Concepto 513 de junio 7 de 1993 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

DESCUENTOS DE LOS SALARIOS

A FAVOR DE PARTIDOS POLITICOS

Consejero Ponente:

Dr. Humberto Mora Osejo

Ref.: Consulta relacionada con la viabilidad de hacer descuentos de sueldos o salarios. Radicación Nº 513.

Santafé de Bogotá, D. C., siete de junio de mil novecientos noventa y tres.

Se absuelve la consulta que el señor Director del Departamento Administrativo de la Función Pública hace a la Sala en los siguientes términos:

“El título IV de la Constitución Política hace referencia a la participación democrática y de los partidos políticos, a su vez el capítulo II de este título, trata de los partidos y de los movimientos políticos, el artículo 110 reza textualmente: “Se prohibe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de investidura”.

Por su parte, el 2º inciso del artículo 30 de la Ley 27 de 1992, “por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre administración de personal al servico del Estado, se otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones”, prescribe: “El artículo 10 del Decreto Ley 2400 de 1968, continuará vigente en todas sus partes y para todos sus efectos, a partir de la vigencia de esta ley”.

El inciso 2º del artículo 10 del Decreto Ley 2400 de 1968, establece: “Queda prohibido a los pagadores o habilitados de todas las dependencias administrativas nacionales, departamentales y municipales y de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado, hacer descuentos o retenciones de sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidad de carácter partidario aun cuando medie autorización escrita de los empleados. Queda igualmente prohibido tales retenciones o descuentos con destino a homenajes u obsequios a los superiores”.

El anterior inciso fue modificado por el artículob 1º del Decreto Ley 3074 del mismo año. Dice así el citado artículo: “Modifícase y adiciónase el Decreto Nº 2400 de 1968 en los siguientes términos: (...) El inciso 2º del artículo 10 quedará así:

“Queda prohibido a los pagadores y habilitados de todas las dependencias administrativas nacionales, departamentales y municipales y de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado, hacer descuentos o retenciones de sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidad de carácter partidista. Salvo que medie autorización libre y escrita del empleado. Queda igualmente prohibido hacer tales retenciones y descuentos con destino a homenajes u obsequios a los superiores”.

Con base en las anteriores disposiciones de carácter constitucional y legal, se consulta por este departamento a esa Honorable Corporación:

¿Pueden los pagadores o habilitados de las dependencias administrativas nacionales, departamentales y municipales, y de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado hacer descuentos de sueldos o salarios condestino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidad de carácter partidista, cuando exista autorización libre y escrita del empleado?.

En caso afirmativo, ¿una vez hecho el descuento, el pagador o habilitado puede dar traslado de esos dineros a los fondos de los partidos políticos?

¿Es dable pensar que la Ley 27 de 1992, consagra la excepción a que hace referencia el artículo 110 de la Constitución Política?”.

La Sala considera:

1. El artículo 110 de la Constitución prohibe “a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley”. La misma disposición agrega que “el incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura”.

De manera que la Constitución prohibe a los funcionarios públicos hacer contribuciones a los candidatos, partidos o movimientos políticos y además contempla que la ley puede prescribir excepciones.

La Sala considera que la Constitución, por claros motivos de conveniencia pública, habría podido prescindir de las excepciones autorizadas por la transcrita disposición.

2. El artículo 30, inciso 2º, de la Ley 27 de 1992 prescribe que “el artículo 10 del Decreto-Ley 2400 de 1968 continuará vigente en todas sus partes y para todos sus efectos, a partir de la vigencia de es-ta ley”.

El artículo 10, inciso 1º, del Decreto-Ley 2400 de 1968, sin perjuicio del derecho de sufragio, prohibió a los empleados “desarrollar actividades partidarias” que consisten en “aceptar la designación o formar parte de directorios y comités de partidos políticos aun cuando no se ejerzan las funciones correspondientes; intervenir en la organización de manifestaciones o reuniones públicas de los partidos; pronunciar discursos o conferencias de carácter partidario y comentar por medio de periódicos, noticieros u otros medios de información, temas de la misma naturaleza; tomar en cuenta la filiación política de los ciudadanos para darles un tratamiento de favor o para ejercer discriminaciones en contra; coartar por cualquier clase de influencia o presión la libertad de opinión o de sufragio de los subalternos”.

