Concepto 444 de mayo 14 de 1992 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

DIPUTADOS

NUEVO RÉGIMEN DE HONORARIOS

Consejero Ponente:

Dr. Javier Henao Hidrón

Ref.: Consulta sobre el régimen laboral de los diputados. Rad.: Nº 444

Santafé de Bogotá, D.C., catorce de mayo de mil novecientos noventa y dos.

El señor Ministro de Gobierno, doctor Humberto de la Calle Lombana, formula a la Sala la consulta que redacta en los siguientes términos textuales:

“Los diputados elegidos para el período 1990-1992, para efectos de dietas y prestaciones sociales se venían rigiendo por lo dispuesto en los artículos 55, 56 y 57 del Código de Régimen Departamental (D.L. 1222/86). En cuanto a dietas, viáticos, gastos de representación y cualquier otro concepto la asignación diaria de los diputados no podía exceder la suma total que por razón de dietas y gastos de representación perciben diariamente los congresistas. Tales asignaciones sólo se perciben durante las sesiones ordinarias o extraordinarias; y en relación con las prestaciones sociales dispone la norma que los diputados gozarán de las mismas prestaciones e indemnizaciones consagradas para los servidores públicos en la Ley 6ª de 1945 y demás disposiciones que la adicionen o reformen. Esta ley ha sido modificada y adicionada por las leyes 48 de 1962, 77 de 1965 y 5ª de 1969.

El artículo 299, inciso segundo de la Constitución Política consagra que los diputados, con las limitaciones que establezca la ley tendrán derecho a honorarios por su asistencia a las sesiones correspondientes.

Con fundamento en las normas precitadas se consulta:

1. ¿Los diputados a las asambleas elegidos para el período 1990-1992 tendrán derecho hasta la terminación del mismo al reconocimiento y pago de prestaciones sociales conforme a las leyes 6ª de 1945, 48 de 1962, 77 de 1965 y 5ª de 1969?

2. Estos mismos diputados si fueren convocados a sesiones extraordinarias durante el lapso que falta para la terminación de su período ¿tendrían derecho al reconocimiento y pago de dietas acorde con las normas precitadas del Código de Régimen Departamental?

3. Como aún no se ha dictado la ley que desarrolle el mandato constitucional en cuanto a limitaciones de los honorarios por su asistencia a las sesiones ¿habría lugar a dichos pagos tanto para los diputados que terminan su período el 30 de septiembre próximo, como para los elegidos en marzo de 1992 cuyo período inicia el 1º de octubre de este mismo año?”.

La Sala considera

1. Concepto. En Colombia, los miembros de las asambleas departamentales son conocidos con el nombre de diputados.

Las asambleas departamentales, a su vez, son corporaciones administrativas de elección popular que, en cada departamento, están integradas por no menos de once miembros ni más de treinta y uno.

Según la Constitución Política de 1991, los diputados no tendrán la calidad de “funcionarios públicos”, de la misma manera que los concejales no tendrán la calidad de “empleados públicos” (ib., arts. 299, inc. 3º y 312 inc. 2º).

Respecto de las anteriores calidades, los vocablos funcionario y empleado tienen en nuestro derecho público un similar alcance jurídico. En efecto, el Decreto 3074 de 1968 define el empleado o funcionario como “la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo”, y el empleo como “el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural”, definición esta última posteriormente modificada por la siguiente: “es el conjunto de funciones, deberes y responsabilidades que han de ser atendidas por una persona natural, para satisfacer necesidades permanentes de la administración pública” (D.L. 1042/78, art. 2º).

¿Qué clase de función pública ejercen entonces los diputados? Genéricamente, la correspondiente a los servidores públicos. Esta es la terminología que emplea la nueva Constitución, en donde se agrega que los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad y ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. (Ib., art. 123).

Los diputados son servidores públicos que tienen una investidura de origen popular y cumplen durante los períodos señalados por la ley, funciones predominantemente administrativas. Pero carecen de la calidad específica reservada a los funcionarios o empleados públicos, vinculados al Estado por una relación legal estatutaria en la cual se especifican sus funciones y responsabilidades para satisfacer necesidades permanentes de la administración pública y, de igual modo, se regula lo concerniente a salarios y prestaciones sociales.

De aquí que, sobre esos fundamentos conceptuales, la nueva Constitución Política haya reemplazado el régimen salarial y prestacional de los diputados que regulaba el Código de Régimen Departamental, por la figura jurídica de los honorarios, conforme al siguiente texto:

“ART. 299.—Con las limitaciones que establezca la ley, tendrán derecho a honorarios por su asistencia a las sesiones correspondientes” (inc. 4º).

2. El régimen salarial y prestacional. La anterior Constitución disponía en lo pertinente:

“ART. 190.—La ley podrá limitar las apropiaciones departamentales destinadas a asignaciones de los diputados, gastos de funcionamiento de las asambleas y de las contralorías departamentales (inc. 1º)”. (A. Leg. 1/68, art. 59).

En desarrollo del precepto constitucional, la Ley 20 de 1977, artículo 1º (incorporado al art. 55 del Código de Régimen Departamental), dispuso lo siguiente:

“La asignación diaria de los diputados a las asambleas departamentales, por dietas, viáticos, gastos de representación y cualquier otro concepto, en conjunto o separadamente, no podrá exceder de la suma total que por razón de dietas y gastos de representación perciban diariamente los miembros del Congreso.

Las anteriores asignaciones sólo se percibirán durante las sesiones ordinarias o extraordinarias de la corporación, según el caso”.

