Concepto 626 de julio 27 de 1994 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

VEEDOR DEL TESORO

VENCIMIENTO DE SU PERIODO

Consejero Ponente:

Dr. Javier Henao Hidrón

Ref.: Radicación número 626. Consulta sobre la fecha a partir de la cual debe contarse el período del Veedor del Tesoro.

Santafé de Bogotá, D.C., veintisiete de julio de mil novecientos noventa y cuatro.

El señor director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en nombre del gobierno formula a la Sala la consulta que más adelante se transcribe, previas las siguientes consideraciones:

“En comunicación entregada el día 11 de julio pasado, el señor veedor del tesoro solicitó al señor Presidente que definiera “el momento jurídico en que terminan los tres (3) años de que habla el artículo 34 transitorio de la Constitución Nacional”.

Con el fin de buscar claridad sobre el problema planteado, el gobierno ha considerado conveniente consultar al honorable Consejo de Estado cuál es la fecha en que expira el período de tres años previsto por el artículo 34 de la Carta.

Para este efecto conviene recordar que el artículo 34 transitorio de la Constitución Política dispone:

“El Presidente de la República, en un plazo no mayor de ocho días hábiles contados a partir de la promulgación de esta Constitución, designará, por un período de tres años un ciudadano que tendrá la función de impedir de oficio, o a petición de parte, el uso de recursos originalmente provenientes del tesoro público, o del exterior, en las campañas electorales que se efectúen en el término indicado, exceptuando la financiación de las campañas electorales conforme a la Constitución o la ley. Para este efecto tendrá derecho a pedir y a obtener la colaboración de la Procuraduría General de la Nación, de la Contraloría General de la República, de todas las entidades públicas que ejerzan atribuciones de control y vigilancia y de los organismos que ejerzan funciones de policía judicial.

“El Presidente de la República reglamentará esta norma y le prestará al ciudadano designado todo el apoyo administrativo y financiero que le fuere indispensable”.

En desarrollo de lo dispuesto por dicho artículo, por Decreto 1767 del 11 de julio de 1991, se estableció:

“Desígnase al doctor Jorge García Hurtado, por un período de tres (3) años para que vigile el destino de los recursos del tesoro público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo transitorio 34 de la Constitución Política”.

El doctor Jorge García Hurtado tomó posesión del cargo el 1º de agosto de 1991, según consta en Acta 265.

Por Decreto 2093 del 6 de septiembre de 1991 se “desarrolla el artículo 34 transitorio de la Constitución Política de Colombia” fijando al efecto las funciones del veedor del tesoro.

En el artículo 2º de dicho decreto se señala:

“El veedor del tesoro será designado, por una sola vez, para un período de tres años, por el Presidente de la República, quien a su vez, proveerá sus faltas temporales o absolutas”.

Con base en las normas que se han transcrito, se consulta al honorable Consejo de Estado:

¿En qué fecha vence el periodo de tres años previsto por el artículo 34 transitorio de la Constitución para el señor veedor del tesoro?”.

La Sala considera y responde

I. Los cargos públicos y sus periodos. El término del desempeño de los cargos públicos, o sea el período asignado a ellos, presenta las siguientes modalidades:

1. Cuando no solamente el período correspondiente al cargo sino también su fecha de iniciación, son determinados de manera expresa por la Constitución Política. Así, por ejemplo, el período de los congresistas es de cuatro años y se inicia el 20 de julio siguiente a la elección (art. 132); según el artículo transitorio 16, la primera elección popular de gobernadores se celebrará el 27 de octubre de 1991 y los gobernadores elegidos en esa fecha “tomarán posesión el 2 de enero de 1992” (previamente la misma Constitución, en su art. 303, establece para los gobernadores un período de tres años).

2. Cuando en la Constitución se determina el período de duración del cargo, pero es la ley la encargada de fijar la fecha a partir de la cual se inicia dicho período. Tal es el caso de la mayoría de los altos cargos cuyo período está señalado en la Constitución (Presidente y vicepresidente de la República, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, magistrados de los altos tribunales de justicia, etc.).

3. Cuando la Constitución (o, en su caso, la ley) es la que determina el período de duración del cargo, sin que exista norma ni constitucional, ni legal, ni reglamentaria que señale la fecha a partir de la cual debe contarse el período correspondiente.

Esta última situación es la que ocupa la atención de la Sala. La Constitución de 1991, en efecto, creó el cargo al que posteriormente se le dio el nombre de veedor del tesoro, utilizando los términos siguientes:

“TRANSITORIO 34. El Presidente de la República, en un plazo no mayor de ocho días hábiles, contados a partir de la promulgación de esta Constitución, designará, para un período de tres años, un ciudadano que tendrá la función de impedir de oficio, o a petición de parte, el uso de recursos originalmente provenientes del tesoro público, o del exterior, en las campañas electorales que se efectúen en el término indicado, exceptuando la financiación de las campañas electorales conforme a la Constitución o la ley. Para este efecto tendrá derecho a pedir y a obtener la colaboración de la Procuraduría General de la Nación, de la Contraloría General de la República, de todas las entidades públicas que ejerzan atribuciones de control y vigilancia y de los organismos que ejerzan funciones de policía judicial. El Presidente de la República reglamentará esta norma y le prestará al ciudadano designado todo el apoyo administrativo y financiero que le fuere indispensable”.

