Concepto 438 de abril 29 de 1992 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

CONGRESISTAS

PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA

Consejero Ponente:

Dr. Humberto Mora Osejo

Ref.: Consulta del Ministerio de Gobierno relacionada con la pérdida de la investidura de los congresistas. Radicación N° 438.

Bogotá, D.C., veintinueve de abril de mil novecientos noventa y dos.

Se absuelve la consulta que el señor Ministro de Gobierno hace a la Sala en los siguientes términos:

“El Ministerio de Gobierno está interesado en conocer el criterio de esa H. Sala en relación con el tema de la acción de pérdida de la investidura de los congresistas.

En esta materia los artículos 108 y 111 de la anterior Constitución Política establecían las causales especiales de inhabilidad e incompatibilidad para ser elegido miembro del Congreso. La elección como congresista de quien, de acuerdo con las citadas normas constitucionales, era inelegible, permitía a cualquier ciudadano demandar ante el Consejo de Estado de conformidad con lo establecido con los artículos 227 y 228 del Código Contencioso Administrativo y con fundamento en la respectiva causal, la nulidad de esa elección a través de la denominada acción pública electoral o contencioso electoral, la cual se tramitaba según las reglas especiales del proceso electoral señaladas en el capítulo IV del Código Contencioso Administrativo.

Como causales autónomas de nulidad de la elección de miembros del Congreso y dado su rango constitucional, no requerían de reiteración legal, razón por la cual el legislador al señalar en el artículo 17 de la Ley 62 de 1988 (artículo 223 del Código Contencioso Administrativo), los casos en los cuales son nulas las actas de escrutinio de los jurados de votación y de toda corporación electoral, no consideró necesario incluirlas en dicha relación.

De suerte entonces que, a la luz de la anterior Constitución Política, era viable demandar ante el Consejo de Estado, a través de la acción contenciosa electoral, la declaratoria de nulidad de la elección de miembros del Congreso por las causales de nulidad constitucionales (artículo 108) y legales antes mencionadas (artículo 223 del Código Contencioso Administrativo), no así por la señalada en el artículo 111 ya citado, pues como lo sostuvo en su momento el Consejo de Estado, “mientras el legislador no ejerza esta competencia atribuida por el Constituyente, el mandato queda en suspenso, como simple proposición Jurídica Incompleta que requiere para su operancia práctica la existencia de ley que complemente el contenido del citado artículo 111”. (Sentencia de 23 de octubre de 1990, Sala Electoral, Exp. N° 0357).

A partir de la vigencia de la Constitución de 1991, surgió la duda en cuanto a si la demanda de nulidad de la declaratoria de elección de miembros del Congreso, sólo se podía intentar a través de la acción pública electoral, por las causales generales de nulidad establecidas en el artículo 17, numerales 1 a 6, de la Ley 62 de 1988 (artículo 223 del Código Contencioso Administrativo), esto es, por vicios objetivos que afecten el desarrollo mismo del proceso electoral (numerales 1 a 4) o por vicios subjetivos predicables de la persona del congresista electo, es decir, cuando éste no reúna los requisitos o calidades que para el cargo exigen la Constitución y la ley (numeral 5), o cuando los jurados de votación o los miembros de las comisiones escrutadoras sean cónyuge o parientes del candidato a Congresista que resulte electo (numeral 6).

Si ello es así, las violaciones de los regímenes de inhabilidades e incompatibilidades ya no constituirían causal o motivo especial de nulidad de la elección de miembros del Congreso, pues el nuevo ordenamiento constitucional las habría erigido, conjuntamente con la infracción del régimen de conflicto de intereses, en causales autónomas e independientes para solicitar la declaratoria de pérdida de la investidura, mediante acción y procedimiento igualmente autónomos e independientes.

En relación con el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, la actual Constitución Política establece; en su artículo 179, quiénes no pueden ser elegidos miembros del Congreso, en el artículo 180 los distintos casos de incompatibilidad con el ejercicio del cargo de congresista, y en el artículo 182 el llamado régimen de conflicto de intereses de los congresistas.

Con fundamento en lo expuesto anteriormente se consulta:

1. ¿Para hacer efectiva la acción de la pérdida de la investidura de los miembros del Congreso, a que se refieren los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, se requiere que antes el legislador expida la ley que determine el procedimiento, la Sala competente para conocer de la acción, los medios de prueba y su apreciación, y la intervención del Ministerio Público, entre otros?

