Concepto 476 de noviembre 12 de 1992 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

DISTRIBUCION DE REGALIAS

POR LA EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES

Consejero Ponente:

Dr. Javier Henao Hidrón

Ref.: Consultaa sobre los criterios de distribución de las regalías provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables. Radicación No 476.

Santafé de Bogotá, D. C., doce de noviembre de mil novecientos noventa y dos.

El señor Ministro de Minas y Energía, doctor Guido Nule Amín, luego de ilustrar a la Sala sobre las normas legales que fijan los criterios y porcentajes de distribución de las regalías pagadas por la explotación de los recursos naturales no renovables —menciona los casos relacionados con el carbón, las esmeraldas, el níquel, el hierro, el cloruro de sodio o sal común, y los hidrocarburos—, hace alusión a las nuevas normas consagradas en la Constitución de 1991 sobre el tema (artículos 360 y 361), y formula la siguiente consulta:

1. ¿Debe entenderse que se mantiene la vigencia jurídica de las leyes que determinan la distribución de las regalías causadas por la explotación de los recursos naturales no renovables hasta tanto expida el legislador la normatividad relacionada con el fondo nacional de regalías, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 361 de la Constitución Política?

2. En caso contrario, ¿estamos ante un vacío jurídico que impide la aplicación y ejecución del ordenamiento legal vigente correspondiente al derecho minero y de hidrocarburos?

La Sala considera y responde

I. Antecedentes legales. En Colombia ha sido tradicionalmente la ley, cuyas disposiciones se encuentran contenidas de manera particular en el Código de Minas y en el Código de Petróleos, la encargada de fijar los porcentajes de distribución de las regalías provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables.

De la destinación de las regalías de pequeña, mediana y gran minería, así como de las provenientes de la explotación del carbón, de las esmeraldas, del níquel, del hierro, del cloruro de sodio, de conformidad con el Código de Minas y otras disposiciones, participan la Nación, los departamentos y los municipios productores, corporaciones regionales, fondos de fomento minero y empresas industriales y comerciales del Estado titulares de aportes mineros; y de la repartición de las regalías provenientes de la explotación de hidrocarburos, según el Código de Petróleos y numerosos decretos, participan entidades tales como la Nación, los departamentos y municipios productores, Ecopetrol, los consejos regionales de planificación y las corporaciones autónomas regionales.

Los beneficiarios de las regalías causadas por la explotación de los recursos naturales no renovables son, por tanto, la Nación, entidades territoriales y otras entidades u organizaciones de diversa naturaleza jurídica. Todo de acuerdo con las disposiciones legales expedidas con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991.

II. Nuevos criterios constitucionales. La nueva Constitución Política, en su artículo 360, regula de manera general los aspectos fundamentales en relación con los recursos naturales no renovables, y así dispone:

a) Que la ley determinará las condiciones para la explotación de dichos recursos;

b) Que su explotación causará a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte;

c) Que la ley determinará los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos; y

d) Que los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de tales recursos naturales, al igual que los puertos marítimos y fluviales por donde sean transportados, ellos o sus derivados, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones causadas a favor del Estado.

El artículo 361 de la Carta Política, a su turno, versa sobre la creación por ley de la República de un fondo nacional de regalías, en las siguientes condiciones:

a) El fondo se formará con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios;

b) Sus recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley; y

c) Los fondos se aplicarán, específicamente, a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.

De manera que, de conformidad con el criterio constitucional, las regalías causadas por la explotación de los recursos naturales no renovables se destinarán primeramente, en los porcentajes que determine la ley, a los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten las explotaciones, así como a los puertos marítimos y fluviales por donde sean transportados tales recursos naturales o sus derivados. El producto de las regalías restantes o sea los ingresos no asignados a los departamentos, muncipios y puertos marítimos y fluviales ya mencionados, deberá destinarse a la formación de un fondo nacional de regalías del cual serán beneficiarios, en los términos que señale la ley, las entidades territoriales.

Como las entidades territoriales son, según la enumeración que hace el artículo 286 de la nueva Constitución, los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas, una vez organizado por el legislador el fondo nacional de regalías, solamente esta clase de entidades tendrán la condición de beneficiarias del mismo.

Se advierte que en caso de falta de disposiciones especiales para los distritos, a éstos les serán aplicables las vigentes para los municipios (arts. 322 inciso segundo y 328) y que en cuanto a las entidades territoriales indígenas una vez conformadas con sujeción a la ley de ordenamiento territorial y delimitadas por el Gobierno Nacional en la forma dispuesta por el art. 329 de la Constitución, también deberán participar en los beneficios del fondo nacional de regalías, en los términos que señale la ley.

Es pertinente deducir, en consecuencia, que la voluntad expresada en la Constitución consiste en que la totalidad de las regalías causadas por la explotación en el territorio del Estado de los recursos naturales no renovables, sean entregados a los departamentos y municipios y, en su caso, a los distritos y territorios indígenas, las unas directamente a aquellas entidades territoriales en donde se adelantan las explotaciones, y las otras, que hoy en día corresponde al porcentaje asignado a la Nación, a través del fondo nacional de regalías.

Con el criterio expuesto, se procura instaurar una política de descentralización de los dineros provenientes de las regalías y compensaciones causadas a favor del Estado por la explotación de los recursos naturales no renovables, de manera que al beneficiar a los departamentos y municipios (distritos y territorios indígenas), estas entidades dispongan de recursos financieros adicionales para impulsar su desarrollo.

Sin embargo, los nuevos fundamentos constitucionales en materia de derecho minero y de hidrocarburos, relacionados directamente con la distribución de las regalías, para entrar a regir están supeditados por voluntad expresa del constituyente, a la expedición de las leyes en las cuales se concreten tanto los derechos de participación de los departamentos y municipios en cuya jurisdicción se hagan las explotaciones como de los puertos marítimos y fluviales por donde se efectúen las operaciones de transporte y, con las regalías restantes, sea organizado el fondo nacional de regalías que tendrá como beneficiarios a las entidades territoriales.

Por consiguiente, hasta que se haga el debido desarrollo legal de los criterios consagrados en los artículos 360 y 361 de la Constitución, la Sala considera que las normas legales sobre distribución de regalías, vigentes en la fecha de expedición de la nueva Carta Política, prolongan sus efectos jurídicos y deben ser aplicadas en su integridad.

Solución en sentido contrario, conduciría en desmedro del principio de prevalencia del interés general que la Carta Política expresa en su artículo 1o, a aceptar un vacío jurídico, al dejar sin aplicación la legislación sobre regalías, lo que por paradoja redundaría en perjuicio de las entidades territoriales, o bien a poner en vigencia, de inmediato, las normas constitucionales ya mencionadas, con prescindencia de la ley que ellas mismas ordenan expedir y que es la única que puede establecer los derechos de los beneficiarios y fijar los porcentajes de distribución.

Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Minas y Energía y Secretario Jurídicio de la Presidencia de la República.

Jaime Betancur Cuartas, Presidente de la Sala—Javier Henao Hidrón—Humberto Mora Osejo—Roberto Suárez Franco.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.

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