Concepto 586 de abril 15 de 1994 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

CARRERA ADMINISTRATIVA

NORMAS APLICABLES A EMPLEADOS DEL DISTRITO CAPITAL

EXTRACTOS: «1. Antecedentes legales.

En desarrollo de lo dispuesto por el estatuto orgánico del Distrito Especial de Bogotá (D.L. 3133/68, art. 13, num. 12), el concejo distrital de esa ciudad, mediante la expedición del Acuerdo 12 de 1987, organizó el régimen de carrera administrativa para el personal al servicio de la administración central. Bajo esta última expresión, el acuerdo mencionado comprendió las siguientes dependencias distritales: La alcaldía mayor, las secretarías, los departamentos administrativos, el servicio de salud, los fondos rotatorios, el concejo, la personería, la contraloría y la tesorería.

En sus doce capítulos y 76 artículos, el Acuerdo Distrital 12 de 1987 abarcó los siguientes aspectos relacionados con administración de personal civil y carrera administrativa: Ámbito de aplicación; clasificación de los empleos y de los cuadros administrativos; creación, supresión y fusión de empleos; derechos, deberes, prohibiciones e incompatibilidades; capacitación, bienestar social y estímulos; régimen disciplinario; del régimen de la carrera administrativa (objeto, cargos de la administración central que a ella pertenecen, convocatoria del concurso, reclutamiento, lista de elegibles, nombramientos, período de prueba, escalafonamiento y retiro); órganos para la administración del sistema de carrera administrativa (Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital y Consejo Distrital del Servicio Civil); disposiciones transitorias, y disposiciones varias.

En el año de 1992, el Congreso de la República decidió ampliar a los departamentos y municipios el sistema de carrera administrativa, vigente hasta entonces para la Nación y el Distrito Especial de Bogotá (erigido en Distrito Capital de Santafé de Bogotá por mandato del constituyente de 1991). Para el efecto, al expedir la Ley 27 especificó acerca de su cobertura:

“ART. 2º—Las disposiciones que regulan el régimen de administración de personal civil que presta sus servicios a la rama ejecutiva, contenidas en los decretos leyes 2400 y 3074 de 1968, la Ley 13 de 1984 y la Ley 61 de 1987, sus decretos reglamentarios y las normas que las modifiquen o adicionen son aplicables a los empleados del Estado que prestan sus servicios en las entidades u organismos de los niveles nacional, departamental, distrital diferentes al distrito capital, municipal y sus entes descentralizados, en las asambleas departamentales, en los concejos municipales y distritales y en las juntas administradoras locales, excepto las unidades de apoyo que requieran los diputados y concejales” (inciso primero). Resalta la Sala.

En el parágrafo del mismo artículo y con el fin de evitar equívocos, dispuso:

“Los empleados del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, continuarán rigiéndose por las disposiciones contenidas en el Acuerdo 12 de 1987, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá, y todas las normas reglamentarias del mismo, en todo aquello que esta ley no modifique o regule expresamente”.

(Tal como lo explica el consultante en el texto de la consulta remitida a la Sala, la única disposición de la L. 27/92 que esta, de manera expresa, dispuso que es aplicable a los empleados inscritos en el escalafón de la carrera administrativa regidos por el Ac. 12/87, es la contemplada en el artículo 8º que se refiere a la indemnización por supresión del empleo).

Por otra parte, la Ley 27 de 1992 ordenó el funcionamiento en cada uno de los departamentos, de una Comisión Seccional del Servicio Civil, que cumplirá, dentro del territorio de su jurisdicción y en forma de delegación, las mismas funciones que cumple la Comisión Nacional del Servicio Civil. Y en cuanto a la Comisión Seccional para Cundinamarca, excluyó de su integración al alcalde de Santafé de Bogotá (ib., art. 15).

Finalmente, el nuevo estatuto orgánico del Distrito Capital de Bogotá, expedido por el Gobierno Nacional con fundamento en el precepto contenido en el artículo transitorio 41 de la Constitución Política, no solamente derogó el anterior estatuto sobre la materia (D.L. 3133/68) sino que, en relación con la carrera administrativa, fijó criterios que armonizan con la orientación señalada por la Constitución Política de 1991. En efecto, el Decreto-Ley 1421 de 1993 (jul. 21) se expresó del modo siguiente:

“ART. 126.—Los cargos en las entidades del distrito son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, período fijo, libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público”.

