Concepto 396 de julio 26 de 1991 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

RECESO DEL CONGRESO

FUNCIONES ADMINISTRATIVAS QUE PUEDE CUMPLIR

Consejero Ponente:

Dr. Javier Henao Hidrón

Ref.: Consulta sobre la interpretación del artículo 3o transitorio de la nueva Constitución Política de Colombia, relacionado con el receso del Congreso y sus comisiones. Radicación número 396.

Santa Fe de Bogtá, D. C., veintiséis de julio de mil novecientos noventa y uno.

El señor Ministro de Gobierno, doctor Humberto de la Calle Lombana, formula a la Sala la consulta que está concebida en los términos siguientes:

A solicitud del Presidente del H. Congreso, doctor Aurelio Iragorri Hormaza, someto a consideración de esa H. Sala la consulta sobre la función administrativa de las mesas directivas del Senado y Cámara en relación con el funcionamiento administrativo del Congreso.

De conformidad con el artículo 91 de la Ley 38 de 1989 y el Decreto 870 de 1989, corresponde a las mesas directivas de Senado y Cámara ordenar el gasto con cargo a sus respectivos presupuestos.

La nueva Constitución Política establece en el artículo 3o transitorio, que: ``Mientras se instala, el 1o de diciembre de 1991 el nuevo Congreso, el actual y sus comisiones entrarán en receso y no podrán ejercer ninguna de sus atribuciones, ni por iniciativa propia, ni por convocatoria del Presidente de la Repúblicá''.

Ante la necesidad de ordenar los gastos que implican el pago de nóminas y prestaciones al personal de empleados del Congreso, así como el pago de obligaciones contractuales, y todos aquellos actos que implican erogación del gasto, lo mismo que los que se refieren a administración del personal, como aceptación de renuncias, provisión de los cargos, concesión de licencias, etc., se consulta a esa H. Sala, si la norma del artículo 3o transitorio de la actual Constitución se refiere solamente a las funciones legislativas de los congresistas, y en ese caso, las mesas directivas de Senado y Cámara podrían continuar ordenando el gasto y ejerciendo las demás funciones administrativas que le asigna la ley y el reglamento, propias del funcionamiento administrativo del Congreso, durante el período a que se refiere el citado artículo 3o transcrito?

La Sala considera y responde:

1. La norma que es materia de estudio. La consulta versa sobre la disposición transitoria número 3 de la Constitución Política de Colombia promulgada el 7 de julio de 1991, cuyo texto es el siguiente:

Mientras se instala, el 1o de diciembre de 1991 el nuevo Congreso, el actual y sus comisiones entrarán en receso y no podrán ejercer ninguna de sus atribuciones ni por inicitiva propia ni por convocatoria del Presidente de la República.

2. Origen de la disposición. Con motivo de la expedición de una nueva Constitución para Colombia --derogatoria de la de 1886 conjuntamente con todas sus reformas--, la Asamblea Nacional Constituyente resolvió disolver el Congreso que había sido elegido para un período de cuatro años el 11 de marzo de 1990 y, como consecuencia, convocar a elecciones generales del Congreso de la República para el 27 de octubre de 1991. El nuevo Congreso se instalará el 1o de diciembre siguiente y sesionará ordinariamente así: del 1o al 20 de diciembre de 1991 y del 14 de enero al 26 de junio de 1992. A partir del 20 de julio de 1992 su régimen de sesiones será el prescrito en la Constitución, o sea que se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura, el primero de los cuales comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre, en tanto que el segundo comprende desde el 16 de marzo hasta el 20 de junio.

La decisión mencionada estuvo precedida de un acuerdo político, en el que intervinieron el Presidente de la República, el director del partido liberal y, en su propio nombre, los tres presidentes de la Asamblea Nacional Constituyente.

3. Las funciones del Congreso. Estima la Sala que las atribuciones del Congreso de la República pueden ser clasificadas de la manera siguiente:

3.1 Constituyentes. Atribuidas por la Carta Política, le confieren el poder de reformarla mediante la expedición de normas conocidas con el nombre tradicional de actos legislativos (Constitución, artículos 114, 374 y 375).

3.2 Legislativas. El Congreso de la República es la rama legislativa del poder público (Constitución, artículo 113) y, como tal, le corresponde ``hacer las leyes'''' (ibídem, artículo 150).

3.3 De control político. El Congreso ejerce un control de tipo político sobre el Gobierno y la administración (Constitución, artículos 114, 135 numerales 3, 8 y 9, 137, 208).

3.4 Judiciales. El Congreso ejerce ``determinadas funciones judiciales'''' (Constitución, artículo 116 inciso segundo) cuando juzga por responsabilidad política a altos funcionarios del Estado (ibídem, artículos 174, 175 y 178 numerales 3, 4 y 5).

3.5 Electorales. El Congreso y cada una de las cámaras tienen atribuidas funciones de carácter electoral, mediante las cuales eligen Vicepresidente de la República cuando fuere menester reemplazar el electo por el pueblo, Contralor General de la República, Procurador General de la Nación, magistrados de la Corte Constitucional, Defensor del Pueblo, mesas directivas y secretario general de cada Cámara (Constitución, artículos 135 numerales 1 y 2, 141, 173 numerales 6 y 7, 178 numeral 1, 239, 276 y 281).

