Concepto 486 de diciembre 14 de 1992 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

INTERVENCION DE LA CONTRALORIA

EXTRACTOS: <<De acuerdo al régimen de contratación administrativa, todo contrato debe cumplir con dos etapas: la de contratación propiamente dicha y la de ejecución.

La primera etapa comprende todo un trámite que comienza con la apertura de la licitación y culmina con la providencia del Consejo de Estado que lo declara ajustado a la ley; si no se requiere revisión de esta Corporación, con la aprobación de fianzas, o en defecto de éstas, con el correspondiente registro presupuestal, con lo cual queda debidamente perfeccionado (art. 51 Decreto 222/83). A partir de este momento, atendiendo lo dispuesto por el artículo 299 del Decreto 222 de 1983, se inicia la ejecución del contrato.

Las disposiciones sobre el control posterior, en cuanto a la etapa de contratación, son claras en el sentido de que el control sólo es posible una vez perfeccionado el contrato. ¿Pero podría entenderse que la Contraloría goza de atribuciones para intervenir en la etapa de ejecución, con el pretexto de revisar cuentas o realizar otro tipo de intervención? La respuesta negativa se impone por dos razones: porque la normatividad del artículo 267 de la Constitución establece que el control se ejercerá en forma posterior sin poner distinciones de ninguna clase; y porque el propio artículo 288 del Decreto 222 de 1983 establece que el acta de liquidación se pondrá a disposición de la Contraloría General de la Nación, para efectos del control posterior. Será a partir de este momento, cuando la Contraloría podrá proceder a la revisión del contrato para efectos de formular sus conclusiones y, si es el caso, producir el fenecimiento de cuentas.

La liquidación es un acto que consiste en el trámite mediante el cual se pone fin al contrato.

La liquidación de los contratos administrativos procede, según los términos del artículo 287 del Decreto 222 de 1983, en los siguientes casos:

“1. Cuando se haya ejecutoriado la providencia que declaró la caducidad.

2. Cuando las partes den por terminado el contrato por mutuo acuerdo, lo cual podrá hacerse en todos los casos en que tal determinación no implique renuncia a derechos causados o adquiridos en favor de la entidad contratante.

3. Cuando se haya ejecutoriado la providencia judicial que lo declare nulo.

4. Cuando la autoridad competente lo declare terminado unilateralmente conforme al artículo 19 del presente estatuto.

Además de los casos señalados, y si a ello hubiere lugar, los contratos de suministros y de obras públicas deberán liquidarse una vez se hayan cumplido o ejecutado las obligaciones surgidas de los mismos’’.

Según el artículo 288 del Decreto 222 de 1983: “El acta de liquidación se pondrá a disposición de la Contraloría General de la República, para efectos del control fiscal posterior” (subraya la Sala).

Agrega el artículo 289 del mencionado Decreto:

“Las diligencias de liquidación, que siempre constarán en actas, determinarán las sumas de dinero que haya recibido el contratista y la ejecución de la prestación a su cargo.

Con base en dichas actas se determinarán las obligaciones a cargo de las partes, teniendo en cuenta el valor de las sanciones por aplicar, o las indemnizaciones a favor del contratista, si a ello hubiere lugar, todo de conformidad con lo acordado en el respectivo contrato.

Si no hubiere acuerdo para liquidar un contrato, se tendrá por firme la liquidación presentada por la entidad contratante, la cual se expedirá mediante resolución motivada que estará sujeta a los recursos ordinarios por la vía gubernativa.

El acta final de liquidación, que deberá ser aprobada por el Jefe de la entidad contratante, presta mérito ante la jurisdicción coactiva contra el contratista y su garante en cuanto de ella resultaren obligaciones económicas a su cargo’’.

Todo lo anterior conduce a concluir que entre el ordenamiento constitucional que acoge como sistema de intervención fiscal el control posterior, y la reglamentación legal vigente sobre contratación administrativa en la que se acoge el mismo sistema, existe plena armonía por cuanto según el Decreto 222 de 1983, la Contraloría General de la República, se debe limitar “exclusivamente el ejercicio de un control posterior”. No sucede lo mismo con el aspecto del control selectivo que menciona el artículo 267 de la Carta, el cual está supeditado a la expedición del ordenamiento legal correspondiente. Por tanto, la forma como el artículo 298 del Decreto 222 de 1983 establece lo que se entiende por control fiscal es aplicable hoy en día al régimen de contratación administrativa en cuanto no pugne con disposiciónes constitucionales. Porque, mal podría entenderse el artículo 267 de la Constitución en el sentido de que mantuvo el control previo o que suprimió el control fiscal por parte de la Contraloría. Simplemente consagró el control posterior y selectivo en los términos que fije la ley. Como el artículo 298 del Decreto 222 de 1983 reglamenta lo que se entiende por control posterior, debe dársele aplicación por cuanto no contradice el 267 de la Constitución.

Formuladas las anteriores consideraciones, la Sala responde:

1. El artículo 298 del Decreto 222 de 1983 no fue modificado por el artículo 267 de la Constitución Política en lo pertinente al sistema de control posterior. En lo que respecta al aspecto selectivo del control posterior debe esperarse a su reglamentación legal.

Con todo, el control posterior está llamado a tener una nueva y más amplia dimensión una vez sea expedida la ley que desarrolle los aspectos relativos al control de gestión y de resultados.

2. El alcance del control posterior se aplica una vez se hayan realizado y perfeccionado íntegramente los actos administrativos sujetos a su control.

3. La Contraloría General de la República está obligada a ejercer un control posterior que consiste en la revisión de los procedimientos y de las operaciones que se hayan ejecutado durante el trámite de contratación, y los actos de su ejecución para verificar si todo ello se hizo de acuerdo con las leyes y los reglamentos establecidos por ella.

La Contraloría no podrá intervenir en ningún proceso administrativo de contratación, como son la elaboración del pliego de condiciones, el estudio de propuestas, la adjudicación y perfeccionamiento de los contratos y la liquidación de los mismos.

4. El fenecimiento o examen numérico no suspende la ejecución del contrato porque ello es propio de un sistema de control previo. Se debe producir fenecimiento, entendido de la manera expresada, al término de la ejecución del contrato que es el momento en que corresponde revisar las cuentas y determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía con que se haya obrado, y teniendo en cuenta el acta de liquidación.

5. La Contraloría debe negarse a revisar las cuentas de cobro por anticipo de obra, pues carece de competencia para efectuar tal revisión. Ciertamente el fenecimiento o examen numérico legal debe ser producto de un control posterior.

En los anteriores términos se absuelve la consulta formulada por el señor Ministro de Obras Públicas y Transporte>>.

(Concepto de diciembre 14 de 1992. Radicación 486. Consejero Ponente: Dr. Roberto Suárez Franco).

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