Concepto 551 de diciembre 2 de 1993 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

SUSPENSIONES O DESTITUCIONES

PRESCRIPCION DE LA ACCION DISCIPLINARIA

Consejero Ponente:

Dr. Javier Henao Hidrón.

Ref.: Radicación Nº 551. Consulta sobre el cumplimiento de las decisiones de la Procuraduría General de la Nación, por las cuales se solicitan suspensiones o destituciones.

Santafé de Bogotá, D.C., dos de diciembre de mil novecientos noventa y tres.

El señor Secretario General de la Presidencia de la República, doctor Miguel Silva Pinzón, formula a la Sala la consulta que concibe en los términos siguientes:

“En desarrollo de lo previsto por el artículo 237, numeral 3º, de la Constitución Política y del artículo 98 del Código Contencioso Administrativo, por intermedio de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, come-didamente me permito formular la consulta que más adelante expongo previas las siguientes consideraciones:

En desarrollo de sus funciones constitucionales a la Procuraduría General le corresponde, según el artículo 277 de la Carta, ejercer “vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.

Actualmente la procuraduría ejerce sus atribuciones en materia disciplinarla de conformidad con las reglas consagradas por la Ley 25 de 1974, la cual prevé para los casos en que la sanción aplicable sea la suspensión o la destitución, que la procuraduría debe solicitar al nominador la adopción de dicha medida.

Ahora bien, como quiera que la acción disciplinaria tiene un término de prescripción de cinco años (L. 25/74, art. 12), ha surgido la duda de que si en los eventos en que la sanción aplicable es la suspensión o la destitución, para que no opere la prescripción es suficiente que dentro de dicho término se expida la respectiva medida por parte de la Procuraduría o si, por el contrario, es necesario que igualmente el nominador decrete la suspensión o destitución dentro de dicho lapso.

Dichas tesis tienen el siguiente fundamento:

a) La que sostiene que para que no prescriba la acción es suficiente que, dentro del plazo a que se ha hecho referencia, se profiera la resolución de la Procuraduría solicitando la destitución o la suspensión, se basa en primer lugar, en que las actuaciones disciplinarias de la Procuraduría se sujetan al régimen de la Ley 25 de 1974 y a las mismas no les es aplicable el artículo 60 de la Ley 13 de 1984, que exige imponer la sanción respectiva dentro del término de prescripción de la sanción.

A lo anterior se agrega que la actuación disciplinaria se decide de fondo por el acto de la procuraduría y por ello es este último el que agota el ejercicio del poder disciplinario.

Finalmente, y como quiera que el nominador no puede hacer cosa distinta de aplicar la destitución o la suspensión que solicita la procuraduría, la providencia que el mismo expida para el efecto es un acto de ejecución que no es suceptible de recurso y que puede proferirse mientras no haya perdido fuerza ejecutoria el acto de la Procuraduría. Por tal razón y de acuerdo con el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, es procedente decretar la destitución mientras no haya transcurrido un lapso de cinco años contados a partir de la resolución de la procuraduría.

b) La segunda tesis sostiene que la sanción sólo se produce cuando el nominador decreta la suspensión o destitución y que por ello la respectiva medida debe aplicarse dentro del término de prescripción.

A este respecto se observa que el artículo 12 de la Ley 25 de 1974 debe interpretarse en concordancia con el artículo 6º de la Ley 13 de 1984 que dispone: “La acción disciplinaria prescribe en cinco (5) años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, término dentro del cual deberá igualmente imponerse la sanción” (se subraya).

Esta disposición debe aplicarse para aclarar el alcance del artículo 12 de la Ley 24 de 1975, puesto que la responsabilidad disciplinaria es única, en el sentido de que la comisión de una infracción da lugar a que surja una acción disciplinaria, la cual puede ser ejercida por diversos órganos del Estado, esto es, por la Procuraduría General de la Nación —de manera preferente según la Carta— o por las autoridades administrativas. Dicha unidad implica que todas las normas que rigen los procedimientos en esta materia constituyen en su conjunto el régimen disciplinario y por ello, deben ser interpretadas de manera que guarden entre sí la debida correspondencia y armonía. Desde este punto de vista, cuando opera la prescripción se extingue la potestad punitiva del Estado —que es una—, razón por la cual dicho fenómeno debe operar de la misma forma tanto frente al Ministerio Público como respecto de la administración.

Así las cosas, conforme a esta segunda tesis, el artículo 12 de la Ley 25 de 1974 debe interpretarse en armonía con el artículo 6º de la Ley 13 de 1984. De este modo, cuando el artículo 12 de la Ley 25 establece que la acción disciplinaria prescribe en cinco años, preciso es concluir que dentro del mismo término debe imponerse la sanción.

Ahora bien, de acuerdo con la ley cuando se trata de destitución la sanción sólo se impone en el momento en que el nominador expide el acto respectivo.

