidades territoriales o descentralizadas del nivel territorial, los cuales se sujetan en ambos casos a las normas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y, en lo no previsto allí (por ejemplo, en lo atinente a las obligaciones de las partes y a la responsabilidad derivada de su incumplimiento), a las disposiciones del derecho privado que resulten aplicables.

Ahora bien, la tipificación de un contrato, es decir, su clasificación en algunos de los tipos que describe y regula la ley, depende principalmente de su objeto, esto es, del conjunto de derechos y obligaciones que las partes adquieren y asumen en virtud de su celebración, aunque vale la pena aclarar que algunas veces la causa, es decir, el motivo o fin determinante que lleva a las partes a contratar, incide también en dicha tipificación.

Para clasificar entonces los “convenios interadministrativos” a los cuales se refiere la consulta, es necesario analizar en primer lugar su objeto.

En reunión sostenida por la Sala con funcionarios de Coldeportes el 16 de febrero de 2016, se informó que ese departamento administrativo celebra dos (2) clases o tipos de contratos para cofinanciar y apoyar el desarrollo de la infraestructura deportiva en las regiones: (i) “convenios interadministrativos” suscritos por Coldeportes con entidades territoriales (municipios y/o departamentos), y (ii) contratos interadministrativos de “gerencia integral de proyectos” celebrados por Coldeportes con Fonade y entidades territoriales (o sus descentralizadas).

De acuerdo con lo solicitado por la Sala en dicha reunión, Coldeportes envió una muestra de cada una de estas clases de negocios, compuesta por diez (10) convenios interadministrativos con entidades territoriales(29) y dos (2) contratos de gerencia de proyectos celebrados con Fonade y entidades del orden territorial(30).

El análisis integral de la información y los documentos aportados por la entidad consultante permitirá formular algunas consideraciones sobre cada una de estas modalidades de contratos, así como sobre el efecto que la suscripción de los mismos produce en relación con la estampilla regulada por la Ley 1697 de 2013:

1. Convenios interadministrativos celebrados por Coldeportes con entidades territoriales(31).

El objeto de estos contratos, descrito en la cláusula primera, consiste en “aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros entre Coldeportes, el departamento ________, [y] el municipio _________ para ejecutar el proyecto denominado...”.

En relación con las obligaciones de las partes, vale la pena mencionar las siguientes:

a. Obligaciones del municipio (cláusula sexta):

— “Ejecutar el objeto del convenio, ajustándose al proyecto final presentado y viabilizado por Coldeportes...” (lit. a, num. 1º).

— “Cumplir el objeto del convenio con sujeción a las normas técnicas de construcción vigentes, de conformidad con la programación y presupuesto viabilizado por Coldeportes” (lit. a, num. 6º).

— “A partir de la suscripción del acta de inicio, el municipio se compromete a ejecutar el cronograma contenido en el proyecto de inversión que incluye las etapas precontractual y contractual” (lit. a, num. 7º).

— “Coordinar y gestionar todo el proceso administrativo, técnico y jurídico de ejecución del proyecto que soporta el objeto del convenio, en las etapas precontractual, contractual y de liquidación, incluida la interventoría...” (lit. a, num. 12).

— “... prever los riesgos que durante las etapas de planeación, selección del contratista, ejecución o liquidación contractual se puedan presentar, así como aquellos que eventualmente puedan afectar el equilibrio económico del contrato que suscriba para la ejecución de las obras e interventoría... con el fin de asegurar los fines que el estado (sic) persigue con la contratación e incorporar su regulación en los procesos de selección que adelante...” (lit. a, num. 15).

— “Exigir a los contratistas tanto de obra como de interventoría, en el contrato que se suscriba para cumplir el objeto además de las garantías inherentes al mismo, las garantías de calidad, estabilidad de obra, de responsabilidad civil extracontractual y de pago de salarios, prestaciones... e incluir como beneficiario a Coldeportes y al Municipio...” (lit. a, num. 17).

— “Coordinar, revisar y preparar la liquidación del contrato de obra y de interventoría, de conformidad con las normas generales de contratación pública vigentes” (lit. a, num. 18).

— “Las actividades que se desarrollarán en ejecución del convenio las realizará de forma independiente el Municipio... utilizando sus propios medios con total autonomía administrativa, sin que medie subrogación jurídica entre el Departamento (sic) y Coldeportes...” (lit. a, num. 23).

— “Destinar la totalidad de los recursos que reciba de Coldeportes, única y exclusivamente, para los fines propuestos en el objeto del convenio” (lit. b, num. 1º).

— “Asignar y/o aportar los inmuebles sobre los cuales se ejecutaran (sic) las obras...” (lit. b, num. 2º).

— “Iniciar los procesos precontractuales de obra e interventoría, dentro de los 10 días calendario después de iniciado el convenio, con el fin de seleccionar el contratista de obra e interventoría, cumpliendo con la normatividad vigente” (lit. b, num. 3º).

— “Asumir con sus propios recursos los valores que puedan generarse como consecuencia de la actualización de precios del proyecto viabilizado por Coldeportes y los valores mayores que se generen por concepto de variación de cantidades de obra e ítems no previstos que superen el valor del convenio” (lit. b, num. 5º).

