Concepto 473 de noviembre 18 de 1992 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

SOLUCION DE CONFLICTOS COLECTIVOS

PROMOVIDOS POR SINDICATOS MINORITARIOS

Consejero Ponente:

Dr. Humberto Mora Osejo

Ref.: Consulta del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, relacionada con conflictos colectivos de trabajo de los sindicatos minoritarios (artículo 55, inciso 2o de la Constitución) y algunas normas del Código Sustantivo del Trabajo. Radicación No 473.

Bogotá, D. C., dieciocho de noviembre de mil novecientos noventa y dos.

Se absuelve la consulta que el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social hace a la Sala en los siguientes términos textuales:

“En mi calidad de Ministro de Trabajo y Seguridad Social, solicito a los Honorables Magistrados de esa Sala, su pronunciamiento respecto de los interrogantes que se formulan a continuación, previas las siguientes consideraciones:

El artículo 55, inciso 2o, de la Constitución Políica establece:

“Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo”.

El Código Sustantivo del Trabajo señala como funciones generales de toda organización sindical, entre otras, la de presentar pliegos de peticiones, celebrar convenciones colectivas de trabajo, adelantar el trámite legal de la negociación y designar árbitros para la conformación de los tribunales de arbitramento, (arts. 373 y 374).

Por su parte, el artículo 444 del mismo Código, modificado por el artículo 61 de la Ley 50 de 1990, dispone:

“Concluida la etapa de arreglo directo sin que las partes hubieren logrado un acuerdo total sobre el diferendo laboral, los trabajadores podrán optar por la declaratoria de huelga o por someter sus diferencias a la decisión de un tribunal de arbitramento.

“La huelga o solicitud de arbitramento serán decididas dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la terminación de la etapa de arreglo directo, mediante votación secreta, personal e indelegable, por la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa, o de la asamblea general de los afiliados al sindicato o sindicatos que agrupen más de la mitad de aquellos trabajadores. (...)”.

Nótese como el inciso 2o de la norma anteriormente transcrita, en orden a garantizar que la declaratoria de huelga o la solicitud de arbitramento sean objeto de una decisión mayoritaria, consagra la titularidad de este derecho en “...la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa, o de la asamblea general de los afiliados al sindicato o sindicatos que agrupen más de la mitad de aquellos trabajadores”; de suerte que en un conflicto colectivo promovido por un sindicato o sindicatos que no agrupan la mitad más uno de los trabajadores de la respectiva empresa, tal decisión debe ser adoptada por la mayoría absoluta de la totalidad de los trabajadores de la misma.

No obstante, puede suceder, como en efecto así ha ocurrido, que en la asamblea de todos los trabajadores de la empresa, la votación por una u otra alternativa no alcance la mayoría absoluta requerida por la ley, y consecuencialmente, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no acceda a la respectiva solicitud de convocatoria de un tribunal de arbitramento.

De otra parte, el artículo 452 ibídem, modificado por el artículo 34 del Decreto 2351 de 1965, señala:

“1. Serán sometidos a arbitramento obligatorio:

“a) Los conflictos colectivos de trabajo que se presenten en los servicios públicos y que no hubieren podido resolverse mediante arreglo directo o por conciliación”.

En virtud de lo dispuesto en esta última disposición, en los conflictos que se presentan en los servicios públicos, por lo general, terminada la etapa de arreglo directo sin que se hubiere logrado un acuerdo, el sindicato o sindicatos que lo hubieren promovido, independientemente de si agrupan o no la mitad más uno de los trabajadores de la empresa, solicitan al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la convocatoria del tribunal de arbitramento, sin que previamente se haya sometido dicha decisión a la asamblea general del sindicato o sindicatos, según sea el caso.

Teniendo en cuenta los anteriores planteamientos, se pregunta:

1. ¿Cuál sería la solución del conflicto colectivo de trabajo promovido por un sindicato que no agrupa la mitad más uno de los trabajadores de la respectiva empresa, cuando terminada la etapa de arreglo directo sin que se hubiere logrado un acuerdo sobre el diferendo laboral, la votación para optar por la declaratoria de huelga o por la solicitud de un tribunal de arbitramento, no alcanza la mitad más uno de los trabajadores de la empresa?

2. En concordancia con lo anterior, ¿estaría facultado el sindicato minoritario para presentar un nuevo pliego de peticiones inmediatamente después de la fallida asamblea de trabajadores, no obstante lo previsto en los artículos 478 y 479 del Código Sustantivo del Trabajo, que hacen referencia a la prórroga de la convención colectiva y a la denuncia de la misma, respectivamente?