Sin embargo, esta disposición fue modificada por el artículo 217, incisos 2º y 3º, de la Constitución, en cuanto prescribe que “a los empleados del Estado y de sus entidades descentralizadas que ejerzan jurisdicción autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa, o se desempeñen en los órganos judicial, electoral, de control, les está prohibido tomar parte de las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho del sufragio”, pero que “los empleados no contemplados en esta porhibición podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la ley”.

De manera que el artículo 10, inciso 1º, del Decreto-Ley 2400 de 1968, reiterado por el artículo 30, inciso 2º, de la Ley 27 de 1992, debe entenderse modificado, en la forma indicada, por la Constitución, desde el 7 de julio de 1991, fecha en que fue promulgada.

El artículo 10, inciso 4º, del Decreto-Ley 2400 de 1968 también prohibe “llevar a cabo en los locales de las oficinas públicas colectas de fondos para finalidades políticas, homenajes u obsequios a los superiores”.

Pero el artículo 10, inciso 2º, del Decreto-Ley 2400 de 1968 fue sustituído por el artículo 1º del Decreto-Ley 2074 de 1968 en los siguientes términos: “queda prohibido a los pagadores y habilitados de todas las dependencias administrativas nacionales, departamentales y municipales y de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado hacer descuentos o retenciones de sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidad de carácter partidista, salvo que medie autorización libre y escrita del empleado”. La disposición agrega que “queda igualmente prohibido hacer tales retenciones y descuentos con destino a homenajes u obsequios a los superiores”.

Nótese que mientras el artículo 10, inciso 2º, del Decreto-Ley 2400 de 1968 prohibía terminantemente “hacer descuentos o retenciones de sueldos o salarios con destino a los fondos de los partidos políticos o para cualquier finalidd de carácter partidario aun cuando medie autorización escrita de los empleados” (la Sala subraya), el artículo 1º del Decreto-Ley 3074 de 1968, que lo reemplazó, los permite siempre “que medie autorización libre y escrita del empleado” (la Sala subraya).

Además, el artículo 10, inciso 3º, del Decreto-Ley 2400 de 1968, que está vigente, debe interpretarse en relación con el inciso antes transcrito del Decreto-Ley 3074 de 1968 en cuanto dispone que “cualquier suma descontada con violación de lo aquí dispuesto será elevada a alcance al respectivo habilitado o pagador, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar”: el descuento o la retención debe ser elevado a alcance si se efectúa sin que “medie autorización libre y escrita del empleado” (artículo 1º del Decreto-Ley 3074 de 1968).

3. El artículo 30, inciso 2º, de la Ley 27 de 1992 dispone que el artículo 10 del Decreto-Ley 2400 de 1968 “continuará vigente en todas sus partes y para todos sus efectos”. Pero ello sin perjuicio de las reformas que ha tenido, como se explicó, mediante los artículos 1º del Decreto-Ley 3074 de 1968 y 127, inciso 2º, de la Constitución.

4. En fin, el parágrafo del artículo 10 del Decreto-Ley 2400 de 1968, reiterado por el artículo 30, inciso 2º, de la Ley 27 de 1992, está vigente y dispone que las prohibiciones que prescribe esa disposición no obstan para que los funcionarios públicos puedan “explicar y defender las medidas y los criterios que informen la política del gobierno”.

Con fundamento en lo expuesto la Sala responde:

1. El artículo 110 de la Constitución prohibe a los funcionarios públicos hacer contribuciones a los candidatos, partidos o movimientos políticos, o inducir a otros a efectuarlas, con las excepciones que prescriba la ley.

2. El artículo 1º del Decreto-Ley 3074 de 1968, que sustituyó el artículo 10, inciso 2º, del Decreto-Ley 2400 del mismo año, permite hacer descuentos o retenciones de los sueldos o salarios siempre que “medie la autorización libre y escrita del empleado”.

3. El artículo 30, inciso 2º, de la Ley 27 de 1992 reitera la vigencia del mencionado precepto lega que, en cuanto sustituyó el inciso 2º del artículo 10 del Decreto-Ley 2400 de 1968, es parte integrante de esa disposición.

4. Si los descuentos o retenciones de los sueldos o salarios se realizan mediante “autorización libre y escrita del empleado” y para un fin específico, los habilitados o pagadores deben entregar las sumas retenidas a quienes deban recibirlas.

Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Director del Departamento Administrativo de la Función Pública y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.

Humberto Mora Osejo, Presidente de la Sala—Jaime Betancur Cuartas, con aclaración de voto—Javier Henao Hidrón, con aclaración de voto—Roberto Suárez Franco, con aclaración de voto.

Elizabeth Castro R., Secretaria.

ACLARACION DE VOTO

Los suscritos Consejeros, con el debido respeto, estimamos que en el texto de la respuesta a la consulta formulada por el señor director del Departamento Administrativo de la Función Pública, debieron hacerse consideraciones similares a las siguientes:

1ª La nueva Constitución Política de Colombia, a diferencia de la anterior, dedicó uno de su capítulos a la regulación de los partidos y movimientos políticos.

Una de las innovaciones en relación con los partidos políticos y los movimientos de la misma índole, consistió en establecer que el Estado contribuirá a su financiación, si disponen de personería jurídica. Así lo establece la primera parte del art. 109, que en el inciso segundo agrega: “Los demás partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos que postulen candidatos, se harán acreedores a este beneficio siempre que obtengan el porcentaje de votos que señale la ley”.

2ª Para efectos de contribuir a la financiación de su funcionamiento y de las campañas electorales, el constituyente de 1991 resultó generoso, no solamente con los partidos y movimientos políticos a los que el Consejo Nacional Electoral les reconozca personería jurídica, sino también con aquellos partidos y movimientos o “grupos significativos de ciudadanos” que, carentes de personería jurídica, obtengan el porcentaje de votos que señale la ley.

Sin duda por ese motivo, en el artículo inmediatamente siguiente, o sea el 110, estableció una restricción en relación con los funcionarios públicos, a quienes prohibió “hacer contribución alguna” a los partidos, movimientos o candidatos, así como “inducir a otros a que lo hagan”. Y aunque sancio-nó el incumplimiento de cualquiera de estas peren-torias prohibiciones, con la remoción del cargo o la pérdida de la investidura, en el mismo texto bajó el tono y admitió que la ley podía señalar excepciones.

Excepciones que, por su misma naturaleza restrictiva, no pueden llegar hasta el extremo de convalidar las contribuciones que resuelvan hacer libremente todos los funcionarios públicos, pues la ley que así lo dispusiera, estaría derogando en la práctica la prohibición contenida en el art. 110 constitucional.

3ª La Ley 27 de 1992, dictada con el objeto de “desarrollar el art. 125 de la Constitución Política” y expedir normas sobre administración de personal al servicio del Estado, fue la que sirvió al Congreso de la República para establecer, igualmente, las excepciones a que se refiere el art. 110 de la misma Constitución. Estas excepciones las determinó mediante un inciso, en el cual prescribió: “el artículo 10 del Decreto Ley 2400 de 1968, continuará vigente en todas sus partes y para todos sus efectos, a partir de la vigencia de esta ley”.

No hubo, pues, una ley que directamente regulara el régimen de excepciones que admite el art. 110 en referencia, para dar cumplimiento al precepto constitucional según el cual “el títulob de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido” (Ibídem, art. 169), que coincide con aquel que prescribe: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella...” (Ibídem, art. 158).

Ciertamente no se hizo así, pues resultó más expedito introducir un inciso en una ley que desarrolla otro artículo de la Carta Política y, por ende, versa sobre materia diferente a la contenida en el art. 110. Más aún: prefirió hacerlo con visión retrospectiva, al disponer que “continuará vigente” una disposición expedida en el año de 1968, que precisamente había perdido vigor al entrar a regir, el 7 de julio de 1991, la nueva Constitución y con ella su art. 110.

4ª La Ley 27 de 1992 está amparada por la presunción de legalidad de las normas jurídicas, mientras la corporación judicial encargada de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución no disponga lo contrario, y frente a ella es inadmisible la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, pues ésta sólo es viable para casos concretos y ante una violación ostensible de la ley suprema del Estado.

Por este motivo son válidas las conclusiones a que llega la Sala, al absolver la consulta formulada por el Gobierno. Pero debieron hacerse en el texto de la misma, observaciones similares a las que consignamos en esta aclaración de voto. Prescindir de ellas, es avalar el procedimiento irregular a que acudieron los honorables miembros del Congreso Nacional.

Jaime Betancur Cuartas—Javier Henao Hidrón. 

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