Concepto 615 de julio 25 de 1994 

Consejo de Estado

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Ref.: Consulta relacionada con la asistencia del Procurador General de la Nación al Congreso de la República.

Consejero Ponente:

Dr. Javier Henao Hidrón

Rad.: 615.

Santafé de Bogotá, D.C. veinticinco de julio de mil novecientos noventa y cuatro.

El señor director del departamento administrativo de la Presidencia de la República dice que es atendiendo la solicitud presentada al respecto por el Procurador General de la Nación, que formula a la Sala la siguiente consulta:

a) ¿Se aplica al Procurador General de la Nación lo dispuesto en el artículo 6º de la Ley 5ª de 1992, en relación con las citaciones que pueden formular a las autoridades de las cámaras y las comisiones permanentes del Congreso de la República en ejercicio del control político que les compete?

b) ¿Puede el Procurador General de la Nación asistir y ser oído en las cámaras o en las comisiones permanentes del Congreso de la República, bien por solicitud efectuada por éste o en virtud de invitaciones que estas corporaciones le formulen siempre que no se trate del ejercicio de control político?

En la explicación de los antecedentes de la consulta, primeramente se transcribe el texto pertinente del artículo 6º de la Ley 5ª de 1992, “por la cual se expide el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes”, en donde, al señalarse las clases de funciones del Congreso, se determina la siguiente:

Función de control político, para requerir y emplazar a los ministros de despacho y demás autoridades, y conocer de las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado. La moción de censura y la moción de observaciones pueden ser algunas de las conclusiones de la responsabilidad política.

Posteriormente, el consultante alude a un pronunciamiento de la Corte Constitucional por medio del cual declaró exequible la expresión “y demás autoridades, y conocer de las acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado”, pero haciendo la corporación las siguientes precisiones:

La facultad que la ley le otorga al órgano legislativo de requerir y emplazar a las “demás autoridades”, debe entenderse de acuerdo con los postulados expuestos en el acápite anterior, esto es, que las cámaras solamente pueden solicitar la presencia de los ministros, quienes pueden asistir personalmente o por conducto de sus viceministros, mientras que las comisiones permanentes pueden demandar la participación de los ministros y de los demás servidores públicos de que tratan los artículos 208 y 115 de la Carta Política. En este concepto (sic) la Corte entiende que la expresión “demás autoridades”, hace referencia a los funcionarios enumerados en las normas constitucionales citadas, todos ellos pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público.

La Sala considera y responde:

1. Pronunciamiento de la Sala en asunto similar. Es pertinente recordar que la Sala se pronunció respecto de la naturaleza y procedimiento del control político que ejerce el Congreso, para lo cual hizo un recuento histórico y precisó la distinción entre las citaciones y los informes. Sobre este último aspecto y por ser pertinente para el análisis de la presente consulta, la Sala transcribe apartes del mencionado concepto:

Algunos de los funcionarios que tienen la obligación de presentar informes sobre el cumplimiento de sus deberes, pueden ser citados a las plenarias o a las comisiones permanentes, con el fin de explicar dichos informes o responder interrogatorios relacionados con asuntos de su incumbencia. Pero otros funcionarios (Presidente de la República, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Defensor del Pueblo), no se encuentran en la lista correspondiente de los empleados oficiales que pueden ser objeto de citación para efectos de absolver los cuestionarios escritos que les sean formulados, ni supuestamente, para responder a interrogatorios verbales.

De manera que la obligación de rendir informes escritos al Congreso, no implica necesariamente la comparecencia del informante a las plenarias para que a su vez proceda a rendir informes verbales en relación con los mismos. Para que la plenaria pueda proceder en este último sentido o en su caso la respectiva comisión permanente, será menester que así lo disponga expresamente la Constitución o la ley. De lo contrario, el informe escrito tendrá su propia autonomía y, por ende, habrá que considerarlo desligado del procedimiento de citación.

(...).

Las citaciones de funcionarios públicos por las plenarias (procedimiento que comprende exclusivamente a los ministros del despacho) o por las comisiones permanentes (en relación con los ministros, los viceministros, los directores de departamentos administrativos, los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y con otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público), conduce a que rindan informes verbales sobre asuntos de su competencia y, de no hacerlo, habrá lugar a la moción de censura en el caso de los ministros y a la moción de observación en los demás casos, conforme al precepto contenido en el artículo 261 de la Ley 5ª de 1992.

Por lo demás, esta clase de citaciones tiene alcance general y dada su naturaleza, no admite discriminaciones. Por tanto, cualquiera de las comisiones constitucionales permanentes, atendiendo a sus requerimientos y necesidades del servicio, está habilitada por el inciso final del artículo 208 de la Carta Política para citar a cualquiera de los funcionarios mencionados(1).

