Concepto 590 de marzo 25 de 1994 

Consejo de Estado

Sala de Consulta y Servicio Civil

Radicación Nº 590

Consejero Ponente:

Javier Henao Hidrón

Ref.: Consulta sobre la procedencia o no del recurso de apelación para ante el Superintendente de Notariado y Registro sobre decisiones proferidas por los registradores de instrumentos públicos en materia exclusivamente de registro.

Santafé de Bogotá, D.C., veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y cuatro.

El señor Ministro de Justicia y del Derecho, doctor Andrés González Díaz, formula a la Sala la siguiente consulta:

¿Es jurídicamente viable determinar que en tratándose de asuntos exclusivamente registrales, contra las decisiones que tome el señor Registrador de Instrumentos Públicos solamente procede el recurso de reposición y en consecuencia es improcedente el recurso de apelación para ante el Superintendente de Notariado y Registro, por no ser este último para estos efectos su inmediato superior?

El señor ministro presenta como fundamento de la consulta los siguientes hechos y consideraciones:

Los registradores de instrumentos públicos en el proceso de registro de algún documento de los señalados en el artículo 2º del Decreto 1250 de 1970 (estatuto de registro de instrumentos públicos), en la etapa de calificación del mismo, pueden concluir que el citado documento no reúne los requisitos exigidos para su inscripción y en consecuencia lo devuelven al interesado advirtiéndole a éste que contra el acto de devolución proceden tanto el recurso de reposición como el de apelación (este último para ante el Superintendente de Notariado y Registro).

Igual procedimiento realizan cuando de oficio o a petición de parte observan que en el folio de matrícula inmobiliaria existen anotaciones que no coinciden con la verdadera situación jurídica del bien inmueble y en consecuencia previa una actuación administrativa, proceden a corregir dichos errores a través del respectivo acto administrativo, concediendo en éste los mencionados recursos (reposición y apelación).

Tal actuación por parte de los registradores de instrumentos públicos ha venido sustentándose en el artículo 50 del Decreto 01 de 1984 que a la letra reza: ART. 50.—Por regla general contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos:

1. El de reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la aclare, modifique o revoque.

2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo, con el mismo propósito. (Lo resaltado en negrilla es nuestro).

No habrá apelación de las decisiones de los ministros, jefes de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personería jurídica”.

De lo anteriormente expuesto, se deduce lógicamente la siguiente inquietud:

¿Es el Superintendente de Notariado y Registro, el inmediato superior administrativo de los registradores de instrumentos públicos en decisiones tomadas por estos últimos en materia exclusivamente registral?

El Decreto 1250 de 1970 (estatuto de registro de instrumentos públicos) en sus artículos 1º y 59 establecen en su orden textualmente lo siguiente:

“ART. 1º—El registro de instrumentos públicos es un servicio del Estado, que se prestará por funcionarios públicos, en la forma aquí establecida y para los fines y con los efectos consagrados en las leyes”.

“ART. 59.—Modificado. Decreto 2156 de 1970, artículo 7º. Cada oficina de registro será administrada y dirigida por un registrador designado por el Gobierno Nacional para períodos de cinco años”.

A su vez el Decreto 2158 de 1992 (por el cual se reestructura la Superintendencia de Notariado y Registro) dentro de las funciones que le establece a esta entidad como a su representante legal, están en su orden las siguientes:

Decreto 2158 de 1992.

“ART. 1º—Naturaleza y objetivos. La Superintendencia de Notariado y Registro continuará funcionando como una Unidad administrativa, especial, adscrita al Ministerio de Justicia, con personería jurídica y patrimonio autónomo.

Tendrá como objetivos la dirección, inspección y vigilancia de los servicios públicos de notariado y registro de instrumentos públicos; la organización y administración de las oficinas de registro de instrumentos públicos y la asesoría al Gobierno Nacional en la fijación de las políticas y los planes relacionados con los servicios por ella regulados...”.

A su vez el artículo 2º del citado decreto, dentro de las 17 funciones que le señala a la Superintendencia de Notariado y Registro para que pueda desarrollar sus objetivos se han escogido las más relievantes para este estudio, las cuales me permito transcribir así:

ART. 2º—Funciones. La Superintendencia de Notariado y Registro desarrollará sus objetivos mediante el ejercicio de las siguientes funciones:

1. Velar por la adecuada y eficaz prestación de los servicios públicos de notariado y registro y orientar a los notarios y registradores sobre el particular.

2. Instruir a los notarios y registradores de instrumentos públicos sobre la aplicación de las normas que rigen su actividad y establecer criterios, pautas y procedimientos para su cumplimiento.