— “Los procesos administrativos de selección de contratistas que se desarrollen para el cumplimiento del objeto del convenio a celebrar, se adelantarán para seleccionar de forma individual el ejecutor del proyecto de infraestructura objeto del convenio, lo mismo que para su interventoría...” (lit. b., num. 18).

— “Recibir jurídica y materialmente la infraestructura deportiva derivada de la ejecución del convenio, e incorporar fiscalmente la misma a sus inventarios” (lit. b, num. 19).

b. Obligaciones de Coldeportes (cláusula octava):

— “Concurrir en las actividades de conceptualización, estructuración, planificación e intercambio de argumentos a que haya lugar para la buena ejecución del proyecto” (num. 1º).

— “Entregar al ente ejecutor, los recursos económicos estipulados en el convenio en la forma pactada” (num. 2º).

— “Designar el supervisor del convenio, quien se encargará de la supervisión y el seguimiento técnico, administrativo, jurídico y financiero al desarrollo de las actividades del convenio, de acompañar el proceso, y de las gestiones necesarias para alcanzar el éxito del objeto del convenio” (num. 4º).

También resulta esclarecedor transcribir lo pactado en la cláusula segunda:

CLÁUSULA SEGUNDA. ESPECIFICACIONES TÉCNICAS: Las descritas en los estudios, memorias técnicas de diseño y en las actividades presentadas en el presupuesto entregadas por el MUNICIPIO a Coldeportes y viabilizadas por éste, resumidas de la siguiente manera: Actividades: Desarrollar acciones necesarias para materializar una obra pública - seguimiento a la materialización de la inversión mediante la contratación y supervisión de consultoría para la interventoría al contrato de obra pública a celebrar:

(...).

El proyecto objeto del convenio se ejecutará teniendo en cuenta las especificaciones y características técnicas del proyecto presentado por EL MUNICIPIO y viabilizado por Coldeportes según la ficha técnica respectiva que hace parte del convenio, desarrollado bajo su propia y absoluta responsabilidad, lo cual será verificado por la(s) interventoría(s) que contrate para el efecto. Si EL MUNICIPIO pretende ejecutar obras adicionales a las establecidas en el proyecto de inversión y que sean requeridas para el cumplimiento del mismo deberá asumirlos con sus propios recursos” (resaltado y subrayas del original).

Por otra parte, en la cláusula tercera se define el valor del convenio interadministrativo, que corresponde al monto de los recursos necesarios para ejecutar el proyecto o los proyectos objeto del mismo, suma de dinero que es aportada por Coldeportes (en su mayor parte) y la entidad o las entidades territoriales que suscriben el convenio (en menor proporción). En el parágrafo de dicha cláusula se expresa que el municipio “deberá realizar la obra que comprende el objeto del proyecto con los recursos establecidos como aportes de las partes, siendo el MUNICIPIO el único responsable por la generación de costos adicionales por cualquier concepto, incluida entre estas la mayor permanencia en la obra y las actividades necesarias para lograr un equilibrio económico ante la ruptura del mismo”. (Subraya ajena al texto original).

En la cláusula quinta (desembolso), vale la pena citar lo que estipula el parágrafo primero:

“PAR. PRIMERO.—Teniendo en cuenta la naturaleza del negocio jurídico estatal que se celebrará (sic), se entiende que Coldeportes no realizará ningún tipo de pago al MUNICIPIO del proyecto (sic), lo que se realizará corresponde a un desembolso de recursos a la cuenta bancaria abierta para el efecto por el MUNICIPIO, el cual será responsable de la ejecución del proyecto objeto del convenio y el adecuado manejo y administración de los recursos públicos allí depositados”. (Se subraya).

Como se puede deducir del análisis de los convenios interadministrativos enviados a la Sala y, en particular, de las cláusulas citadas, estos negocios jurídicos están estructurados, en general, de la siguiente manera:

(i) La entidad territorial presenta a Coldeportes un proyecto para el desarrollo (construcción, adecuación, mejoramiento o remodelación, entre otros) de una determinada infraestructura deportiva en un bien inmueble de su propiedad. Tal proyecto debe tener algún grado de detalle (de acuerdo con los estudios, diseños, memorias técnicas, presupuestos y otros documentos que se aporten).

(ii) Coldeportes estudia el proyecto y si corresponde a su objeto, funciones y políticas en materia de infraestructura deportiva, lo “viabiliza”, lo cual, a nuestro entender, significa que efectúa las revisiones, correcciones, ajustes y complementaciones que requiera, desde el punto de vista técnico, administrativo, jurídico y financiero, para que el proyecto respectivo pueda ejecutarse en la realidad. Estas actividades las realiza Coldeportes en forma previa a la suscripción del convenio interadministrativo.

(iii) Una vez suscrito el contrato, Coldeportes asume principalmente dos clases de obligaciones frente al municipio: a. De dar una suma de dinero, por el valor, en la forma y en los plazos acordados, lo cual corresponde propiamente a la cofinanciación, y b. De hacer, que se refiere principalmente a la supervisión técnica, administrativa, jurídica y financiera del proyecto en sus etapas de contratación, ejecución y liquidación, así como al acompañamiento y asistencia al municipio durante las mismas etapas.