En efecto, el artículo 14 de la Ley 25 de 1974 establece lo siguiente:

“El Procurador General, los procuradores delegados de que trata el artículo anterior y los procuradores regionales podrán imponer o solicitar la imposición a los empleados oficiales de las siguientes sanciones disciplinarias: (...).

“d) Solicitud de destitución.

“Parágrafo. El nominador está en la obligación de satisfacer, dentro del término de diez (10) días, la solicitud de suspensión o de destitución, so pena de incurrir en causal de mala conducta y en sanción igual a la que se abstuvo de imponer”.

Según esta segunda tesis, del artículo que se acaba de transcrbir se sigue que cuando la sanción imponible es la suspensión o destitución, la Procuraduría solicita la imposición de la sanción y esta última sólo se aplica efectivamente cuando el nominador expide el acto destituyendo o suspendiendo el funcionario.

Con base en lo anterior se consulta:

Cuando la Procuraduría General de la Nación establece la existencia de una infracción disciplinaria y solicita la suspensión o destitución de un empleado público, ¿puede el nominador decretar dicha destitución o suspensión cuando han transcurrido más de cinco años contados a partir de la fecha en que se produjo la infracción? o por el contrario, ¿debe abstenerse de imponer la sanción por considerar que ha prescrito la acción disciplinaria?

La Sala considera y responde:

I. Marco constitucional. La Constitución Política de 1991 prevé que al Ministerio Público (órgano de control que se ejerce por el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los procuradores delegados, los perso-neros municipales y los demás funcionarios que determine la ley), corresponde de manera general, entre otras funciones, la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas (art. 118).

La misma Carta Política, de manera específica, atribuye al Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados o agentes, ejercer preferentemente el poder disciplinario, adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley (art. 277, num. 6º).

Por otra parte, tanto la Constitución de 1886 como la expedida en 1991, definieron el ámbito de responsabilidad de los funcionarios públicos como aquel que comprende no solamente la infracción de la Constitución y de las leyes sino también la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Dispusieron, además, que la determinación de la responsabilidad a que quedan sometidos los funcionarios públicos, es función de la ley.

En el sentido últimamente expresado, la norma vigente es del tenor siguiente: “La ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva” (art. 124).

II. Desarrollo legal. Con fundamento en el precepto constitucional sobre determinación de la responsabilidad de las personas que prestan sus servicios al Estado —que básicamente es el mismo desde 1886—, el legislador, directamente o por la vía de facultades extraordinarias, ha expedido normas que señalan los deberes de aquellos servidores y las prohibiciones a que quedan sometidos, el procedimiento para adelantar las investigaciones disciplinarias y la potestad para imponer las sanciones correspondientes. De esta guisa son, por ejemplo, en las últimas tres décadas, los decretos-leyes 2400 y 3074 de 1968, el Decreto Reglamentario 1950 de 1973, la Ley 25 de 1974, la Ley 13 de 1984 y su Decreto Reglamentario 482 de 1985, y la Ley 4ª de 1990.

El principio fundamental de competencia consiste en que el poder disciplinario del Estado para investigar, primero, y sancionar luego a sus servidores, es ejercido por el Procurador General de la Nación y por el nominador o superior inmediato del respectivo servidor público, de conformidad con la ley. Empero, el Procurador está investido de un poder preferente, mediante el cual puede desplazar para efectos de la investigación, al nominador o jefe de la entidad o dependencia estatal; y concluido el proceso disciplinario, proferir la decisión que ponga término al procedimiento administrativo y disponer que, una vez en firme, sea cumplida por el nominador.

En desarrollo de ese pensamiento jurídico, la Ley 25 de 1974, por la cual se expide el régimen disciplinario aplicable por la Procuraduría General de la Nación, dispone respecto de la acción disciplinaria, que ésta “prescribe en cinco años contados a partir del último acto constitutivo de la falta” (art. 12). Por su parte, la Ley 13 de 1984, por la cual se establecen normas sobre administración de personal civil de la rama ejecutiva en el nivel nacional, reitera que la acción disciplinaria prescribe en cinco años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, pero con la adición gramatical consistente en precisar que dicho lapso representa también “el término dentro del cual deberá igualmente imponerse la sanción” (art. 6º).

El verbo transitivo imponer equivaldría en este caso, según la acepción que le atribuye el Diccionario de la Lengua, a “hacer uno valer su autoridad” para prescribir una obligación o una sanción. En tratándose de la acción disciplinaria, puesta en movimiento por la Procuraduría, es este órgano de control el que impone la sanción, al tenor del texto constitucional (art. 277-6), sin perjuicio de que también pueda imponerla el superior jerárquico. En el caso de que sea la Procuraduría el órgano que, por intermedio de su agente dotado de competencia legal, adelante el proceso, le corresponderá absolver o sancionar; a su turno, el nominador deberá cumplir, mediante un acto de ejecución, la decisión principal que puso término al procedimiento administrativo.