En el artículo precitado se agregó el siguiente inciso:

“Son aplicables en el Distrito Capital y sus entidades descentralizadas las disposiciones de la Ley 27 de 1992 en los términos allí previstos, y sus disposiciones complementarias”.

2. La función pública en la nueva Constitución. La Carta Política expedida por la Asamblea Nacional Constituyente en 1991 dedicó uno de sus capítulos a regular el tema de la función pública.

Dentro de sus disposiciones, el capítulo en mención estableció el principio según el cual “los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera”, exceptuando del mismo los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley; preceptuó que el ingreso a los cagos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes; y adscribió a la Comisión Nacional del Servicio Civil la responsabilidad de administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos, “excepción hecha de las que tengan carácter especial”.

De manera que si bien la función pública es regulada directamente por la Constitución en sus aspectos fundamentales, ella misma defiere a la ley la determinación de los requisitos y condiciones para acceder a los cargos de carrera así como la posibilidad de otorgar carácter especial a alguna o algunas carreras. En este último aspecto, aunque la ley suprema confiere ese carácter especial a ciertas carreras (la judicial, la militar, la de las contralorías, la de la procuraduría y la de fiscalía), ello no es óbice para que la ley ordinaria a su turno pueda otor-gar, también, condición especial a determinada carrera.

4. La regulación de la carrera administrativa en la capital de la República. La ciudad de Bogotá, capital de la República y del departamento de Cundinamarca, desde la expedición del Decreto Legislativo 3640 de 1954, dictado en desarrollo del Acto Legislativo 1 de 1945, comenzó a tener un régimen jurídico especial, distinto al de los restantes municipios del país.

Empero, el tema específico relacionado con la carrera administrativa apenas empezó a incidir en la organización del personal vinculado al nivel nacional del Estado, cuando el gobierno decidió impulsar el mandato constitucional respectivo, proveniente del constituyente de 1957, mediante la expedición de los decretos 2400 y 3074 de 1968. Fue entonces cuando el nuevo estatuto orgánico de Bogotá o Decreto-Ley 3133 del mismo año, simultáneamente quiso que en la capital del país rigiera también la carrera administrativa, pero confiriendo el poder regulador al concejo distrital de esa ciudad.

Aquel mandato legal encontró desarrollo en el Acuerdo 12 de 1987, “por el cual se adopta la carrera administrativa para la administración central en el Distrito Especial de Bogotá”.

Vigente la carrera administrativa en los niveles nacional y distrital en la forma como sucintamente se deja expuesto, el legislador de 1992 decidió ampliar su cobertura a los niveles departamental y municipal y, para el efecto, dictó la Ley 27 del mismo año, en la cual remitió a los decretos leyes 2400 y 3074 de 1968, así como a sus complementos posteriores (las leyes 13/84 y 61/87), con el fin de que sus disposiciones rigieran igualmente en las administraciones seccionales y locales. Pero de este sistema jurídico exceptuó, de modo expreso, a Bogotá, al señalar que los empleos del distrito capital, “continuarán rigiéndose por las disposiciones contenidas en el Acuerdo 12 de 1987...” (ib., art. 2º, par.).

Por último, la necesidad de adaptar el estatuto orgánico de Bogotá, proveniente del año de 1968, a los nuevos preceptos de la Carta Política de 1991, llevó al constituyente de este último año a consignar la siguiente disposición transitoria:

“ART. 41.—Si durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución, el Congreso no dicta la ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, el gobierno, por una sola vez expedirá las normas correspondientes”.

Fue entonces cuando, transcurrido el plazo de dos años sin que el Congreso ejerciera sus funciones en la materia mencionada en el artículo transcrito, el gobierno procedió a expedir el estatuto contentivo del régimen especial para Bogotá, mediante el Decreto 1421 de 21 de julio de 1993; al tratar el tema concerniente a carrera administrativa, consignó su voluntad en los siguientes términos textuales:

“ART. 126.—Son aplicables en el distrito capital y sus entidades descentralizadas las disposiciones de la Ley 27 de 1992 en los términos allí previstos, y sus disposiciones complementarias” (inciso segundo).