(iv) Por su parte, a la entidad territorial y, más específicamente al municipio en cuyo territorio se realice el proyecto, le corresponde el resto de actividades y obligaciones necesarias para que este se materialice, entre las cuales se destacan las de asignar y entregar el inmueble respectivo; aportar los recursos adicionales que se requieran; contratar la construcción o ejecución de la obra y su interventoría con personas naturales o jurídicas legalmente capaces e idóneas; supervisar el cumplimiento de dichos contratos, y recibir, incorporar en sus activos y poner en funcionamiento la obra terminada.

De acuerdo con lo anterior, es pertinente mencionar, en primer lugar, que los contratos de cofinanciación(32) no pueden ser calificados como contratos de obra ni “conexas”, según lo definido por la Ley 1697 de 2013 (art. 5º) y su decreto reglamentario, pues el objeto de estos acuerdos no corresponde a ninguno de los que se menciona en las normas citadas, por lo cual la celebración de ese tipo de contratos por parte de entidades estatales no genera la obligación de pagar el tributo que nos ocupa. Sobre este preciso punto, la Sala manifestó lo siguiente en el Concepto 2229 antes referido:

“E. El contrato de obra y sus contratos conexos para efectos de la estampilla

La Ley 80 de 1993 en el artículo 32, numeral 1º define que “son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de la ejecución y pago...

(…).

Nótese que el artículo 5º de la Ley 1697, al referirse al hecho generador contempla como conexos a los contratos de diseño, operación, mantenimiento o interventoría y los definidos en la Ley 80 de 1993, artículo 32, numeral 2º, es decir los de consultoría que tengan como objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos.

Lo anterior implica que en aras de garantizar la aplicación de los principios de predeterminación y certeza de los tributos —que se explican más adelante— solo los contratos de obra y los conexos mencionados por el artículo 5º descrito pueden ser hechos generadores de la estampilla.

(…).

Así las cosas, comoquiera que los convenios interadministrativos para el traslado de recursos para financiación o cofinanciación de obras no son conexos al de obra, no pueden ser gravados” (resaltado del original; subrayas añadidas).

Y en las respuestas de dicho concepto se puede leer:

“8. ¿Los convenios interadministrativos suscritos entre entidades del orden nacional y entidades del orden territorial por medio de los cuales se trasladan a estas últimas recursos de las primeras para la financiación o cofinanciación de obras, deben ser gravados con la estampilla?

Los convenios interadministrativos por medio de los cuales se trasladen recursos no son contratos de obra ni conexos y, por lo tanto, no deben ser gravados con la estampilla”. (Se resalta).

Vale la pena mencionar que en ese concepto también se afirmó que los contratos de obra y “conexos” celebrados por las entidades territoriales con recursos recibidos mediante cofinanciación, tampoco causan la estampilla creada por la Ley 1697 de 2013, pues no son suscritos por entidades públicas del orden nacional.

Ahora bien, no resulta tan clara la conclusión anterior en cuanto atañe al segundo componente del objeto de los convenios interadministrativos que se menciona, es decir, al que está conformado por las obligaciones de hacer previamente descritas, pues algunas de estas podrían llegar a calificarse como una especie de “asesoría” técnica, financiera, jurídica y administrativa para la ejecución de un proyecto, y en esa medida, constituirían uno de los objetos posibles del contrato de consultoría tipificado en el artículo 32, numeral 2º de la Ley 80 de 1993, al cual remite el artículo 5º de la Ley 1697.

Sin embargo, tal afirmación no sería suficiente para concluir que la suscripción de dichos contratos interadministrativos entre Coldeportes y los municipios, coincide con el hecho generador de la “estampilla pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia” y que da lugar, por lo tanto, al pago de la respectiva obligación pecuniaria, debido a las siguientes razones:

(i) En primer lugar, porque la parte que presta la asesoría mencionada es Coldeportes y quien la recibe y se beneficia directamente de ella es la entidad territorial respectiva.

Aunque la terminología de “contratante” y “contratista” es usual y utilizada comúnmente en los contratos celebrados por las entidades estatales con particulares, tales expresiones no son comunes ni fáciles de emplear en los contratos interadministrativos, que normalmente no son remunerados y en los cuales las dos partes (entidades públicas) se entienden puestas en una situación de igualdad y asumen obligaciones que corresponden al desarrollo de su objeto y funciones legales, con miras al logro de un objetivo común de interés público. No obstante, si utilizáramos dicha terminología para calificar a las partes en los convenios interadministrativos que se analizan y, particularmente, respecto de las obligaciones de hacer que pudieran tipificarse como “consultoría”, resultaría forzoso concluir que en dicho caso la entidad contratante sería el municipio, quien es el que solicita y se beneficia directamente con el servicio prestado, mientras que Coldeportes haría las veces de contratista, pues es la dependencia que presta o ejecuta dicho servicio.

El análisis anterior conduce a concluir que, aun respecto de tales obligaciones contractuales, el tributo creado por la Ley 1697 de 2013 no podría causarse, ya que en este caso la entidad estatal contratante de la aparente “consultoría” no es una entidad del orden nacional, sino una entidad territorial (el respectivo municipio). En esa medida, por estar ausente el elemento subjetivo del hecho gravable descrito en la ley, tal como se explicó previamente, no puede nacer la consecuente obligación tributaria.