III. La acción disciplinaria y su prescripción. La prescripción de las sanciones disciplinarias.

Se pregunta por el funcionario gubernamental consultante, cuál debe ser la actitud que debe asumir el nominador, cuando la Procuraduría General de la Nación establece la existencia de una infracción disciplinaria y “solicita la suspensión o destitución” de un empleado público: o decretar dicha destitución o suspensión, así hayan transcurrido más de cinco años contados a partir de la fecha en que se produjo la infracción, o “abstenerse de imponer la sanción” por considerar que ha prescrito la acción disciplinaria.

La Sala estima que aunque la Ley 13 de 1984, que es aplicable a los servidores de las entidades administrativas del orden nacional no sometidos a un régimen disciplinario especial y que, con posterioridad, por mandato del artículo 10 de la Ley 49 de 1987, se hizo extensiva al alcalde y demás empleados municipales (de este ámbito de aplicación es menester exceptuar hoy en día el Distrito Capital, cuyos servidores se rigen por las disposiciones de su estatuto especial o Decreto-Ley 1421 de 1993), dispuso expresamente que dentro de un término de cinco años debía imponerse la sanción disciplinaria, contados a partir del último acto constitutivo de la falta, a igual conclusión se llega por la vía de interpretación de la Ley 25 de 1974, que contiene el régimen disciplinario aplicable a la Procuraduría General de la Nación, con las modificaciones introducidas por la Ley 4ª de 1990. Ello por cuanto, al disponer aquella ley que la acción disciplinaria prescribe en cinco años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, la conclusión lógica es la de que, dentro de dicho término, es menester que el funcionario competente imponga la sanción, pues de lo contrario, además de operar el fenómeno de la prescripción, incurrirá él mismo en las sanciones disciplinarias contempladas por la ley para tales conductas omisivas.

Concluida la investigación disciplinaria adelantada por la Procuraduría y establecida la responsabilidad del empleado, será menester imponer la sanción correspondiente por medio de una resolución administrativa, en todos los casos, antes del vencimiento del aludido término de prescripción. Dicho acto se encuentra sujeto a los recursos de vía gubernativa que haya señalado la ley.

Si la sanción impuesta es de suspensión o destitución, la procuraduría, por intermedio del agente que ejerza la competencia, debe comunicarla al nominador del empleado sancionado, tan pronto el acto se encuentre ejecutoriado, con el fin de que aquel haga cumplir la decisión dentro de los diez días siguientes al recibo de la solicitud. En caso de omisión, obviamente se incurrirá en causal de mala conducta.

Debe concluirse, entonces, que el término quinquenal de prescripción comprende la investigación y la adopción de la decisión pertinente. Por tanto, el acto sancionatorio producirá el efecto de interrumpir la prescripción. De manera que, si en el intervalo entre la ejecutoria del acto administrativo que impone la sanción disciplinaria y la manifestación de voluntad del nominador tendiente a cumplir la decisión de la procuraduría, llegare a suceder que igualmente se cumplen los cinco años a que se ha hecho referencia, esta circunstancia no obsta para hacer efectiva la sanción, por cuanto, se reitera, el Estado adelantó la investigación e impuso la sanción dentro del término de prescripción de la acción. En este evento, la norma aplicable es la que regula la prescripción de las sanciones disciplinarias, contenida en el Decreto-Ley 01 de 1984 o Código Contencioso Administrativo:

“Artículo 38.—Salvo disposición especial en contrario, las sanciones que pueden imponer las autoridades administrativas prescribirán a los tres (3) años de producido el acto que las ocasione”.

Así, la prescripción de la acción disciplinaria es de cinco años, contados a partir del último acto constitutivo de la falta, y la prescripción de la sanción, de tres años, contados desde el día siguiente a la ejecutoria del acto que la impone.

En mérito de lo expuesto, la Sala responde:

Cuando la Procuraduría General de la Nación establece la existencia de una infracción disciplinaria y determina la sanción correspondiente, la impone por medio de un acto administrativo, el cual debe ser expedido dentro del término de cinco años previsto por el artículo 12 de la Ley 25 de 1974.

Impuesta la sanción, procede su cumplimiento una vez adquiera firmeza. Si se trata de destitución o suspensión, el nominador expedirá el respectivo acto de ejecución, dentro de los diez días siguientes al recibo de la solicitud de la Procuraduría, así hayan transcurrido más de cin-co años desde la comisión del último acto constitutivo de la falta.

El deber del nominador es actuar de conformidad con la solicitud de la Procuraduría, siem-pre que no haya transcurrido el término de prescripción de las sanciones disciplinarias establecido por el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, que es tres años contados a partir del día siguiente al de la ejecutoria del acto que impone la sanción.

Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Secretario Jurídico de la misma.

Humberto Mora Osejo, Presidente de la Sala—Jaime Betancur Cuartas—Javier Henao Hidrón—Roberto Suárez Franco.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.

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