Concepto 425 de febrero 26 de 1992 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

RESTITUCION DE BI EN ES DE USO PÚBLICO

NATURALEZA ADMINISTRATIVA DE ESTE PROCESO

Consejero Ponente:

Dr. Humberto Mora Osejo

Ref.: Consulta del Ministerio de Gobierno relacionada con el procedimiento aplicable a los procesos de restitución de bienes de uso público (Ley 9a de 1989 art. 67). Radicación N° 425.

Bogotá, D. C., veintiséis de febrero de mil novecientos noventa y dos.

Se absuelve la consulta que el señor Ministro de Gobierno hace a la Sala en los siguientes térmlnos textuales:

“Por petición del secretario de Gobierno del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, solicito el concepto de esa H. Sala en relación con el procedimiento aplicable a los procesos de restitución de bienes de uso público.

El Consejo de Justicia de Santafé de Bogotá, D. C., es el cuerpo encargado de dirimir en segunda instancia los procesos de carácter policivo que ocurren en la ciudad. Agotadas varias discusiones con relación a la naturaleza y competencia de los procesos de restitución de bienes de uso público, resultaron evidentes dos posiciones: una que sostiene la naturaleza civil de dichos procesos y otra en virtud de la cual por mandato del artículo 67 de la Ley 9a de 1989, tendrían la naturaleza administrativa y conllevaría las particularidades propias de estos procesos como lo atinente a términos, revocatoria directa, etc.

En la capital del país es considerable el número de procesos de restitución de bienes de uso público y de bienes fiscales, razón por la cual se consulta a esa H. Sala en los siguientes términos:

1. El artículo 132 del Decreto Ley 1355 de 1970. establece:

“Cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona pata el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de 30 días...” (el resaltado es nuestro).

El trámite dado a estas diligencias policivas se ha considerado como de carácter civil y en consecuencia los traslados y términos se rigen por las normas procedimentales civiles.

2. La Ley 9a de 1989 en su artículo 67 estableció:

“Los actos de los alcaldes y del intendente a los cuales se refiere el artículo anterior, así como aquellos mediante los cuales se ordene la suspensión de obras y la restitución de vías públicas de que trata el Código Nacional de Policía, serán susceptibles de las acciones contencioso-administrativas previstas en el respectivo Código, en primera instancia ante los Tribunales Administrativos y en segunda instancia ante el Consejo de Estado. Estas acciones no suspenderán los efectos de los actos administrativos demandados, salvo el caso de la suspensión provisional”.

Con fundamento en lo anterior se pregunta:

1. ¿El artículo 67 de la Ley 9a de 1989 cambió la naturaleza civil de las diligencias policivas de restitución de bienes de uso público a actos administrativos para los cuales debe aplicarse el procedimiento consagrado en el Código Contencioso Administrativo?

2. Los procesos contravencionales de obra que contempla la demolición, suspensión, adecuación, parcelación, urbanización y construcción que el Código Nacional de Policía en sus artículos 215 y 216 lo contempla como procesos contravencionales comunes de única instancia, según el artículo 228 del mismo, ¿de acuerdo a lo consagrado en el artículo 67 de la Ley 9a de 1989, adquieren el trámite de carácter administrativo sujetos a las disposiciones procedimentales del C. C. A. ? “

La Sala considera

1. Las disposiciones relativas a la policía, en principio son de carácter administrativo. La especie pertenece al género que la identifica y define. Los medios y fines de policía consisten en las medidas jurídicas tendientes a preservar el orden, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las condiciones económicas de convivencia social. Las prescripciones de policía, que son preventivas, con las prestaciones, provenientes de los servicios públicos a cargo de entidades oficiales, concurren en la finalidad de utilidad pública del derecho administrativo.

2. De manera que no es dable distinguir y definir, como dos aspectos antitéticos, el Derecho Público, específicamente, el derecho administrativo, y las medidas de policía. Por el contrario, entre ellos existe el nexo indicado y la necesaria armonía propia del estado de derecho que implica que los poderes de policía, con las finalidades indicadas, deben ejercerse con fundamento en reglas y principios de Derecho Público.

Lo expuesto explica que las decisiones que se profieran en ejercicio de los poderes de policía, o bajo el supuesto de ejercerlos, necesariamente están sujetas a control jurisdiccional, como todos los actos administrativos, con la sola excepción de los de mero trámite que no pongan término al procedimiento administrativo.

3. Sólo excepcionalmente se ha admitido desde la Ley 99 de 1919 hasta la actualidad (art. 82 del C. C. A.), que las decisiones proferidas en juicios civiles y penales de policía no pueden ser objeto de control jurisdiccional, siempre que estos procesos sean regulados directa y exclusivamente por la ley y tengan un carácter paralelo o semejante a las sentencias, denominado por el Consejo de Estado, en sentencia de 20 de agosto de 1976, “parajurisdiccional”.