(ii) En segundo lugar, porque debe tenerse en cuenta que en los contratos interadministrativos que se analiza, los servicios o prestaciones ofrecidos por Coldeportes que podrían llegar a ser calificados como una modalidad de “consultoría”, no son remunerados; es decir, que dicha entidad no recibe honorarios o contraprestación económica alguna por tales “servicios”. En esa medida, aun si llegare a sostenerse, en gracia de discusión, que dichos contratos encajan parcialmente en el hecho generador de la estampilla, no podría causarse tampoco la obligación de pagar dicha “contribución”, porque no existiría base gravable, la cual, como se explicó, es otro de los elementos esenciales de cualquier tributo. Vale la pena aclarar que lo que se estipula en estos contratos como “valor del convenio” (cláusula tercera), corresponde al monto de la cofinanciación, es decir, al valor total estimado del proyecto que se reparte entre Coldeportes y la entidad o las entidades territoriales que concurren. Esa cifra no puede ser considerada como “base gravable” de la estampilla pro Universidad Nacional y demás universidades estatales de Colombia, porque se refiere a un tipo de negocio jurídico que no constituye el hecho generador de este gravamen.

(iii) Finalmente, porque debe reiterarse que algunas de las labores que ejecuta Coldeportes en estos casos, particularmente aquellas relacionadas con lo que se denomina en los convenios la “viabilización” de los proyectos, esto es, la revisión, el ajuste, la corrección o la complementación de los mismos, con el fin de poderlos materializar, son realizadas por dicho departamento administrativo en forma previa a la suscripción del contrato, en desarrollo de las funciones que legalmente le han sido asignadas. Por lo tanto, tales actividades y “servicios” no forman parte realmente del objeto de los citados convenios interadministrativos, a diferencia de otras obligaciones de hacer que sí surgen de los mismos, pero a las cuales se aplican, en todo caso, las consideraciones efectuadas en los dos numerales precedentes.

2. Contratos interadministrativos de gerencia integral de proyectos celebrados entre Coldeportes, Fonade y entidades territoriales o del orden territorial.

Al margen de los convenios interadministrativos que se ha descrito en el punto anterior, Coldeportes celebra otra clase de contratos interadministrativos para el desarrollo de proyectos de infraestructura deportiva. Estos últimos se suscriben con el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade, y con la entidad territorial directamente interesada en la obra, o alguna de sus descentralizadas.

Vale la pena recordar que Fonade es una empresa industrial y comercial del Estado, del orden nacional, de carácter financiero, vinculada al Departamento Nacional de Planeación y vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, cuyo objeto principal consiste en “ser agente en cualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo, mediante la preparación, financiación y administración de estudios, y la preparación, financiación, administración y ejecución de proyectos de desarrollo en cualquiera de sus etapas”, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 2º del Decreto 288 de 2004(33) y el artículo 1.2.2.1 del Decreto 1082 de 2015(34).

Conforme al artículo 3º del Decreto 288 de 2004, Fonade puede realizar las siguientes actividades, entre otras, en desarrollo de su objeto: “promover, estructurar, gerencias, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo financiados con recursos de fuentes nacionales o internacionales” (num. 3.1); “celebrar contratos para administrar recursos destinados a la ejecución de proyectos y para el desarrollo de esquemas de gerencia de proyectos” (num. 3.6); “prestar asesoría y asistencia técnica a entidades públicas y privadas en materias relacionadas con proyectos de desarrollo” (num. 3.9); “prestar servicios de asesoría, estructuración y reestructuración financiera y de banca de inversión” (num. 3.10), e “impulsar la consultoría nacional en sectores vinculados con el desarrollo” (num. 3.11).

En cumplimiento de su objeto legal y de estas funciones, así como de las atribuciones que constitucional y legalmente les compete a los departamentos y municipios, y legalmente a Coldeportes, Fonade ha suscrito con tales entidades públicas contratos interadministrativos de “gerencia integral de proyectos” para el desarrollo de infraestructura deportiva en algunas regiones del país.

De acuerdo con los documentos enviados por la dependencia consultante, estos contratos tienen las siguientes características y estipulaciones(35), que resultan relevantes para la presente consulta:

— En el numeral 8º de las consideraciones, se describe de manera general el papel que juega cada una de las partes que los suscriben, así: (i) La entidad territorial (que en el contrato analizado es un departamento) se encarga de formular los proyectos de inversión; de ejecutar los “componentes de pre-inversión” (obtener las licencias que se requieran, verificar la existencia de las condiciones jurídicas, urbanísticas y de acceso a los servicios públicos del inmueble en donde se vaya a ejecutar el proyecto, y efectuar su entrega al constructor); de recibir material y jurídicamente la obra, una vez terminada; de ingresarla fiscalmente a sus inventarios, y de administrar, asegurar, dar al servicio y mantener las respectivas instalaciones; (ii) Fonade actúa como gerente del proyecto, y (iii) Coldeportes confluye como entidad “facilitadora” de la inversión, financiando o cofinanciando los proyectos y verificando “documentalmente” la consistencia presupuestal, la factibilidad, la pertinencia y el alcance de los mismos.

— En la cláusula primera se describe el objeto general de estos contratos, consistente en que Fonade se compromete a realizar la gerencia de los proyectos de infraestructura deportiva en la respectiva entidad territorial.

