Concepto 446 de junio 9 de 1992 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

CONVENCIÓN COLECTIVA CON TRABAJADORES OFICIALES

CLAÚSULAS SOBRE AUXILIOS

Consejero Ponente:

Dr. Humberto Mora Osejo

Ref.: Auxilios pactados en convenciones colectivas de trabajo y los artículos 55 y 355 de la Constitución Política.

Rad.: 446.

Bogotá, D.C., nueve de junio de mil novecientos noventa y dos.

Se absuelve la consulta que el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social hace a la Sala en los siguientes términos textuales:

“En mi calidad de Ministro de Trabajo y Seguridad Social, solicito comedidamente a los honorables magistrados de esa Sala, su pronunciamiento respecto de la viabilidad de pactar en convención colectiva el reconocimiento de auxilios, cuando el empleador sea una entidad del poder público”.

El artículo 355 de la Constitución Nacional establece:

“Ninguna de las ramas u órgano del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.

El gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia”.

A su vez, el artículo 55 de la Carta señala: “Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley”.

La convención colectiva de trabajo está definida por el artículo 467 del Código Sustantivo del Trabajo, en los siguientes términos: “Convención colectiva de trabajo es la que se celebra entre uno o varios patronos o asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por la otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia”.

Así mismo, el artículo 468, respecto de su contenido dispone: “Además de las estipulaciones que las partes acuerden en relación con las condiciones generales de trabajo, en la convención colectiva se indicarán la empresa o establecimiento, industria y oficios que comprenda, el lugar o lugares donde ha de regir, la fecha en que entrará en vigor, el plazo de duración y las causas y modalidades de su prórroga, su desahucio o denuncia, y la responsabilidad que su incumplimiento entrañe”

“Algunas entidades oficiales, al amparo del artículo 103 de la Constitución Nacional que señala “El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan”, han pactado con las organizaciones sindicales contribuir a la organización, promoción y capacitación de los afiliados al sindicato, con determinadas sumas, y los programas que con tales recursos se ejecuten se harán en desarrollo de las políticas de bienestar social.

El Decreto-Ley 3129 de 1968 y su Reglamentario 752 de 1984, artículo 7º facultan a los organismos y entidades de la administración pública nacional para establecer en beneficio de sus servidores públicos y de sus familias, programas de bienestar social, con el objeto de elevar su nivel de vida y de propender por su mejoramiento social y cultural. Estas actividades, en muchas oportunidades, son desarrolladas a través de las organizaciones sindicales.

De otra parte, con frecuencia se acuerda en las convenciones colectivas diferentes clases de auxilios, así:

— Auxilios para los trabajadores tales como educativos, funerarios, primas extralegales.

— Auxilios para la organización sindical que suscribe la convención y para la federación o confederación a que está afiliada, los cuales consisten en sumas en dinero, o compromisos de la entidad oficial como por ejemplo, pago de la nómina del sindicato, pago o compra de la sede para esta organización, etc.

De acuerdo con el artículo 355 de la Constitución Nacional, se consulta:

1. ¿Es jurídicamente posible pactar en las convenciones colectivas de trabajo auxilios para los trabajadores y auxilios para las organizaciones sindicales sin violar el artículo 355 de la Constitución Política?

2. Algunas convenciones colectivas de trabajo fueron suscritas antes de que entrara en vigor la actual Constitución Política, convenciones con vigencia de dos años, generalmente. ¿Es posible, sin violar la Constitución, entregar los auxilios a los trabajadores o al sindicato?

3. ¿Las asignaciones que convencionalmente se pactan con fundamento en el artículo 103 inciso 2º de la Carta, caen dentro de la órbita de la prohibición establecida en el artículo 355 de la Constitución Nacional?

4. Si la respuesta anterior fuere negativa ¿qué condiciones debe exigir la entidad pública a la organización sindical para la administración e inversión de la suma asignada, y qué clase de control se podría ejercer para que la destinación cumpliera su objetivo?

La Sala considera:

1. El artículo 55 de la Constitución “garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley”.

2. Según el artículo 3º del Código Sustantivo del Trabajo, éste “regula las relaciones de derecho individual del trabajo de carácter particular, y las de derecho colectivo del trabajo, oficiales y particulares”.

De manera que, en principio, las disposiciones relativas al derecho colectivo del trabajo, que hacen parte del Código Sustantivo del Trabajo, son aplicables a los empleados oficiales.

3. El artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo dispone que “los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, aun cuando no puedan hacer o declarar la huelga”.

Además, el artículo 3º del Decreto-Ley 1045 de 1978 dispone que las entidades administrativas nacionales “pagarán a sus empleados públicos únicamente las prestaciones sociales establecidas por la ley” y “a sus trabajadores oficiales, además de éstas, las que se fijen en pactos, convenciones colectivas o laudos arbitrales celebrados o proferidos de conformidad con las disposiciones legales sobre la materia”. El artículo 4º ibídem agrega que “las disposiciones del Decreto-Ley 3135 de 1968, de las normas que lo adicionan o reforman y las del presente estatuto constituyen el mínimo de derechos y garantías consagradas en favor de los trabajadores oficiales” y que “no produce efecto alguno cualquier estipulación que afecte o desconozca este mínimo de derechos y garantías”.