Los procesos civiles de policía tienen partes contrapuestas, se adelantan mediante un procedimiento que se asemeja a los de carácter jurisdiccional y la sentencia hace tránsito a cosa juzgada formal, así la decisión definitiva de la controversia, eminentemente civil, deba deferirse a los jueces competentes de la jurisdicción ordinaria. Un claro ejemplo de estos procesos es el contemplado por la Ley 57 de 1905 y el Decreto 992 de 1930, sobre ocupación de hecho.

Los juicios penales de policía, que también deben ser regulados por la ley, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, expuesta en la mencionada sentencia, consisten en los procesos penales adelantados por las autoridades policivas y, sobre todo, en las contravenciones especiales de policía, prescritas por el Decreto Ley 522 de 1971, que tienen carácter “parajurisdiccional”: el mismo decreto prescribe el procedimiento, excluye la posibilidad de ulterior acción jurisdiccional y sólo contempla que la sentencia condenatoria puede ser revisada, por los motivos que señala, “ante el Tribunal Superior del respectivo Distrito Judicial”. Tras señalar las características de estos procesos, el Consejo de Estado, en la mencionada sentencia de 20 de agosto de 1976, expresó: “todo lo expuesto permite concluir que estas contravenciones especiales, sin dejar de ser policivas, tienen un tratamiento legal parajurisdiccional y que, por expresa y específica prescripción de la ley, los actos por los cuales se sancionan no son susceptibles de las acciones contencioso administrativas sino únicamente de la de revisión ante el correspondiente Tribunal Superior...” (El subrayado es de la sentencia transcrita). (Anales, Tomo XCI, pág. 282).

4. Lo expuesto permite concluir que las decisiones de carácter policivo, a que se refieren los artículos 132,215 y 216 del Decreto Ley 1355 de 1970,0 Código Nacional de Policía—que están vigentes—, son administrativas y no se asimilan a las sentencias proferidas en los juicios civiles de policía tanto porque la ley no les da ese carácter como porque, por el contrario, el artículo 67 de la Ley 9a de 1989 no deja ninguna duda sobre el particular. En efecto:

E1 artículo 67 de la Ley 9a de 1989 dispone que

''''Los actos de los alcaldes y del intendente a los cuales se refiere el artículo anterior, así como aquellos mediante los cuales se ordene la suspensión de obra, y la restitución de vías públicas de que trata el Código Nacional de Policía, serán susceptibles de las acciones contencioso-administrativas previstas en el respectivo código, en primera instancia ante los Tribunales Administrativos, y en segunda instancia ante el Consejo de Estado. Estas acciones no suspenderán los efectos de los actos administrativos demandados, salvo el caso de suspensión provisional”.

E1 artículo 66 de la misma ley faculta a los alcaldes y al gobernador de San Andrés y Providencia para imponer sanciones por infracción a los reglamentos de urbanismo. Según el artículo 67 de la mencionada ley, todas las decisiones que se profieran sobre esa materia, como también las que ordenen la suspensión de obras y la restitución de vías públicas, pueden ser objeto de acción.

Además, el artículo 215 del Código Nacional de Policía autoriza a los alcaldes para disponer la suspensión de la obra que sin permiso construya una persona, no obstante necesitar permiso para realizarla, o que “la haya adelantado con violación o desconocimiento de las condiciones fijadas en el permiso”. La facultad que la transcrita disposición otorga a los alcaldes, de ordenar la suspensión de las mencionadas obras, está comprendida dentro de las previsiones del transcrito artículo 67 de la Ley 9a de 1989.

El artículo 216 del Código Nacional de Policía faculta a los alcaldes para ordenar la demolición de edificios o construcciones que amenacen ruina, “siempre que esté de por medio la seguridad y la tranquilidad pública”, como también para “contener incendio o cualquier calamidad pública o para evitar mayores daños en estos casos”. Las decisiones que profieran los alcaldes, con fundamento en la transcrita disposición, son administrativas y, como tales, pueden ser objeto de acción jurisdiccional; además, aunque las facultades del artículo 216 del Código Nacional de Policía son diferentes de las que el artículo 215 les otorga a los alcaldes, las decisiones que profieran con fundamento en ellas son sustancialmente idénticas: tienen el carácter de medidas de policía que, por ser actos administrativos, pueden demandarse ante los órganos competentes de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Con fundamento en lo expuesto, la Sala responde:

1. E1 artículo 67 de la Ley 9a de 1989 aclaró que los actos dictados con fundamento en el artículo 66 de la misma ley y en el Código Nacional de Policía para ordenar la suspensión de obras y la restitución de vías públicas son administrativos y, por lo mismo, pueden ser demandados

ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

2. Los actos que se expidan con fundamento en los artículos 215 y 216 del Código Nacional de Policía también son administrativos y pueden ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Gobierno y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

Jaime Betancur Cuartas, Presidente de la Sala—Javier Henao Hidrón—Humberto Mora Osejo—Jaime Paredes Tamayo. Elizabeth Castro R., Secretaria.

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