3. ¿El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en acatamiento del mandato constitucional contenido en el inciso 2o del artículo 55 de la Carta, estaría facultado para ordenar oficiosamente la constitución de un tribunal de arbitramento obligatorio para que dirima tales conflictos colectivos de trabajo?

4. ¿Qué mecanismos se podrían adoptar para dar solución a los conflictos colectivos de trabajo de las organizaciones sindicales minoritarias, que ya se les negó la constitución de un tribunal de arbitramento obligatorio, precisamente por no reunir las mayorías exigidas por la ley? ¿Sería viable convocar un tribunal único de arbitramento para que decida los conflictos colectivos de trabajo a los cuales no se les ha dado solución por ser los sindicatos minoritarios?

5. Teniendo en cuenta lo dispuesto en el literal a) del artículo 452 del Código Sustantivo del Trabajo, para someter el diferendo laboral que se presente en los servicios públicos a la decisión de un tribunal de arbitramento, independientemente de si el sindicato agrupa o no la mitad más uno de los trabajadores de la empresa, se debe realizar la asamblea de que trata el artículo 444 del mismo Código? en estos casos, ¿el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social estaría facultado para ordenar la constitución de los tribunales de arbitramento inmediatamente después de terminada la etapa de arreglo directo y sin que los trabajadores hayan realizado la referida asamblea?

En los anteriores términos dejo expuestas a la Sala, las inquietudes relacionadas con la solución de los conflictos colectivos de trabajo de los sindicatos que no agrupan la mayoría absoluta de los trabajadores de una determinada empresa, así como la referida a la convocatoria del tribunal de arbitramento para la definición de los conflictos colectivos de trabajo que se presenten en los servicios públicos’’.

La Sala considera:

1. El artículo 3o, número 2, de la Ley 48 de 1968 disponía que “en cualquier momento, antes de la declaración de huelga o durante su desarrollo, el sindicato o sindicatos a que estén afiliados más de la mitad de los trabajadores, o en defecto de éstos, los trabajadores, en asamblea general, podrán solicitar que las diferencias precisas respecto de las cuales no se haya producido acuerdo entre las partes en las etapas de arreglo directo y de conciliación, contenidas en el pliego de peticiones de los trabajadores como proyecto de convención colectiva o de pacto colectivo de trabajo, sean sometidas al fallo de un tribunal de arbitramento obligatorio...”. El inciso 2o ibídem agregaba que “el ministerio de trabajo, de oficio o a solicitud del sindicato o sindicatos, o en defecto de éstos, de los trabajadores, en asamblea general someterá a votación de la totalidad de los trabajadores de la empresa si desea o no sujetar las mencionadas diferencias a fallo arbitral, y si la mayoría absoluta de ellos optare por lo primero, no se suspenderá el trabajo o se reanudará dentro del término máximo de tres (3) días hábiles si se hallare suspendido, y se convocará dentro de los dos (2) días hábiles siguientes el tribunal de arbitramento obligatorio llamado a proferir dicho fallo...”.

2. El artículo 9o de la Ley 39 de 1985 subrogó la transcrita disposición, como la Sala consideró en conceptos de 9 de marzo y 25 de agosto de 1988, al prescribir que “concluido el término legal señalado para la etapa de mediación sin que se hubiere logrado acuerdo total, se realizará una asamblea general de los trabajadores directamente comprometidos en el conflicto que deberá tomar la decisión de optar entre la declaratoria de huelga o la convocatoria de un tribunal de arbitramento...”.

De la transcrita disposición, reiterada por el artículo 1o, inciso 1o, del decreto reglamentario 477 de 1986, la Sala dedujo, en concepto de 25 de agosto de 1988, que no es “según la nueva legislación el sindicato mayoritario el exclusivo titular para presentar pliego de peticiones, sino también el sindicato minoritario y los no sindicalizados, y en cuanto a la facultad para declarar la huelga los tres son titulares en potencia para hacerlo, con la precisión de que el titular real para declararla es el primero que haya presentado el pliego de peticiones y haya impulsado el proceso para buscar la convención colectiva”. La Sala agregó que es necesario precisar “que cuando el sindicato mayoritario declara la huelga ésta produce efectos generales, en tanto que si la declaración la hace el sindicato minoritario... sus efectos son restringidos, con incidencia sólo para ellos ...”.