— En la cláusula segunda (especificaciones técnicas) se estipula que las especificaciones iniciales del proyecto están contenidas en los estudios, memorias técnicas de diseño y demás documentos elaborados por la entidad territorial como “responsable de la formulación del proyecto”, documentos y estudios que son revisados y “afinados” por Fonade en desarrollo de la fase inicial del contrato de gerencia, denominada “consultoría de revisión y afinamiento de los proyectos”. En la misma cláusula se afirma lo siguiente sobre el objeto general del contrato: “El propósito del contrato es formalizar los términos del otorgamiento de apoyo financiero por el monto definido por las partes, para financiar la fase de construcción de los proyectos previamente indicados, los cuales se describen en los anexos del contrato (proyectos), esto al igual que establecer el marco contractual de acción de la gerencia del proyecto. (...) Actividades: Desarrollar acciones necesarias para materializar una obra pública - seguimiento a la materialización de la inversión mediante la contratación y supervisión de consultoría para la interventoría al contrato de obra pública a celebrar”.

— En la cláusula tercera se indica la cuantía del contrato, la cual está compuesta por el costo de las obras a ejecutar, el valor de la interventoría y la contraprestación por el servicio de gerencia ofrecido por Fonade (cláusula segunda). Esta última incluye, a su vez, el valor de la revisión de los diseños durante la llamada “fase pre-constructiva”. Todas estas sumas de dinero son asumidas por Coldeportes y pagadas a Fonade.

— La cláusula quinta contiene las obligaciones que asume Fonade, entre las cuales merece la pena destacar las siguientes: (i) Realizar la gerencia integral de los proyectos señalados, bajo su exclusivo riesgo y responsabilidad, para lo cual proporcionará la asistencia y acompañamiento técnico, jurídico y financiero a que haya lugar, así como realizar las gestiones de coordinación y control que la ejecución de cada proyecto demande y las actividades necesarias para el manejo financiero de los recursos destinados a su desarrollo (nums. 1º y 2º); (ii) designar a un gerente para el proyecto (num. 4º); (iii) realizar una fase inicial de revisión, calibración y ajuste del contenido de los proyectos y sus diseños, y articular lo que sea necesario con la entidad responsable de los mismos, para que puedan ser ejecutados con el menor riesgo posible para las entidades estatales involucradas (num. 6º); (iv) adelantar, bajo su exclusivo riesgo y responsabilidad, los trámites precontractuales y contractuales que sean necesarios para llevar a cabo los procesos de selección y contratación de las personas que vayan a ejecutar el objeto del contrato (num. 7º); (v) efectuar todas las gestiones necesarias para realizar el objeto contractual, ante personas y entidades públicas y privadas (num. 8º); (vi) cumplir con el objeto del convenio en la forma, el tiempo y con los lineamientos acordados y señalados en la propuesta presentada por Fonade (num. 9º); (vii) establecer como beneficiario de las garantías de estabilidad de las obras que se ejecuten a la respectiva entidad territorial (num. 28), y (viii) exigir a los subcontratistas o contratistas derivados que contrate para la ejecución y la interventoría de los trabajos, las estipulaciones y condiciones a las que se refieren los numerales 21 (deberes frente al sistema general de seguridad social), 26 (previsión y manejo de riesgos) y 33 (garantías) de esta cláusula.

— En la misma cláusula (num. 33) y en otras, Fonade es calificado expresamente como el “organismo ejecutor” o el “ente ejecutor”.

— En punto a las obligaciones de Coldeportes, previstas en la cláusula séptima, vale la pena resaltar las de “concurrir en las actividades de conceptualización, estructuración, planificación e intercambio de argumentos para la buena ejecución del contrato” (num. 1º), y “entregar al Ente Ejecutor, los recursos económicos estipulados en el contrato, en la forma pactada...” (num. 2º).

En la cláusula decimocuarta, Fonade se obliga a constituir una garantía única que ampare los siguientes riesgos: cumplimiento, calidad del servicio y pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones.

— En la cláusula decimoséptima (“partes independientes”), se expresa, entre otras cosas, que “la responsabilidad en la operación, ejecución y desarrollo de los proyectos de inversión objeto del presente contrato será exclusiva de Fonade”.

— Y finalmente, en la estipulación número 24 (prohibición de cesión y subcontratos), se pacta que “Fonade deberá suscribir los contratos que requiera para facilitar la ejecución de las obligaciones previstas bajo este contrato, estableciendo reglas justas, claras y completas que garanticen la selección objetiva y la transparencia en la ejecución de los recursos, con las personas naturales y jurídicas que tengan la idoneidad y la capacidad para la actividad subcontratada”.

Todo lo anterior permite concluir que el objeto de los contratos de “gerencia integral de proyectos” para el desarrollo de infraestructura deportiva que celebra Coldeportes con Fonade y entidades territoriales, corresponde claramente (en forma total o parcial) con la definición de los contratos de consultoría que hace el artículo 32, numeral 2º de la Ley 80 de 1993, especialmente con los indicados en el inciso segundo de dicho numeral, es decir, aquellos cuyo objeto consiste en la “... asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y... ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos” (se resalta).