Como in extenso ya lo dijo la Sala en el concepto referenciado, al control político ejercicio por el Congreso de la República, debe entenderse exclusivamente atribuido respecto de los funcionarios que la misma Constitución determina en los artículos 116 y 208, por cuanto está circunscrito a ser ejercido “sobre el gobierno y la administración”. De manera que no existe, porque la Constitución no lo permite, control político respecto de los demás órganos que estructuran el Estado o sea, la rama judicial, los órganos de control (Ministerio Público y Contraloría General de la República) y la organización electoral (Consejo Nacional Electoral y Registraduría Nacional del Estado Civil).

En consecuencia, el ejercicio de la función política consignada en el numeral 3 del artículo 6º de la Ley 5ª de 1992, debe entenderse referida exclusivamente a los funcionarios relacionados en los artículos constitucionales indicados, pertenecientes todos ellos a la rama ejecutiva del poder público.

Con todo, la falta de control político respecto de los nuevos estatales mencionados, no es óbice para que el congreso pueda exigir el cumplimiento de otros mandatos que, con fundamento en la Constitución, regula la ley. Tal es el caso de la obligación que tienen de presentar informes al Congreso de la República, el Procurador General de la Nación (sobre su gestión), el Defensor del Pueblo (sobre el cumplimiento de sus funciones), el Contralor General de la República (sobre el cumplimiento de sus funciones y certificación sobre la situación de las finanzas del Estado, así como un informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente), y el Banco de la República (sobre la ejecución de las políticas a su cargo, y sobre los demás asuntos que se le soliciten), todo de conformidad con lo dispuesto por la Ley 5ª de 1992 en sus artículos 254 y siguientes.

2. El Procurador General de la Nación y sus relaciones con el Congreso. Al supremo director del Ministerio Público, la Constitución de 1991 le asignó directamente dos funciones que tienen que ver con el Congreso de la República. Consiste la una en “presentar proyectos de ley sobre materias relativas a su competencia” y la segunda en “exhortar al Congreso para que expida las leyes que aseguren la promoción, el ejercicio y la protección de los derechos humanos” (art. 278, nums. 3 y 4, respectivamente). Además, debe “rendir anualmente informe de su gestión al Congreso” (art. 277, num. 8).

Como consecuencia, al Procurador General de la Nación puede comparecer al Congreso, a fortiori como legitimado que está en cuanto a su iniciativa en el proceso legislativo, respecto de asuntos propios del ministerio que ejerce. Sus luces en la tramitación del proyecto respectivo, tanto en las comisiones como en las plenarias, resultarán importante en pro del correcto resultado final.

Por su parte, la exhortación al Congreso para la expedición de leyes relacionados con la promoción, el ejercicio y la protección de los derechos humanos, que por lo demás tienen carácter de estatutarias (art. 152-a), puede hacerse de manera presencial y sin perjuicio de que se proceda mediante escrito dirigido a las plenarias de cada una de las cámaras o a sus respectivas comisiones constitucionales permanentes.

Adicionalmente, es necesario considerar la existencia de otro tipo de informes, sujetos a un procedimiento especial. Se trata del informe sobre comisiones o misiones al exterior, previsto en el artículo 255 de la Ley 5ª de 1992, en virtud del cual, algunos funcionarios públicos, entre ellos el Procurador General de la Nación, deberán informar al Congreso al inicio de cada perjuicio de sesiones y mediante comunicación oficial a las mesas directivas de ambas, cámaras, “de todas las misiones al exterior asignadas a servidores públicos, indicando destino, duración, objeto, nombre de los comisionados, origen y cuantía de los recursos a utilizar”, correspondiendo a las mesas directivas informar a la plenaria y ordenar su publicación en la Gaceta del Congreso.

El celo del legislador respecto de los informes sobre comisiones, merced quizá a encontrarse de por medio el patrimonio público, se manifiesta en el buen cuidado de precisar el procedimiento especial a seguir, conforme aparece en el artículo 256 de la ley mencionada, según el cual las mesas directas de las cámaras confiarán el estudio de los informes a las respectivas comisiones, constitucionales o legales, o a una comisión accidental, con fijación de plazo para su evaluación y dictamen; la comisión, que adoptará por resolución la propuesta final, podrá asesorarse “y requerir la presencia de los funcionarios respectivos” con el fin de dar mayor claridad a los informes.

La Sala considera, finalmente, que tal como se desprende de los artículos 118 y 275 de la Constitución Política y dada la naturaleza y características de las funciones que cumple el Procurador General como “supremo director del Ministerio Público”, organismo al cual corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, con respecto a este alto funcionario es menester dar a sus vínculos con el Congreso de la República un especial sentido de colaboración armónica, de manera que a iniciativa suya o de las cámaras legislativas o sus respectivas comisiones permanentes, sea posible realizar —en todo caso por fuera del denominado control político y de las consecuencias que del mismo puedan derivarse— un saludable intercambio de experiencias para el mejor cumplimiento de los fines del Estado.