2. De acuerdo con el artículo 9°, de la Ley 153 de 1887, al ser la Constitución ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente, ¿se podría concluir que los artículos 227 y 228 del Código Contencioso Administrativo quedaron derogados, sólo en cuanto a la posibilidad de demandar en acción pública contencioso electoral, los actos de elección de miembros del Congreso: “Cuando un candidato ... fuere inelegible o tuviere algún impedimento para ser elegido” (art. 28 ibídem), a efecto de evitar que por las mismas causales artículos 179, 180 y 183 de la Constitución se instauren dos acciones distintas, una acción pública electoral y una acción de pérdida de la investidura que podrían culminar con fallos contradictorios?

3. ¿Se puede demandar la elección de congresistas elegidos el 27 de octubre de 1991, que hayan incurrido en las causales de inhabilidad establecidas en el artículo constitucional transitorio 2°, mediante acción pública electoral? ¿O, la acción pertinente sería la de pérdida de la investidura en atención a que se trata de una violación al régimen de inhabilidades, en atención a que así lo establece el artículo 84 de la Constitución?”.

La Sala considera

1. El Acto Legislativo N° 1 de 1979 instituyó, por primera vez en el país, la pérdida de la investidura de los miembros del Congreso.

El artículo 13 de la mencionada reforma disponía:

“Son causales de pérdida de la investidura de congresista:

1. La infracción al régimen de incompatibilidades y al de conflictos de interés previstos en la Consutución.

2. Faltar en un período legislativo, sin causa justificada, a ocho de las sesiones plenarias en que se voten proyectos de actos legislativos o de ley.

Corresponde al Consejo de Estado declarar la pérdida de la investidura”.

El artículo 110 de la anterior Constitución regulaba las incompatibilidades y el artículo 25 del Acto Legislativo N° 1 de 1979 el conflicto de interés.

Pero la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de 3 de noviembre de 1981, declaró inconstitucional el Acto Legislativo N° 1 de 1979 y, mientras rigió, no se presentó ante el Consejo de Estado ninguna petición para que declare la pérdida de la investidura de alguno de los miembros del Congreso.

2. Los artículos 183 y 184 de la Constitución de 1991 regulan actualmente la pérdida de la investidura de los miembros del Congreso.

El artículo 183 de la Constitución prescribe las siguientes causales:

“1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de Interés .

2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.

3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse .

4. Por indebida destinación de dineros públicos.

5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado” .

Sin embargo, las causales de pérdida de la investidura por inasistencia a las reuniones plenarias del Congreso, de cualquiera de las Cámaras y por no tomar oportunamente posesión del cargo “no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor” .

El artículo 184 de la Constitución agrega que “la pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano”.

3. A diferencia del artículo 13 del Acto Legislativo N° 1 de 1979, el artículo 183 de la Constitución, por una parte, agrega a la violación del régimen de incompatibilidades y de conflicto de intereses, las inhabilidades y, además, disminuye a “seis reuniones plenarias” la inasistencia injustificada que constituye causal de pérdida de la investidura y agrega las causales consistentes en la “indebida destinación de dineros públicos” y el “tráfico de influencias” comprobado.

Además, el conflicto de intereses, que en el Acto Legislativo N° 1 de 1979 consistía en que un proyecto de ley que cursara en el Congreso pudiera favorecer a un gremio o persona privada que fuera, dentro de los dos años anteriores, empleador del congresista, el artículo 183 de la Constitución dispone que “los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración”. La disposición agrega que “la ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones” .

De manera que la transcrita disposición constitucional prescribe a los miembros del Congreso la obligación de declararse impedidos, para participar en la discusión y aprobación de los proyectos de ley, por las causales que señala, y defiere a la ley regular los conflictos de intereses y las recusaciones.

4. Si el artículo 184 de la Constitución faculta al Consejo de Estado para conocer de los casos relativos a la pérdida de la investidura de los miembros del Congreso, “en un término no mayor de veinte días hábiles”, y dispone que actúe “de acuerdo con la ley” que al efecto se expida, ella debe determinar la sala o sección competente, prescribir el procedimiento y definir la naturaleza de la decisión.

5. El contexto de la consulta reiteradamente alude a la acción, como si la Constitución inequívocamente prescribiera la de pérdida de la investidura de los miembros del Congreso.