3.6 Administrativas. Mediante las cuales se dispone el adecuado funcionamiento del Congreso, de cada una de las cámaras y de sus comisiones.

Las primeras cinco funciones (la de reforma constitucional, la legislativa, la de control político, la judicial y la electoral) se ejercen por el Congreso pleno, el Senado, la Cámara de Representantes y las comisiones, según la distribución de competencias dispuesta por la Constitución Política, durante las sesiones ordinarias o extraordinarias. De manera que su ejercicio no es posible en receso de la Corporación.

En la actualidad, la legislatura anual comprende dos períodos de sesiones ordinarias: del 16 de marzo al 20 de junio y del 20 de julio al 16 de diciembre. En los intervalos, el Congreso ni las cámaras están habilitados para el ejercicio de sus atribuciones, salvo en el período en que sesionen de manera extraordinaria por convocatoria del Gobierno. De igual modo, las denominadas Comisiones Coinstitucionales Permanentes sólo podrán reunirse en receso del Congreso, cuando hubieren sido convocadas por el Senado o la Cámara de Representantes y únicamente con el fin de debatir asuntos que hubieren quedado pendientes en el período anterior, de realizar estudios que la Corporación respectiva determine y de preparar proyectos que las cámaras les encarguen, al tenor del artículo 143 del Estatuto Fundamental.

Las cinco funciones mencionadas solamente podrán ser ejercidas, dentro de las condiciones constitucionales, cuando el Congreso, las cámaras y las comisiones estuvieren en sesiones ordinarias o extraordinarias; en ningún caso, por sustracción de titular y de materia, fuera de tales sesiones, es decir, en receso de las actividades propias de la rama legislativa del poder público.

Por consiguiente, y en consideración a que la Asamblea Nacional Constituyente dispuso en uno de los artículos transitorios de la nueva Constitución que, a partir de la promulgación de ésta, el actual Congreso y sus comisiones ``entrarán en recesó'' hasta el 1o de diciembre de 1991, fecha de instalación del nuevo Congreso que será elegido en los comicios del próximo 27 de octubre, es menester entender que ni la Corporación ni sus comisiones pueden ejercer ninguna de las atribuciones que se dejan mencionadas. De ahí que no puedan reunirse para tramitar proyectos de acto legislativo o de ley, ni para ejercer funciones judiciales, electorales o de control político.

La situación varía en relación con la función administrativa que, por su naturaleza, tiene carácter permanente, pues en toda época --salvo el período de vacaciones-- es necesario tomar decisiones en materia de manejo de personal, cumplimiento de obligaciones contractuales y ordenación del gasto.

La Corporación subsiste. Sólo que ha entrado en receso transitorio, para efectos de permitir el desarrollo de las elecciones generales que conducirán a la renovación, seguramente parcial, de sus integrantes, de conformidad con las nuevas disposiciones constitucionales que han disminuido el número de sus miembros, suprimido los suplentes, redistribuido funciones y establecido un estatuto de inhabilidades e incompatibilidades.

Durante el receso del Congreso y sus comisiones, el personal a su servicio no ha sido desvinculado, ni los congresistas han perdido, en sentido estricto, su investidura, ni las mesas directivas, automáticamente, sus atribuciones, entre ellas la siguiente:

En el Congreso Nacional la facultad de ordenar los gastos la ejercerán por separado las mesas directivas de cada Cámara (Ley 38 de 1989, inciso segundo del artículo 91).

Subsistiendo, pues, la función administrativa en relación con la situación excepcional del receso del Congreso y de sus comisiones (que no incluye el de sus mesas directivas), podrá ordenarse el gasto en lo referente a aspectos como los siguientes:

1. Servicios personales (dietas y gastos de representación) de los congresistas.

2. Salarios y demás emolumentos de los empleados y de los supernumerarios.

3. Pasajes y viáticos de los empleados cuando en ejercicio de su cargo deban trasladarse fuera de Santa Fe de Bogotá, previa solicitud justificada del inmediato superior y resolución de la mesa directiva.

Tales funciones de ordenación de gasto deberán ser ejercidas con sujeción a las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto general de la Nación y demás normas pertinentes, así como al Decreto 870 de 1989, reglamentario del inciso segundo del artículo 91 de la Ley 38 del mismo año, y con el criterio de proveer al mantenimiento de la Corporación en relación directa con la situación de receso.

Por otra parte, dicha función administrativa incluye lo concerniente al manejo del personal, mediante órdenes, sanciones disciplinarias, concesión de licencias, aceptación de renuncias, etc., con excepción de nuevos nombramientos, por cuanto la facultad de ``proveer los cargos'''' creados por la ley, está reservada por la Constitución a cada una de las cámaras, en su artículo 135 numeral 5.

Por consiguiente, las mesas directivas de Senado y Cámara de Representantes pueden continuar ordenando el gasto y ejerciendo funciones administrativas, en la forma indicada, durante el período a que se refiere el artículo 3o transitorio de la Constitución Política de Colombia de 1991, es decir, hasta la fecha de instalación del nuevo Congreso, prevista para el próximo 1o de diciembre.

Transcríbase, en sendas copias auténticas, al señor Ministro de Gobierno y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

Javier Henao Hidrón, Presidente de la Sala--Jaime Betancur Cuartas--Humberto Mora Osejo--Jaime Paredes Tamayo.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.

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