En mérito de lo expuesto, se responde:

1. Al Procurador General de la Nación no se aplica lo dispuesto en el artículo 6º de la Ley 5º de 1992, en relación con las citaciones y debates que pueden formular y adelantar a las autoridades las cámaras y las comisiones permanentes del Congreso de la República en ejercicio de la función de control político que les compete.

Precisamente porque el ámbito del control político comprende “el gobierno y la administración”, según la expresión que emplea el artículo 114 de la Carta Política, es decir, que su campo de acción es la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, dicho control solamente abarca a las autoridades a que alude el artículo 208, inciso final, de la constitución, entre las cuales no se encuentra el procurador.

2. El Procurador General de la Nación puede asistir y ser oído en las cámaras o en las comisiones permanentes del Congreso de la República, ya por solicitud suya, o bien en virtud de citaciones o invitaciones que estas corporaciones le formulen, según el caso, siempre que no se trate del ejercicio del control político y en las circunstancias siguientes:

a) Con ocasión de la presentación de proyectos de ley sobre materias relativas a su competencia (arts. 156 y 278 num. 3 de la Constitución);

b) Para exhortar al congreso a que expida las leyes que aseguren la promoción, el ejercicio y la protección de los derechos humanos (art. 278 num. 4, en concordancia con el art. 227 num. 2);

c) Con el propósito de explicar el informe de gestión que constitucionalmente está obligado a presentar al Congreso (art. 277 num. 8), y

d) Respecto del informe relacionado con comisiones al exterior, para esclarecer su contenido, si fuere el caso. En este evento, la intervención del procurador se hará ante la comisión constitucional, legal o accidental, a la cual se le haya confiado al estudio del informe (L. 5ª/92, arts. 255 y 256).

En aquellos otros casos en que se considere conveniente su presencia, el procurador, dada la índole de sus funciones, podrá ser invitado a dar explicaciones o informaciones acerca de temas vinculados con el ejercicio de las atribuciones asignadas al Ministerio Público.

Transcríbase, en sendas copias auténticas, al director del departamento administrativo de la Presidencia de la República y al secretario jurídico de la misma presidencia (CCA, art. 112).

Levantada la reserva mediante auto de 11 de agosto de 1998, según lo previsto en el artículo 110 del CCA.

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

Aunque, considero, de acuerdo con la mayoría, que ninguna de las cámaras puede citar el Procurador General de la Nación para que absuelva cuestionarios o interrogatorios en fecha y hora determinados, como contempla el artículo 135, numeral 8, de la Constitución, para los ministros, disiento de ella en cuanto considera que el Congreso solamente ejerce control político sobre los ministros y los directores de departamentos administrativos, a quienes se refieren los artículos 115 y 208 de la Constitución, y que, en consecuencia, no le incumbe realizarlo sobre las funciones del procurador.

Considero, por el contrario, que, según el artículo 277, numeral 8, de la Constitución, el procurador debe “rendir anualmente informe de su gestión al Congreso”, no como un irrelevante deber de rutina, sino para que la mencionada entidad verifique si ha cumplido o no las funciones que la Constitución le atribuye (arts. 277 y 278). Con esta finalidad, el Congreso bien podría solicitar al procurador su comparecencia con el objeto de explicar y analizar el sentido de su informe anual. Así como el procurador, según el artículo 277, numeral 6, vigila “la conducta oficial” de todos los servicios públicos, incluidos los “de elección popular”, como los miembros del Congreso, recíprocamente éste debe controlar políticamente el ejercicio de las funciones del procurador. El Estado de Derecho no se concibe con funcionarios sin control, y en el caso del procurador, el Congreso ejerce el de carácter político que le corresponde, no mediante debates en las plenarias de las cámaras —como es el caso de los ministros—, sino en el examen y el análisis del informe anual que debe enviarle, sin perjuicio de todos los demás que, sobre el cumplimiento de sus funciones, le solicite.

El artículo 268, numeral 11, de la Constitución, también prescribe que el Contralor General de la República debe “presentar informes al Congreso y al Presidente de la República sobre el cumplimiento de sus funciones (subrayo) y certificación sobre la situación de las finanzas del Estado, de acuerdo con la ley”. Esta disposición también tiene por objeto permitirle al Congreso ejercer control político sobre “el cumplimiento” de las funciones del Contralor General de la República y, además, sobre “la situación de las finanzas del Estado”, en interés público o general.

De manera que, en conclusión, el control político que incumbe al Congreso no sólo consiste en los debates, los interrogatorios y las mociones de censurar que se propongan y aprueben contra los ministros, y en los informes e interrogatorios en las comisiones a los directores de los departamentos administrativos, sino también en el examen que efectúa para determinar si el Contralor General de la República y el Procurador General de la Nación han cumplido o no sus atribuciones constitucionales. De manera que, según la Constitución, el procurador debe vigilar la actividad del Congreso y éste efectuar el control político de la gestión de aquel.

Fecha ut supra

Humberto Mora Osejo.

(1) Concepto de 8 de noviembre de 1993, radicación 547.

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