Concepto 421 de febrero 19 de 1992 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

EMPLEADOS DEL CONGRESO

DERECHO A PERMANECER EN SUS CARGOS

Consejero Ponente:

Dr. Humberto Mora Osejo

Ref.: Consulta del Ministerio de Gobierno, relacionada con la aplicación del artículo transitorio 3 de la Constitución Política. Radicación N° 421

Bogotá, D. C., diecinueve de febrero de mil novecientos noventa y dos.

Se absuelve la consulta que el señor Ministro de Gobierno hace a la Sala en los siguientes términos textuales:

“De manera comedida el Ministerio de Gobierno solicita a esa Honorable Sala su concepto en cuanto a la aplicación que debe darse al artículo transitorio 3 de la Constitución Política, en relación con los empleados del Congreso.

El artículo 3° de la Ley 52 de 1978, establece:

“Artículo 3°. Los empleados del Congreso permanecerán en sus cargos durante el período constitucional de la Cámara en que hubieren sido nombrados, pero podrán ser removidos en cualquier tiempo por justa causa o mala conducta comprobadas”.

El artículo transitorio 3° de la Constitución Política determina:

“Artículo Transitorio 3°. Mientras se instala, el 1° de diciembre de 1991, el nuevo congreso, el actual y sus comisiones entrarán en receso y no podrán ejercer ninguna de sus atribuciones ni por iniciativa propia ni por convocatoria del Presidente de la República” .

De conformidad con las normas transcritas se consulta a esa Honorable Sala, si los empleados del Congreso pueden continuar en sus cargos hasta cuando terminen los cuatro años correspondientes al período constitucional de la Cámara en que fueron nombrados. ¿O. se debe entender que también para ellos se disminuyó el período hasta el 30 de noviembre del año en curso?”.

La Sala considera

1. Según el artículo 132 de la Constitución, “los senadores y los representantes serán elegidos para un período de cuatro años, que se iniciará el 20 de julio siguiente a la elección”. Además, el artículo 138 del mismo estatuto dispone que “el Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura”. La disposición agrega que “el primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio”.

2. Sin embargo, el artículo transitorio N° 1 de la Constitución convocó a elecciones para elegir Congreso de la República el 27 de octubre de 1991 cuyo período debe terminar el 19 de julio de 1994. Además, el artículo transitorio N° 3 de la Constitución dispuso que “mientras se instala, el 1° de diciembre de 1991, el nuevo Congreso, el actual y sus comisiones entrarán en receso y no podrán ejercer ninguna de sus atribuciones ni por iniciativa propia ni por convocatoria del Presidente de la República”.

3. La Sala, en concepto de 26 de julio de 1991, consideró que el transcrito precepto transitorio de la Constitución significa que, mientras las atribuciones constituyente, legislativa, de control político, judicial y electoral del Congreso entraron en receso desde el 7 de julio de 1991, cuando fue promulgada la nueva Constitución, las facultades administrativas del Congreso no entraron en receso porque tienen carácter permanente, ya que “es necesario tomar decisiones en materia de manejo de personal, cumplimiento de obligaciones contractuales y ordenación de gasto”. De ahí que la Sala en el mismo concepto concluyera: “Durante el receso del Congreso y sus comisiones, el personal a su servicio no ha sido desvinculado, ni los congresistas han perdido, en sentido estricto, su investidura, ni las mesas directivas, automáticamente, sus atribuciones...”

Por consiguiente, el personal administrativo del Congreso no entró en receso a consecuencia del artículo transitorio número 3 de la Constitución; además. según la misma disposición, los miembros del Congreso elegidos el 27 de octubre de 1991, que se posesionaron el 1° de diciembre siguiente. reemplazaron a los anteriores, que se encontraban en receso, según el artículo transitorio 1°, inciso 2°, de la Constitución, para el resto del período “que termina el 19 de julio de 1994”. De manera que los miembros del Congreso, elegidos el 27 de octubre de 1991, deben completar el período constitucional, correspondiente a la mencionada corporación, comprendido entre el 20 de julio de 1990 y el 19 de julio de 1994.