De manera que, según las transcritas disposiciones legales, los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas de trabajo, mientras que los trabajadores oficiales pueden presentar aquellos y suscribir éstas para obtener de los patronos el reconocimiento de derechos laborales relativos a salarios, prestaciones sociales y bienestar social, superiores a los que la ley les reconoce.

3. Según el artículo 467 del Código Sustantivo del Trabajo, “convención colectiva de trabajo es la que se celebra entre uno o varios patronos o asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por la otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia”. El artículo 468 ibídem complementariamente dispone que, “además de las estipulaciones que las partes acuerden en relación con las condiciones generales del trabajo, en la convención colectiva se indicarán la empresa o establecimientos, industria y oficios que comprenda, el lugar o lugares donde ha de regir, la fecha en que entrará en vigor, el plazo de duración y las causas y modalidades de su prórroga, su desahucio o denuncia, y la responsabilidad que su incumplimiento entrañe”.

En consecuencia, según los artículos 467 y 468 del Código Sustantivo del Trabajo, la convención colectiva de trabajo tiene por objeto regular, entre los patronos o las asociaciones de patronos y los sindicatos o las federaciones de sindicatos de trabajadores, “las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia”. El articulo 3º del Decreto-Ley 1045 de 1978 se refiere al incremento, sobre el mínimo legal, de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales.

4. El artículo 103 de la Constitución dispone que “son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato”. La disposición añade que “la ley los reglamentará” y que “el Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía, con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan”.

La Sala considera que la transcrita disposición hace parte del capítulo relativo a las llamadas “formas de participación democráticas”, que está incluida en el título, más comprensivo, que versa sobre “la participación democrática” y “los partidos políticos”; que ella debe ser, como prescribe, desarrollada por la ley; que la contribución del Estado para “la organización, promoción y capacitación” de las entidades “no gubernamentales” que menciona tiene por objeto hacer efectiva la democracia participativa, tomando injerencia en la concertación, el control y la “vigilancia de la gestión pública” y que, en consecuencia, estas formas de participación son diferentes de los derechos laborales legales, que los patronos, particulares y oficiales, reconocen a los trabajadores mediante convenciones colectivas de trabajo.

5. El artículo 355, inciso 1º, de la Constitución dispone que “ninguna de las ramas y órganos del poder público podrán decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado”.

Pero el inciso 2º ibídem agrega que “el gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes secciónales de desarrollo, conforme al reglamento que, sobre esta materia, el gobierno debe expedir”.

La Sala considera que la primera parte de la transcrita disposición constitucional prohibe los auxilios unilaterales, como los que el Congreso podía efectuar, con fundamento en el artículo 76, ordinal 20, de la derogada Constitución, para “fomentar las empresas útiles y benéficas dignas de estímulo o apoyo, con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes”; que la segunda parte de la misma disposición autoriza a los gobiernos nacional, departamentales y municipales para celebrar contratos con instituciones privadas, “sin ánimo de lucro y reconocida idoneidad”, para cumplir tareas públicas, contempladas en los correspondientes planes de desarrollo, mediante una retribución; que estos contratos son diferentes de las convenciones colectivas que la administración celebra y que, según el artículo 355, inciso 2º, de la Constitución, se caracterizan por ser de prestación de servicios. En consecuencia, en las convenciones colectivas de trabajo no es posible incluir las cláusulas contractuales a que se refiere el artículo 355, inciso 2º, de la Constitución.

Con fundamento en lo expuesto la Sala responde:

1. En las convenciones colectivas de trabajo las entidades administrativas sólo pueden estipular las cláusulas necesarias “para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia”. Estas condiciones se refieren a la remuneración, las prestaciones sociales y a los programas de bienestar social de los trabajadores.

2. Los contratos de prestación de servicios que la Nación, los departamentos y los municipios celebren, con fundamento en el artículo 355, inciso 2º, de la Constitución, “con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes secciónales de desarrollo”, son completamente diferentes de los pactos o convenciones colectivas de trabajo y no se pueden confundir.

3. El artículo 76, ordinal 20, de la anterior Constitución sólo atribuía al Congreso, mediante ley, “fomentar las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo, con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes”. Por consiguiente, ninguna otra entidad estaba facultada, por la mencionada disposición, para ejercer esa atribución que era, a diferencia de lo prescrito por el artículo 355, inciso 2º, de la Constitución actual, de carácter unilateral.

4. En las convenciones colectivas de trabajo sólo se pueden estipular cláusulas relativas a los salarios, las prestaciones sociales y al bienestar social de los trabajadores. En consecuencia, en ellas no es posible estipular las cláusulas a que se refiere el artículo 355, inciso 2º, de la Constitución, que son de diferente naturaleza.

5. Las contribuciones del Estado para los efectos del artículo 103 de la Constitución, deben ser, como prescribe la misma disposición, reglamentadas por la ley.

Ellas son completamente diferentes de los contratos a que se refiere el artículo 355, inciso 2º, de la Constitución y de las cláusulas de las convenciones colectivas de trabajo.

Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Trabajo y Seguridad Social y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

Jaime Betancur Cuartas, Presidente de la Sala—Javier Henao Hidrón—Humberto Mora Osejo—Jaime Paredes Tamayo.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria.

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