En consecuencia, dichos contratos, celebrados por una entidad estatal del orden nacional (Coldeportes) con otra entidad de la misma clase (Fonade)(36) y con una o varias entidades territoriales, deben ser considerados como contratos “conexos” al de obra, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 1697 de 2013 y en el artículo 2.5.4.1.2.1 del Decreto 1075 de 2015, pues, aparte de que su objeto coincide (total o parcialmente) con el definido en el artículo 32, numeral 2º de la Ley 80 de 1993, tales negocios son onerosos o remunerados, recaen sobre la ejecución de proyectos en bienes inmuebles y son celebrados por una entidad pública del orden nacional que actúa como contratante (Coldeportes).

Vale la pena resaltar que a la misma conclusión llegó la Sala en el citado Concepto 2229 de 2015, en cuya parte considerativa se afirmó:

“Para el caso de los negocios jurídicos que tienen como objeto contratar la gerencia de proyectos de infraestructura, es claro que la ley de creación de la estampilla, al remitirse al artículo 32, numeral 2º de la Ley 80 de 1993, considera como conexos a los contratos de consultoría que tengan como objeto la gerencia de obra, y en tal medida se les debe aplicar la tarifa establecida”.

Y en las respuestas del mismo documento se sostuvo:

“5. ¿Los negocios jurídicos que tienen como objeto contratar la gerencia de proyectos de infraestructura pueden ser considerados contratos conexos de obra?

Los contratos de gerencia de obra o de proyectos de infraestructura son contratos conexos al de obra”.

Es pertinente aclarar, sin embargo, que la Sala ha estudiado en el pasado este tipo específico de negocios jurídicos celebrados por Fonade, llegando a la conclusión de que se trata de contratos atípicos, pues además de las actividades propias de la consultoría, que generan obligaciones de medio, Fonade asume en estos contratos obligaciones de resultado, como es la de entregar un edificio u otro bien terminado, que parecen más propias del contrato de obra. Así lo concluyó en el Concepto 1881 de 2008(37), reiterado en el Nº 1994 de 2010(38). En el primero de los documentos citados se analizó la interpretación que debía darse a ciertos “contratos de gerencia integral de proyectos” celebrados por Fonade con un ministerio, y se dijo:

“Advierte la Sala que la aplicación que ha hecho de las disposiciones contenidas en el Código Civil obedece a que el contrato llamado de gerencia integral de proyectos, es un contrato atípico, pues si bien el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, enlista como uno de los objetos posibles del contrato de consultoría, el de la “gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos”, la prestación a cargo del consultor está constituida fundamentalmente por servicios inmateriales, mientras que, teniendo en cuenta la descripción que se ha hecho de él y los documentos revisados, en el contrato de gerencia integral de proyectos Fonade “asume, bajo su cuenta y riesgo, la ejecución de un proyecto o parte de él”. (Se resalta).

Asimismo, resulta ilustrativo citar algunas de las consideraciones que sobre la naturaleza de esta clase de contratos hizo el tribunal de arbitramento que dirimió las controversias entre el Banco de la República y Fonade(39) en relación con la ejecución y terminación de un contrato de “gerencia integral de proyectos” celebrado entre las mismas partes, mediante laudo del 8 de mayo de 2012:

“32. Para esclarecer a qué corresponde un “contrato de gerencia integral de proyectos” dentro de las categorías conocidas en el medio colombiano, es útil acudir, para fines de ilustración, al ya derogado Decreto 222 de 1983, que clasificó los contratos de obra según la forma de pago(40), así:

“Según la forma de pago, los contratos de obra se celebran:

1. Por un precio global;

2. Por precios unitarios, determinando el monto de la inversión;

3. Por el sistema de administración delegada;

4. Por el sistema de reembolso de gastos y pago de honorarios, y

5. Mediante el otorgamiento de concesiones”(41).

33. De estas modalidades el Convenio combina tres, sin corresponder exactamente a ninguna:

a. De los contratos a precio global, el Convenio responde a la definición del artículo 88 del decreto en referencia, en cuanto a que el contratista “es el único responsable de la vinculación de personal, de la elaboración de subcontratos y de la obtención de materiales, todo lo cual realiza en su propio nombre y por su cuenta y riesgo, sin que el dueño de la obra adquiera responsabilidad alguna por dichos actos”, pero no responde a que el contratista recibe como “remuneración una suma global fija en la cual están incluidos sus honorarios” (...).

b. De los contratos de administración delegada, el Convenio responde a la caracterización de los artículos 90 y 91 ibídem, en cuanto a que el contratista “se encarga de la ejecución del objeto del convenio... es el único responsable de los subcontratos que celebre [y toma] bajo su responsabilidad la dirección técnica de la obra”, pero no responde a que en los subcontratos el contratista actúa “por cuenta y riesgo del contratante” (...).

c. De los contratos por el sistema de reembolso de gastos y pago de honorarios, el convenio responde a la definición del artículo 101 in fine en cuanto a que “el contratista, con cargo a sus propios recursos, ejecuta las obligaciones a que se comprometió y... con la periodicidad acordada, la entidad contratante le va reintegrando los gastos comprobados y le paga los honorarios causados”, pero no responde a que el contratista asuma los costos iniciales “con cargo a sus propios recursos” (...)

(...).