La Sala considera que el anterior mandato del legislador extraordinario de 1993, en materia de carrera administrativa, tiene para el Distrito Capital de Bogotá un doble significado:

a) Amplía la cobertura de la carrera administrativa. Esta carrera, que venía aplicándose únicamente a la administración central por voluntad del estatuto orgánico del año 1968 y del Acuerdo 12 de 1987, en lo sucesivo comprenderá también al sector descentralizado compuesto por los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales, las sociedades de economía mixta y los entes universitarios autónomos (D.L. 1421/93, art. 54). Y,

b) Remite a la Ley 27 de 1992, con el fin de que en la organización administrativa de Bogotá sean aplicadas sus disposiciones “en los términos allí previstos”, y además “sus disposiciones complementarias”.

La Sala estima que, mientras la voluntad del Congreso (legislador ordinario) al expedir la Ley 27 de 1992 sobre carrera administrativa, consistió en prorrogar la vigencia del Acuerdo 12 de 1987, mediante el cual se regulaba un sistema especial de carrera para la administración central distrital, la intención del Gobierno Nacional (legislador extraordinario), expresada mediante la expedición del Decreto-Ley 1421 de 1993, fue precisamente la contraria: Que la carrera administrativa en el distrito capital se rigiera, tanto en el sector central como en el descentralizado, por las normas previstas en la Ley 27 de 1992 y en sus disposiciones complementarias.

En tal forma, no solamente quedó derogado el parágrafo del artículo 2º de esa última ley sino que perdió toda vigencia el Acuerdo Distrital 12 de 1987, expedido con fundamento en el Decreto-Ley 3133 de 1968, a su vez dictado por el gobierno en una época en que la Constitución otorgaba a la ley la atribución de “dictar las normas correspondientes a la carrera administrativa” (Const. de 1886, art. 76, num. 10).

Como consecuencia, la nueva ley sobre carrera administrativa para las administraciones nacional, departamental, distrital y municipal (L. 27/92), que había exceptuado de su cobertura los regímenes especiales de carrera y de manera expresa, el régimen para el distrito capital contenido en el Acuerdo 12 de 1987, amplía su campo de aplicación a Bogotá por mandato del Decreto-Ley 1421 de 1993 o estatuto especial para dicha ciudad.

De conformidad con las consideraciones expuestas, la Sala responde:

1. El artículo 126 del Decreto-Ley 1421 de 1993 derogó el parágrafo del artículo 2º de la Ley 27 de 1992.

2. Han quedado insubsistentes las disposiciones relativas a la carrera administrativa contenidas en el Acuerdo 12 de 1987, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá, sin perjuicio de las situaciones jurídicas cosntituidas por dicho acuerdo. Por consiguiente, los empleados del distrito capital, tanto del nivel central como del descentralizado, deben regirse por la Ley 27 de 1992 y sus decretos reglamentarios.

En materia disciplinaria, tal como lo sustuvo la Sala en reciente consulta, a dichos empleados les son aplicables las disposiciones del Decreto-Ley 1421 de 1993 y, en lo no previsto en esta norma, las de la Ley 13 de 1984 y su Decreto Reglamentario 482 de 1985.

3. El Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital y el Consejo Distrital del Servicio Civil, perdieron competencia para administrar y vigilar la carrera administrativa de los empleados del distrito capital, por mandato del artículo 126 del Decreto-Ley 1421 de 1993 y, por consiguiente, estas funciones deben ser asumidas por la Comisión Nacional del Servicio Civil, a que se refieren los artículos 130 de la Constitución y 12 a 14 de la Ley 27 de 1992.

4. La Comisión Nacional del Servicio Civil puede delegar en el Consejo Distrital del Servicio Civil la función de administrar y vigilar la carrera administrativa de los empleados del distrito capital.

Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Director del Departamento Administrativo de la Función Pública y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República (CCA, art. 112)».

(Concepto de abril 15 de 1994. Radicación 586. Consejero Ponente: Dr. Javier Henao Hidrón).

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