3. Ejercer la inspección y la vigilancia sobre las notarías y las oficinas de registro de instrumentos públicos e imponer sanciones por la violación de las normas vigentes que rigen los servicios a su cargo

(...)

8. Establecer sistemas administrativos y operativos para lograr la eficiente atención de los servicios de notariado y de registro de instrumentos públicos procurando su racionalización y modernización.

(...)

11. Asignar a las oficinas de registro de instrumentos públicos el presupuesto necesario para que su funcionamiento garantice una adecuada y eficiente prestación del servicio público que les ha sido encomendado.

(...)

15. Impulsar actividades de los colegios de notarios y registradores de instrumentos públicos de Colombia tendientes a lograr la adecuada y eficaz prestación de los servicios.

16. Preparar y presentar a consideración del Ministro de Justicia proyectos de ley o de reglamento relacionados con los servicios de notariado y registro de instrumentos públicos.

17. Las demás que le señale la ley”.

“ART. 8º—Superintendente de Notariado y Registro. El Superintendente de Notariado y Registro es el representante legal del organismo”.

ART. 9º—Funciones del superintendente. El Superintendente de Notariado y Registro ejercerá las siguientes funciones:

(...)

3. Velar en cuanto sea de su competencia por la eficiente prestación de los servicios bajo su vigilancia y procurar el cumplimiento de las disposiciones que al respecto se dicten.

(...)

20. Conocer de los recursos de apelación que se interpongan contra las providencias que profieran los Superintendentes delegados, el secretario general y el director administrativo del Registro de Instrumentos Públicos.

(...)

Por otra parte, el ya citado Decreto 2158 de 1992 en su artículo 27, manifiesta:

“ART. 27.—Oficinas de registro de instrumentos públicos. Las oficinas de registro de instrumentos públicos son dependencias de la Superintendencia de Notariado y Registro, pero son autónomas en el ejercido de la función registral” (lo resaltado en negrilla es nuestro).

Ahora bien, de lo anteriormente expuesto se observa lo siguiente: Curiosamente, la Superintendencia de Notariado y Registro tiene como objetivos tanto la inspección y vigilancia de los servicios públicos de notariado y registro de instrumentos públicos, como la organización y administración de las oficinas de registro de instrumentos públicos, (D. 2158/92, art. 1º) situación que también se contemplaba en el anterior estatuto (D. 1659/78).

Esta es una situación sui generis, por cuanto no solamente debe inspeccionar y vigilar a las citadas oficinas de registro, sino además debe darles el apoyo técnico logístico para que puedan desarrollar la labor que por ley les compete.

Sin embargo, se considera que necesariamente debe hacerse la distinción entre la función de inspeccionar y vigilar el servicio público de registro de instrumentos públicos incluida la organización y administración de la oficina de registro, de la función netamente registral que le corresponde esta última exclusivamente al señor Registrador de Instrumentos Públicos, por expresa voluntad de la ley.

Por otra parte, dentro de las funciones que tiene tanto la superintendencia como el representante legal de la misma, no se encuentra esa específica función, como es la de conocer de los recursos de apelación contra los actos que versan sobre asuntos netamente registrales proferidos por los señores registradores de instrumentos públicos, por el contrario, se encuentra una norma que dice claramente que las oficinas de registro de instrumentos públicos son autónomas en el ejercicio de la función registral (D. 2158/92, art. 27). Lo que necesariamente conduciría a pensar que en tratándose de decisiones estrictamente registrales tomadas por el señor Registrador de Instrumentos Públicos, éste no tendría inmediato superior por cuanto el Superintendente de Notariado y Registro para estos efectos carecería tanto de competencia objetiva como subjetiva, y por lo tanto contra las decisiones del funcionario sólo sería procedente el recurso de reposición, decidido éste se agotaría la vía gubernativa quedándole al interesado la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa.

La Sala considera y responde:

Al regular los recursos en la vía gubernativa, el Código Contencioso Administrativo (D.L. 01/84, art. 50), dispone que, por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos:

1. El de reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la aclare, modifique o revoque;

2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo, con el mismo propósito; y

3. El de queja, cuando se rechace el de apelación.

Con respecto a la apelación, y de conformidad con el principio según el cual no procede dicho recurso cuando la decisión es tomada por el superior, la disposición mencionada hace la aclaración pertinente en los siguientes términos: “No habrá apelación de las decisiones de los ministros, jefes (hoy directores) de departamento administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personería jurídica”.