3. Pero el artículo 61 de la Ley 50 de 1990 sustituyó el artículo 9o de la Ley 39 de 1985 y dispuso:

“Concluida la etapa de arreglo directo sin que las partes hubieren logrado un acuerdo total sobre el diferendo laboral, los trabajadores podrán optar por la declaratoria de huelga o por someter sus diferencias a la decisión de un tribunal de arbitramento.

La huelga o la solicitud de arbitramento serán decididas dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la terminación de la etapa de arreglo directo, mediante votación secreta, personal e indelegable, por la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa, o de la asamblea general de los afiliados al sindicato o sindicatos que agrupen más de la mitad de aquellos trabajadores.

Para este efecto, si los afiliados al sindicato o sindicatos mayoritarios o los demás trabajadores de la empresa laboran en más de un municipio, se celebrarán asambleas en cada uno de ellos, en las cuales se ejercerá la votación en la forma prevista en este artículo y el resultado final de ésta lo constituirá la sumatoria de los votos emitidos en cada una de las asambleas...’’.

Además, el artículo 51 de la Ley 50 de 1990 adicionó el artículo 376 del Código Sustantivo del Trabajo con el siguiente parágrafo:

“Cuando en el conflicto colectivo esté comprometido un sindicato de industria o gremial que agrupe más de la mitad de los trabajadores de la empresa, éstos integrarán la asamblea para adoptar pliegos de peticiones, designar negociadores y asesores y optar por la declaratorio de huelga o someter el conflicto a la decisión arbitraria”.

4. De las transcritas disposiciones se infiere que si concluyó la etapa de arreglo directo sin que las partes hubieran logrado pleno acuerdo sobre sus diferencias laborales, la mayoría de los trabajadores de la empresa o la asamblea general de los afiliados al sindicato o a los sindicatos que congreguen a la mayor parte de ellos, debe resolver si declara la huelga o solicita la convocatoria de un tribunal de arbitramento.

La Sala considera que el artículo 61 de la Ley 50 de 1990 tiene por finalidad hacer que la huelga sea declarada por la mayoría de los trabajadores de la empresa, sean o no sindicalizados.

De este modo el legislador rectificó el artículo 9o de la Ley 39 de 1985 que hacía posible, con claro sentido de los derechos laborales, que un sindicato minoritario, si se agotaba la etapa de arreglo directo sin pleno acuerdo entre las partes, pudiera declarar la huelga, decisión que, aunque no obligaba a la mayoría de los trabajadores de la empresa, comprometía a sus afiliados. Este criterio también había sido prescrito por los artículos 26 y 31 del Decreto 2351 de 1965 y, como se indicó, por el artículo 3o, número 2, de la Ley 48 de 1968.

5. Sin embargo, la Sala considera que si para la declaración de la huelga se requiere la indicada mayoría, los sindicatos minoritarios, que no lograron satisfacer todas sus peticiones en la etapa de arreglo directo, pueden pedir —y su solicitud debe ser satisfecha— la convocatoria de un tribunal de arbitramento: porque el artículo 55 de la Constitución, que “garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley”, y dispone que “es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo”, reformó el artículo 61 de la Ley 50 de 1990 en cuanto reconoce y garantiza “el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales”; porque la transcrita legislación laboral también ofrece, ante la falta de acuerdo entre las partes sobre todos los puntos del pliego de peticiones, un claro dilema: la huelga o el tribunal de arbitramento con la finalidad, que es de orden público, de dar solución al conflicto de carácter laboral; porque, de lo contrario habría un impase con un conflicto laboral, real o latente, sin posibilidades de solución, en oposición a la finalidad del artículo 55 de la Constitución y de la legislación laboral; porque el artículo 374, número 2, del Código Sustantivo del Trabajo faculta a los sindicatos, sin ninguna condición, para “presentar pliegos de peticiones relativos a las condiciones de trabajo o a las diferencias con los patronos, cualquiera que sea su origen y que no estén sometidas por la ley o la convención a un procedimiento distinto, o que no hayan podido ser resueltas por otros medios”; porque el artículo 37 del Decreto 2361 de 1965 —que subrogó el artículo 470 del Código Sustantivo del Trabajo— dispone que “las convenciones colectivas entre patronos y sindicatos —y por ende, según el artículo 461, número 1, del Código Sustantivo del Tabajo, los fallos arbitrales que profieran los tribunales de arbitramento— cuyo número de afiliados no exceda de la tercera parte del total de los trabajadores de la empresa, solamente son aplicables a los miembros del sindicato que las haya celebrado, y a quienes adhieran a ellos o ingresen posteriormente al sindicato”, lo que claramente significa que la ley autoriza a los sindicatos minoritarios para celebrar convenciones colectivas de trabajo, y porque el artículo 38 del Decreto 2351 de 1965 —que subrogó el artículo 471 del Código Sustantivo del Trabajo— dispone que “cuando en la convención colectiva sea parte un sindicato cuyos afiliados excedan de la tercera parte del total de los trabajadores de la empresa, las normas de la convención se extienden a todos los trabajadores de la misma, sean o no sindicalizados” y que esta disposición también debe regir “cuando el número de afiliados al sindicato llegare a exceder del límite indicado, con posterioridad a la firma de la convención”, lo que denota que la ley no sólo autoriza a los sindicatos minoritarios para celebrar convenciones colectivas de trabajo sino también, si congregan a más de la tercera parte de los trabajadores de la empresa, para beneficiar con la convención a todos ellos.