38. Si bien, como se anotó, el convenio no encaja exactamente dentro de ninguna de las categorías contractuales anteriormente definidas en el Decreto 222 de 1983, a la que más se asemeja es a la de un contrato de administración delegada(42), porque si bien en sus subcontratos Fonade no actuaba como mandatario directo del dueño, su responsabilidad esencial era la dirección técnica de las obras”. (Resaltado en el original; subrayas añadidas).

Como se aprecia, la interpretación que los árbitros hicieron de esta clase de contratos y, en particular, del negocio que dio origen a la controversia respectiva, coincide parcialmente con lo manifestado por la Sala de Consulta en el referido Concepto 1881, en el sentido de que se trata de contratos que no pueden ser tipificados claramente, pues involucran obligaciones que responden a varios tipos de contratos (entre ellos el de obra).

En todo caso, el hecho de que los contratos de esta clase celebrados por Fonade con otras entidades públicas sean considerados como simples contratos de consultoría, como contratos de obra, o bien como “contratos atípicos”, conforme a lo explicado previamente, no cambia la conclusión a la que se ha llegado, en el sentido de que la celebración de estos negocios genera el pago del tributo que se analiza, pues aun bajo la última de las interpretaciones mencionadas, es claro que los “contratos de gerencia integral de proyectos”, cuando recaen sobre bienes inmuebles, como sucede en el caso que nos ocupa, dan lugar al nacimiento de obligaciones propias de los contratos de consultoría y obligaciones correspondientes a los contratos de obra, entre otros, y ambos tipos de negocios jurídicos generan el pago de la “contribución parafiscal” prevista en la Ley 1697 de 2013.

Por lo tanto, la suscripción de dichos contratos interadministrativos causa la “estampilla pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia”, cuyo valor debe ser pagado (vía retención en la fuente) por la persona jurídica que funge como “contratista” (L. 1697, art. 6º), que en este caso es el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade.

III. La Sala RESPONDE:

Debe Coldeportes pagar las estampillas pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia conforme lo establece la Ley 1697 de 2013 de los convenios Interadministrativos (sic) celebrados entre Coldeportes y los entes territoriales, pese a no tener dentro de sus funciones la de celebrar contratos de obra para realizar infraestructura deportiva y no ejecutar los mismos?

Los contratos o convenios interadministrativos que Coldeportes celebra exclusivamente con entidades territoriales para cofinanciar proyectos de desarrollo de infraestructura deportiva, así como para viabilizar tales proyectos y acompañar a las entidades en su contratación y ejecución, conforme a los documentos enviados a la Sala a título de ejemplo, no generan el pago de la “estampilla pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia”, creada y regulada por la Ley 1697 de 2013.

[¿] Coldeportes debe pagar las estampillas pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia conforme lo establece la Ley 1697 de 2013 de los convenios interadministrativos de gerencia de proyectos [?]

La suscripción de contratos interadministrativos de “gerencia integral de proyectos” para los mismos fines entre Coldeportes, Fonade y entidades territoriales, sí causa dicho tributo, el cual debe ser pagado por Fonade en su calidad de “contratista” y retenido por Coldeportes como “entidad contratante” del orden nacional.

Remítase al Director del Departamento Administrativo del Deporte, la Recreación, la Actividad Física y el Aprovechamiento del Tiempo Libre, Coldeportes, y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

Magistrados: Luis Fernando Álvarez Jaramillo—Álvaro Namén Vargas—Édgar González López.

Lucía Mazuera Romero, Secretaria de la Sala.

1 “Por la cual se crea la estampilla pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia”.

2 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”.

3 “Por la cual se dictan disposiciones para el fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física y se crea el Sistema Nacional del Deporte”.

4 Contrato interadministrativo de gerencia de proyectos 216003-039 celebrado el 8 de febrero de 2016, entre Coldeportes, Fonade y el Instituto de Deportes y Recreación de Medellín, Inder.

5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2229 del 7 de diciembre de 2015.

6 “Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, Orgánica de Presupuesto”.

7 “Por la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto”.

8 Que define las contribuciones parafiscales así: “Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en [la] forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable. (...)”.

9 Se observa que el tratamiento jurídico y la clasificación de los tributos denominados “estampillas”, no han sido pacíficos en la ley, en la jurisprudencia y en la doctrina. En efecto, estos tributos han sido considerados en algunas ocasiones como “impuestos” (a este respecto, puede verse el concepto de la Sala Nº 1678, oct. 6/2005); en otras, como sucede con la Ley 1697 de 2013, han sido calificados de “contribuciones” o “contribuciones parafiscales”, y en otros casos han sido tipificados como “tasas”, tal como lo considera el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección IV (sent. nov. 5/2006, exp. 14527).

10 Con excepción de las tarifas, en el caso de las tasas y las contribuciones, siempre que la ley, las ordenanzas y los acuerdos que las decreten establezcan “el sistema y el método para definir” los costos y beneficios, así como “la forma de hacer su reparto”, según lo ordenado por el segundo inciso del artículo 338 de la Constitución Política.

11 “No puede haber tributación sin representación”.

12 “Nullum tributum sine lege”.

13 “ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

(...)” (Resaltado fuera del texto).

14 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación”. Este decreto compiló y subrogó las normas del Decreto 1050 de 2014, que reglamentó inicialmente la materia.