Pues bien, ni del Decreto-Ley 1250 de 1970 o estatuto de registro de instrumentos públicos, ni del estatuto posterior contenido en el Decreto-Ley 1659 de 1978, ni del que reestructura la Superintendencia de Notariado y Registro, dictado más recientemente (D.L. 2158/92), es jurídicamente admisible deducir que las oficinas de registro de instrumentos públicos hubiesen sido sometidas para el cumplimiento de su función de registro de los documentos sometidos a esta formalidad, a un régimen que no fuese el de autonomía, no obstante funcionar como dependencias de la superintendencia del ramo. Por el contrario, ese régimen está implícito en aquellos dos primeros decretos y en el último de ellos, por su manifestación explícita ya no admite dudas, al disponerse en su artículo 27 que dichas oficinas son autónomas en el ejercicio de la función de registro.

Por lo demás, el acto de registro no pone término a un procedimiento administrativo y por lo mismo no es el caso de notificarlo personalmente al interesado o interesados. Por este motivo, contra él no es posible proponer los recursos pertinentes. De ahí el siguiente precepto del Código Contencioso Administrativo: “Los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación” (D.L. 01/84, art. 44, inc. 4). Empero, si no se realiza la inscripción por algún defecto o irregularidad, el acto debe notificare y contra él procederá el recurso de reposición.

Ciertamente la Superintendencia de Notariado y Registro cumple objetivos que pueden calificarse de heterogéneos, pues no solamente ejercen la tarea genéricamente atribuida a las superintendencias, en materia de inspección y vigilancia, sino que desarrolla actuaciones administrativas en relación con las oficinas de registro de instrumentos públicos. En este último sentido, la superintendencia les asigna el presupuesto necesario para su adecuado funcionamiento; confirma el nombramiento de los registradores de instrumentos públicos principales que haga el Presidente de la República, así como el de los secciónales, que dependerán de las oficinas principales de registro; concede licencias, vacaciones y permisos a los registradores de instrumentos públicos de cabecera de círculo principales y designa quienes deban reemplazarlos temporalmente, etc.

Esos objetivos están claramente determinados en la ley y consisten en “La dirección, inspección y vigilancia de los servicios públicos de notariado y registro de instrumentos públicos; la organización y administración de las oficinas de registro de instrumentos públicos y la asesoría al Gobierno Nacional en la fijación de las políticas y los planes relacionados con los servicios por ella regulados”, según el texto del Decreto-Ley 2158 de 1992, en el inciso segundo de su artículo 1º.

Sin embargo, es lo cierto que la función de registro se ha conservado siempre como responsabilidad exclusiva de los correspondientes registradores, quien además son los responsables del funcionamiento técnico y administrativo de las respectivas oficinas. Ello, entre otras razones, para lograr la celeridad y eficacia requeridas en la prestación del servicio público que les ha sido encomendado.

En relación con los recursos de apelación que se surten ante el Superintendente de Notariado y Registro, el Decreto 2158 de 1992 ha circunscrito su conocimiento a aquellos actos dictados en cumplimiento de sus funciones por el secretario general, los superintendentes delegados y el director administrativo del Registro de Instrumentos Públicos de la superintendencia (ibídem, arts. 9º numeral 20 y 52 ). Estas decisiones, originadas en la misma entidad, suministran un argumento adicional para sostener que los actos de registro que dictan los registradores de instrumentos públicos, mantienen su autonomía, como que sobre esta función sólo se ejerce por parte de la superintendencia la inspección, vigilancia y orientación establecidas en las disposiciones legales.

Del estudio comparativo de los artículos 10 y 27 del decreto últimamente citado, se concluye también que las oficinas de registro de instrumentos públicos pertenecen a la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro, calificada ya por el artículo 1º ibídem como una unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Justicia y dotada de personería jurídica y patrimonio independiente; y que son dependencias suyas. En este sentido, el superintendente es el inmediato superior administrativo de las oficinas de registro. Pero en cuanto se refiere al ejercicio de la función estrictamente de registro, aquellas oficinas son autónomas y, por tanto, no existe dependencia jerárquica en relación con dicho funcionario.

Por eso la vía gubernativa de los actos relativos a la función de registro, se agota internamente en cada oficina de registro de instrumentos públicos. En su caso, para ello será necesario que haya sido resuelto el recurso de reposición que el interesado interponga ante el mismo registrador que tomó la decisión.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala responde:

En asuntos exclusivamente relacionados con el registro, contra las decisiones que profieran los registradores de instrumentos públicos en el sentido de abstenerse de inscribir un documento u observar una anotación por no coincidir con la verdadera situación jurídica del bien inmueble, sólo procede el recurso de reposición. De donde es improcedente el de apelación para ante el Superintendente de Notariado y Registro. La función de registro es autónoma y se ejerce sin que exista dependencia jerárquica con el superintendente.

Transcríbase, en sendas copias auténticas, a los señores Ministro de Justicia y del Derecho y secretario jurídico de la Presidencia de la República (CCA, art. 112).

Nota: Levantada reserva el 26 de mayo de 1998

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