4. Las personas vinculadas a la actividad de las entidades públicas, según el artículo 123 de la Constitución, genéricamente se denominan “servidores públicos”. En ellos están comprendidos, específicamente, “los miembros de las corporaciones públicas”.

5. Según el artículo 125 de la Constitución en principio, “los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera”. Pero, de acuerdo con el mismo precepto, “se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”. Además, si ni la Constitución ni la ley determinan la manera de proveerlos, “serán nombrados por concurso público”. De manera que la Constitución distingue entre “los servidores públicos” de carrera, de período y de libre nombramiento y remoción. Además agrega que también están excluidos de ella los trabajadores oficiales y los servidores públicos que determine la ley. La Sala observa, a este respecto, que los trabajadores oficiales están vinculados por contrato de trabajo y que el legislador puede agregar, mediante ley, a los cargos excluidos de la carrera por la Constitución, otros de período que, por ser de confianza, estén servidos por agentes: se trata, por consiguiente, de una facultad discrecional pero limitada por la finalidad del artículo 125 de la Constitución.

6. La Sala considera que, a este respecto, la finalidad de la Constitución consiste en instituir definitivamente, la carrera de los “servidores públicos” como condición esencial de idoneidad y eficacia del servicio.

Un largo proceso legislativo, iniciado con la Ley 165 de 1938, reiterado y consolidado por la reforma constitucional plebiscitaria que la prescribió como institución esencial del Estado de Derecho y de la convivencia social, no fue suficiente para establecer y consolidar la carrera administrativa. La nueva Constitución prescribe la carrera para todos los “servidores públicos”, con carácter general o especial, según las reglas y principios que prescriba la ley. El artículo transitorio N° 21 que atribuye al Congreso expedir, en el plazo de un año, los principios de la carrera; que dispone que al vencimiento de ese lapso, sin que lo hubiera hecho la ley, esa facultad se traslada al gobierno durante tres meses que impone a los nominadores la obligación de ejecutarlos en el término de seis meses y que define el incumplimiento de los términos como causal de mala conducta es índice claro de la finalidad esencial de la nueva Constitución: el legislador y los funcionarios nominadores deben regular y aplicar los principios de la carrera de los “servidores públicos” dentro de los términos perentorios prescritos por la misma Constitución.

7. Las excepciones, que están contempladas por el artículo 125 de la Constitución, consisten en los cargos de elección popular que la misma Constitución determina; en los de libre nombramiento y remoción servidos por agentes y en los de período, conforme a la Constitución y a la ley.

De manera que la Constitución prescribe, como principio general, la carrera de los “servidores públicos”, con las excepciones indicadas que como todas las de su naturaleza, son de restrictiva interpretación y aplicación.

8. En este orden de ideas, el artículo 3° de la Ley 52 de 1978 dispone que “los empleados del Congreso permanecerán en sus cargos durante el período constitucional de la Cámara en que hubieren sido nombrados, pero podrán ser removidos en cualquier tiempo por justa causa o mala conducta demostrada”. Como el período constitucional del Congreso, según lo expuesto, se inició el 20 de julio de 1990 y termina el 19 de julio de 1994, conforme al artículo 3° de la Ley 52 de 1978, los empleados de la mencionada Corporación son inamovibles hasta su terminación, pero pueden ser removidos en cualquier tiempo—según la misma disposición—por justa causa o mala conducta comprobada”. Con fundamento en el artículo transitorio N° 21 de la Constitución el Congreso—o en su defecto, según la misma disposición, el Gobierno—podría mantener el artículo 3° de la Ley 52 de 1978 ó expedir un estatuto de carrera para los empleados del Congreso.

Con fundamento en lo expuesto la Sala responde:

El artículo 3° de la Ley 52 de 1978 se encuentra vigente. En consecuencia, los empleados del Congreso tienen derecho a permanecer en sus cargos hasta el 19 de julio de 1994, inclusive, cuando termina el actual período constitucional de la misma corporación; pero pueden ser removidos antes “por justa causa o mala conducta comprobada” .

Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Gobierno y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

Jaime Betancur Cuartas, Presidente de la Sala—Javier Henao Hidrón—Humberto Mora Osejo. Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.

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