15 Merece la pena recordar que el Código Civil regula el contrato de obra en el Libro 4º, Título 26, Capítulo VIII (arts. 2053 en adelante), como una modalidad del contrato de arrendamiento. A diferencia de la “obra pública” el contrato de obra previsto en el Código Civil puede recaer sobre cualquier clase de bien corporal o tangible, sea mueble o inmueble.

16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencias de la Sala Plena del 23 de septiembre de 1997 (exp. S-701) y el 19 de enero de 2010 (rad. 2009-00708), y sentencia de la Sección Tercera del 30 de enero de 2008 (rad. 2005-00512-01 [32867]), entre otras.

17 Por ejemplo, en los conceptos 2062 del 21 de septiembre de 2011 y 2229 del 7 de diciembre de 2015.

18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conceptos 1121 del 26 de agosto de 1998, 1439 del 18 de julio de 2002, 2148 del 23 de agosto de 2013 y 2149 del 2 de agosto de 2013, entre otros.

19 “ART. 2.5.4.1.2.6.—Cobro coactivo. El cobro coactivo de los recursos por Estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia, se realizará de conformidad con el procedimiento establecido por el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 y estará a cargo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), según lo establecido en el artículo 7º de la Ley 1697 de 2013 sobre el acreedor de la obligación tributaria creada.

(...).

(D. 1050/12014, art. 11)”.

20 “Por el cual se crean el Consejo Nacional y el Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte”.

21 “Por el cual se revisa la legislación deportiva vigente y la estructura de los organismos del sector asociado con objeto de adecuarlas al contenido de la Ley 181 de 1995.

22 “Por el cual se transforma al Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, establecimiento público del orden nacional en el Departamento Administrativo del Deporte, la Recreación, la Actividad Física y el Aprovechamiento del Tiempo Libre, Coldeportes y se determinan su objetivo, estructura y funciones”.

23 “Por medio de la cual se escinden unos ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”.

24 Artículo compilado actualmente en el Decreto 1085 de 2015, “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Deporte” (art. 1.1.1.1).

25 Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, compiladas en el Decreto 111 de 1996.

26 Sobre la naturaleza jurídica y los efectos de los convenios o contratos interadministrativos, pueden consultarse, entre otros, los siguientes conceptos de esta Sala: 1746-1747 (acumulados) del 15 de junio de 2006, 1881 del 30 de abril de 2008, 1982 del 25 de marzo de 2010, 2234 del 22 de abril de 2015 y 2269 del 17 de septiembre de 2015.

27 Ver, en especial, las sentencias del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, del 7 de octubre de 2009, expediente 35.476, y del 23 de junio de 2010, radicación 66001-23-31-000-1998-00261-01(17860).

28 Artículos 113 y 209 de la Constitución Política, y 6º y 95 de la Ley 489 de 1998, entre otros.

29 Los contratos 303 (con el municipio de El Agrado - Huila), 306 (con el municipio de Zipaquirá - Cundinamarca), 315 (con el Municipio de Supía - Caldas), 419 (con el municipio de Cunday - Tolima), 498 (con el municipio de Miranda - Cauca), todos del año 2014, y 161 (con el municipio de Prado - Tolima), 162 (con el departamento del Tolima, el municipio de Ibagué y el Instituto Municipal para el Deporte y la Recreación de Ibagué - IMDRI), 427 (con el departamento del Chocó), 441 (con el municipio de Líbano y el departamento del Tolima) y 442 (con el municipio de Líbano - Tolima), estos últimos de 2015.

30 El contrato 571 (o 215081) del 25 de noviembre de 2015, suscrito entre Coldeportes, Fonade y el departamento del Chocó, y el contrato 216003-039 del 8 de febrero de 2016, entre Coldeportes, Fonade y el Instituto de Deportes y Recreación de Medellín, Inder.

31 Para el análisis que sigue se tomó como referencia el convenio interadministrativo 441-2015, celebrado entre Coldeportes, el departamento del Tolima y el municipio del Líbano.

32 Sobre la naturaleza y los efectos jurídicos de los contratos o convenios interadministrativos de cofinanciación, puede consultarse, entre otros, el Concepto de la Sala Nº 2238 del 11 de marzo de 2015.

33 “Por el cual se modifica la estructura del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade, y se dictan otras disposiciones”.

34 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional'.

35 Se toma como referencia el contrato Nº 571 (215081) del 25 de noviembre de 2015, suscrito por Fonade, Coldeportes y el departamento del Chocó.

36 Aunque la primera sea un departamento administrativo y la segunda, una empresa industrial y comercial del Estado.

37 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1881 del 30 de abril de 2008.

38 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1994 del 20 de mayo de 2010.

39 Conformado por los doctores Nicolás Gamboa Morales (Presidente), Juan Caro Nieto y Emilio José Archila Peñalosa.

40 [38] El actual estatuto de contratación pública (L. 80/93 y sus modificaciones) solo trae en su artículo 32 caracterizaciones genéricas y a título enunciativo de las siguientes modalidades de contratos estatales: “obra”, “consultoría”, “prestación de servicios”, “concesión” y “encargos fiduciarios y fiducia pública”.

41 “[39] Artículo 82”.

42 [49] Sobre los contratos de administración delegada, en sentencia de septiembre 16, 2010, el Consejo de Estado expresó: (...)”.