Pero, en rigor jurídico, el artículo 183 de la Constitución sólo prescribe las causales de pérdida de la investidura de los miembros del Congreso y el artículo 184 ibídem que “será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley” (La Sala subraya). Falta ésta que es, como se indicó, el complemento necesario tanto para regular los conflictos de Intereses como todos los demás aspectos indicados, relativos a la pérdida de la investidura de los miembros del Congreso.

6. Las causales de pérdida de la investidura de los miembros del Congreso --con excepción de la referente al conflicto de intereses, que debe ser regulada por la ley (artículo 182 de la Constitución)--, consideradas a la luz de la doctrina podrían originar, mediante el examen de los medios de prueba que se aduzcan, decisiones administrativas que las declaren o no fundadas. Su acaecimiento de suyo no implica que exista una controversia judicial; pero, si el interesado no consiente la decisión, de acuerdo con la ley que se expida con fundamento en el artículo 184 de la Constitución, podría promover la correspondiente acción.

7. Pero la ley también podría disponer que los actos que decreten la pérdida de la investidura de los miembros del Congreso tienen carácter judicial y hacen tránsito a cosa juzgada material, a manera de sentencias que se proferirían sin decisiones administrativas previas y aunque no existan controversias jurídicas. De los debates de la Asamblea Constituyente se infiere que, aunque no llegó a constituir disposición constitucional --y no obstante los defectos, teóricos y prácticos, indicados--, la mayoría de sus miembros prohijaba esta solución que, sin necesidad de ley, pudo ser dispuesta directamente por la Constitución.

8. El artículo 180 de la Constitución prescribe las causales de incompatibilidad con la investidura de congresista. Si se infringen, los hechos constitucionales de las violaciones, son sobrevinientes a ésta: la sanción sólo puede consistir, según el artículo 183, número 1, de la Constitución, en la pérdida de la investidura.

El artículo 179 de la Constitución determina los motivos de inhabilidad para ser congresista. Ellos también constituyen, de acuerdo con el artículo 183, número 1, de la Constitución, causales de pérdida de la investidura.

Además, según los artículos 227 y 228 del Decreto-Ley 01 de 1984, cualquier persona puede pedir al órgano competente de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que declare la nulidad de un acto de nombramiento o elección por infracción de la Constitución o de la ley; como sería la acción que se podría promover para que se anule el acto que declaró electo senador o representante a una persona por contravenir algunos de los motivos de inhabilidad prescritos por el artículo 179 de la Constitución.

Pero, mientras los artículos 227 y 228 del Decreto-Ley 01 de 1984 regulan la acción de nulidad electoral, que origina la controversia judicial del mismo nombre, la pérdida de la investidura de los congresistas es una institución nueva que debe perfeccionarse, mediante la ley prevista por el artículo 184 de la Constitución, que defina, entre otros aspectos, su naturaleza jurídica. De lo contrario, sin el indispensable complemento de la ley, dispuesta específicamente por el artículo 184 de la Constitución, no se la puede considerar en vigor y observancia.

Con fundamento en las anteriores consideraciones la Sala responde:

1. La institución de la pérdida de la investidura de los miembros del Congreso requiere, para entrar en vigor y observancia, que se expida la ley contemplada específicamente por el artículo 184 de la Constitución que defina su naturaleza jurídica y determine la sala o sección competente del Consejo de Estado y el correspondiente procedimiento.

2. Mientras no se expida la ley que defina la naturaleza jurídica de la pérdida de la investidura de los miembros del Congreso, no es posible aseverar que se promueve mediante acción, ni menos que sea contrapuesta a la acción de nulidad electoral que puede adelantarse contra un acto de nombramiento o elección, como el que declare la de un miembro del Congreso. Además, sin la ley que contempla específicamente el artículo 184 de la Constitución, la pérdida de la investidura de los miembros del Congreso no puede estar en vigor.

3. Por consiguiente, actualmente nada obsta para que cualquier persona pueda, dentro del término de caducidad de la acción, pedir al órgano competente de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que declare la nulidad del acto de elección de un miembro del Congreso.

Transcríbase, en sendas copias auténticas a los señores Ministro de Gobierno y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

Jaime Betancur Cuartas, Presidente de la Sala--Javier Henao Hidrón--Humberto Mora Osejo--Jaime Paredes Tamayo.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.

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