De manera que el régimen salarial (dietas, gastos de representación, viáticos, etc.) previsto para los diputados, fue asimilado por la ley al que rige para los miembros del Congreso de la República, sólo que mientras a estos últimos les es aplicable el sistema de sueldo anual, para aquéllos las asignaciones se percibirán solamente durante los períodos de sesiones (ordinarias o extraordinarias).

Con las expresadas limitaciones, es función de las asambleas departamentales determinar la remuneración de los diputados.

En lo concerniente a prestaciones e indemnizaciones sociales, el Código de Régimen Departamental (D.L. 1222/86), también codificó las disposiciones legales vigentes sobre la materia. Y, en tal sentido, en sus artículos 56 a 58 prescribió, en síntesis:

a) Que los congresistas y los diputados gozarán de las mismas prestaciones e indemnizaciones sociales consagradas para los servidores públicos en la Ley 6ª de 1945 y demás disposiciones que la adicionen o reformen;

b) Que los congresistas y los diputados principales, antes de la fecha en que deban posesionarse de sus cargos, tendrán derecho a las misma prestaciones por incapacidad o muerte consagradas para los miembros del Congreso y diputados en ejercicio, y

c) Que las dietas y gastos de representación de los diputados se gravarán para efectos fiscales, en la misma forma en que se graven las de los miembros del Congreso.

3. El régimen de honorarios. En su acepción etimológica, la palabra honorario suele aplicarse “al que tiene los honores y no la propiedad de una dignidad o empleo” y en este sentido hablamos de presidente honorario, alcalde honorario, etc. Utilizada en plural, adquiere e significado de beneficio o retribución que se da con honor: es el “estipendio o sueldo que se da a uno por su trabajo en algún arte liberal” (Diccionario de la Lengua Española), o con mayor precisión conceptual, porque no es admisible confundir este vocablo con el salario, del que es sustancialmente diferente, “la retribución que recibe por su trabajo quien practica un arte liberal” (Enciclopedia Jurídica). En esta última definición los honorarios son asimilados a los estipendios que se conceden por ciertos trabajos, generalmente de los profesionales liberales, en que no hay relación de dependencia, ni jurídica, ni técnica, como tampoco económica, entre las partes, y donde la retribución es fijada conforme a su honor por el que desempeña la actividad o presta los servicios; modernamente, el título de honor para la fijación del monto por decisión unilateral, ha sido reemplazado por la aceptación previa de quien recibe el servicio o por una tarifa (tarifa de honorarios) a la cual se sujetan las partes. Por extensión, los honorarios están también destinados a remunerar —siempre sin efectos prestacionales— la asistencia a sesiones de ciertas corporaciones públicas o de juntas directivas, técnicas, asesoras, etc.

La Constitución Política expedida por la Asamblea Nacional Constituyente el 4 de julio de 1991 sustituyó el régimen salarial y prestacional de los diputados por honorarios, cuyo derecho a percibirlos se adquiere por estos servidores públicos por la asistencia a las sesiones (ordinarias o extraordinarias) de las asambleas departamentales.

La determinación de los honorarios corresponde hacerla a las respectivas asambleas departamentales, “con las limitaciones que establezca la ley”, y serán pagados con dineros provenientes del tesoro departamental.

De conformidad con las nuevas prescripciones constitucionales, la vigencia del régimen de honorarios previsto para los miembros de las asambleas departamentales, está supeditado a la expedición por el Congreso de la República de una ley que establezca las limitaciones y criterios con sujeción a los cuales aquellas corporaciones administrativas puedan fijar los honorarios a que tendrán derecho los diputados.

Dicha ley aún no ha sido expedida. Esta circunstancia implica que el régimen de honorarios todavía no ha entrado a regir y que, por tanto, el régimen salarial y prestacional previsto para la diputados conserva su vigencia.

Una vez el Congreso expida la ley correspondiente, cesarán los efectos jurídicos del régimen salarial y prestacional. La asambleas departamentales estarán entonces en la obligación de dictar las ordenanzas en las cuales se haga la determinación de los honorarios de los diputados, teniendo dichas ordenanzas, efectos jurídicos a partir de la fecha de vigencia de la ley, pues es precisamente en ese momento cuando se producirá la transición del antiguo régimen laboral al nuevo que prevé la Constitución.

La Sala responde:

A la pregunta número 1: Los diputados a la asambleas departamentales elegidos para el período 1990-1992 tendrán derecho hasta la terminación del mismo, que la ley dispone para el próximo 30 de septiembre, al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales conforme a la prescripciones de la Ley 6ª de 1945 y aquellas que la adicionan o reforman, tales como las leyes 48 de 1962, 77 de 1965 y 5ª de 1969.

A la pregunta número 2: Si los diputados elegidos para el período 1990-1992 fueren convocados por el respectivo gobernador a sesiones extraordinarias, durante el lapso que falta par la terminación de su período constitucional, tendrán derecho al reconocimiento y pago de dietas y viáticos de conformidad con las normas del Código de Régimen Departamental (arts. 55 a 58).

A la pregunta número 3: Respecto de los diputados que fueron elegidos para el período 1992-1994 (el que empieza el 1º de octubre de 1992 y termina por mandato del artículo transitorio 19 de la Constitución el 31 de diciembre de 1994), es menester distinguir en relación con su régimen laboral: les será aplicable el contemplado en el Código de Régimen Departamental solamente hasta la fecha en que entre en vigencia la ley que establezca “las limitaciones” con sujeción a las cuales los diputados tendrán derecho a percibir honorarios como retribución por su trabajo.

Transcríbase, en sendas copias auténticas, al señor Ministro de Gobierno y al secretario jurídico de la Presidencia de la República.

Jaime Betancur Cuartas, Presidente de la Sala—Javier Henao Hidrón—Jaime Paredes Tamayo.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.

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