Con fundamento en lo expuesto la Sala responde:

1. El conflicto colectivo de trabajo, promovido por un sindicato minoritario, que no pudo solucionarse completamente en la etapa de arreglo directo, debe someterse a la decisión de un tribunal de arbitramento. En consecuencia, el sindicato minoritario puede pedir la convocatoria de un tribunal de arbitramento y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social efectuarla.

2. De acuerdo con los artículos 477 y 478 del Código Sustantivo del Trabajo, si no se estipuló un término de duración de la convención colectiva de trabajo ni éste se deduce de la clase de obra o trabajo, se entiende “celebrada por términos sucesivos de seis (6) en seis meses”. Además, si nada se estipuló en contrario, y ninguna de las partes manifestó por escrito, en la forma prescrita por el artículo 14 del Decreto 616 de 1954, su decisión de darla por terminada, en los sesenta (60) días anteriores a la expiración del término de duración de la convención, se entenderá porrrogada por períodos de seis meses, contados “desde la fecha señalada para su terminación”.

Además, según el artículo 14, número 2, del Decreto 616 de 1954, si se denuncia legalmente la convención colectiva de trabajo, “continuará vigente hasta tanto se firme una nueva convención”. En consecuencia, desde la denuncia de la convención colectiva de trabajo, hecha en forma legal, el sindicato minoritario puede presentar un nuevo pliego de peticiones y, en este caso, si el conflicto laboral no se soluciona completamente en la etapa de arreglo directo, se lo debe someter a la decisión de un tribunal de arbitramento.

3. Los conflictos colectivos de trabajo, promovidos por sindicatos minoritarios, que no se solucionaron completamente en la etapa de arreglo directo, según el artículo 36 del Decreto 2351 de 1965, deben someterse a la decisión de sendos tribunales de arbitramento. Si el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social denegó las solicitudes de convocatoria de estos tribunales, mediante recurso de la vía gubernativa, si fuere pertinente, o revocación directa, de oficio o a solicitud de parte, puede dejar sin efecto las correspondientes decisiones y convocar los tribunales de arbitramento.

4. El artículo 34, letra a), del Decreto 2351 de 1965 —que subrogó el artículo 452 del Código Sustantivo del Trabajo— dispone que deben someterse a arbitramento obligatorio, que excluye la posibilidad de declarar la huelga, entre otros, “los conflictos del trabajo que se presenten en los servicios públicos y que no hubieren podido resolverse mediante arreglo directo o por conciliación”. A este respecto, el artículo 1o del Decreto 753 de 1956, que sustituyó el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, determina taxativamente, en las letras a), b), c), d), e), f), g) y h), las actividades que define como servicios públicos.

Es claro que en estos casos, en que procede el arbitramento obligatorio, surtida la etapa de arreglo directo sin que se hubiera solucionado completamente el conflicto laboral, a solicitud de los trabajadores o de oficio, se debe convocar el tribunal de arbitramento para que lo decida.

Sin embargo, como el artículo 56 de la Constitución “garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador”, y además dispone que “la ley reglamentará este derecho”, el artículo 1o del Decreto 753 de 1956, que determina, para los efectos de la prohibición de la huelga, los servicios públicos, sólo mantiene vigencia hasta cuando sea reemplazado por la ley que, de conformidad con el artículo 56 de la Constitución, defina “los servicios públicos esenciales” y reglamente el derecho de huelga.

Transcríbase en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Trabajo y Seguridad Social y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

Jaime Betancur Cuartas, Presidente de la Sala—Javier Henao Hidrón—Humberto Mora Osejo—Roberto Suárez Franco.

Elizabeth Castro R., Secretaria.

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