Vigente la Constitución desde el 7 de julio de 1991, el nombramiento del ciudadano mencionado se hizo por el Presidente de la República mediante el Decreto 1767 de 11 de julio siguiente. La persona nombrada tomó posesión el 1º de agosto de 1991 y sendos decretos, el 2093 y el 2281, de 6 de septiembre y 4 de octubre del mismo año, desarrollaron las funciones del cargo de “veedor del tesoro” en todo el territorio nacional, las cuales serán ejercidas en forma autónoma e independiente y establecieron su planta de personal, también para un período de tres (3) años, contados a partir del 6 de septiembre de 1991, conforme al art. 11 del decreto últimamente citado, respectivamente.

Como ninguna de las normas a que se hace referencia determinó la fecha de iniciación del período de tres años correspondiente al veedor del tesoro, se trata de determinar si la misma se debe contabilizar a partir de la promulgación de la Constitución, o del nombramiento del veedor, o de su posesión, o, finalmente, por tratarse de un organismo nuevo, del día en que materialmente “se puso en funcionamiento la veeduría del tesoro”, según acta de 20 de febrero de 1992, que más propiamente debía referirse a la oficina del veedor.

II. Análisis de las diversas opciones.

La primera opción, o sea la consistente en contabilizar el término de tres años a partir de la creación del cargo por el constituyente de 1991, desconoce que el período se predica necesariamente de las personas vinculadas al cargo, y no simplemente del cargo. La creación de un cargo no es garantía del ejercicio de las funciones a él atribuidas por intermedio de sus empleados, si éstos no ingresan, en legal forma, al cargo creado. De ahí la necesidad de distinguir entre el cargo y el ejercicio de la función atribuida, la cual debe ser cumplida por intermedio de servidor público.

A partir del nombramiento tampoco es viable contar el período de un cargo. Cualquiera fuese la hipótesis sobre la naturaleza jurídica del nombramiento, que se adopte, ya sea la que parte de la noción del acto complejo (esto es, el formado por el nombramiento y su confirmación, cuando a ella hubiere lugar), o la que considera el nombramiento como un acto autónomo que tiene la posesión como un mero acto de ejecución, es lo cierto que, en cualquiera de dichos eventos, con el nombramiento no se entra a ejercer el cargo, y si ello no ocurre, mal podría contabilizarse término alguno, máxime cuando puede darse la circunstancia de no confirmación o de no posesión del empleo.

El criterio según el cual el término empieza a contarse a partir del momento en que, efectivamente, el organismo entra en operación, pues en la realidad un cargo no puede ser ejercido por su titular sino cuando este disponga de una infraestructura mínima para su funcionamiento, pasa por alto otra realidad aún más protuberante desde el punto de vista jurídico: que la facultad de ejercer la autoridad se tiene desde el momento de la posesión y que es esta la situación que, laboralmente, justifica el pago del salario asignado y el reconocimiento de prestaciones sociales. Más todavía: en el caso del veedor del tesoro, la misma Constitución le indicaba las funciones básicas, por una parte, y por la otra le otorgaba el derecho a pedir y obtener para el desempeño de sus funciones, la colaboración indispensable, tanto investigativa como administrativa y financiera, de parte del Presidente de la República, de los organismos de control y la policía judicial, en su respectiva órbita de competencia.

En el expresado caso, fue la Carta Política la que directamente dio cumplimiento al precepto según el cual “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento” (art. 122), al establecer las funciones pertinentes y mencionar a los altos funcionarios que debían prestarle colaboración al ciudadano que desempeñara el cargo que se creaba. Con ello el Decreto 2093 de 6 de septiembre de 1991 no hizo sino enumerar detalladamente sus funciones y establecer que tendrá las mismas calidades, prerrogativas, categoría y remuneración del Procurador General de la Nación; el Decreto 2281 de 4 de octubre del mismo año, fijar una planta de personal auxiliar que conformara la oficina del veedor, y el acta de 20 de febrero de 1992, firmada entre otros por el veedor en ejercicio de sus funciones y por su secretario y en donde se dice que ese día “se puso en funcionamiento la veeduría del tesoro”, sólo podía dejar constancia de un acto solemne y simbólico. Por lo demás, esta acta carecería de aptitud jurídica para prolongar el período del veedor.

De manera que la regla consiste en contar el término establecido para la duración del cargo de veedor del tesoro, a partir de la fecha de la posesión de su titular. La razón fundamental es que con el acto de posesión se cumplen varios ritos al mismo tiempo, todos ellos de evidente connotación jurídica: a) Se acreditan los requisitos exigidos para el desempeño del cargo; b) Se informa sobre el monto de sus bienes y rentas por quien va a ejercer el cargo; c) Se ritúa la importante solemnidad del juramento acer-ca del cumplimiento y defensa de la Constitución y la ley, y sobre todo, d) Se inviste a quien fue designado, del poder y autoridad para hacer eficaz la función atribuida al cargo. Es, pues, al ponerse en marcha el ejercicio de la función pública, cuando puede afirmarse con certeza que empieza a cumplirse la voluntad del constituyente como creador del cargo, y por ende, es el momento a partir del cual debe entenderse que corre el término fijado para su duración.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala responde:

El período de tres años previsto para el Veedor del Tesoro por el artículo transitorio 34 de la Constitución, se inició el 1º de agosto de 1991 y vence el día 1º de agosto de 1994.

Transcríbase, en sendas copias auténticas, al director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y al Secretario Jurídico de la misma Presidencia (CCA, art. 112).

Jaime Betancur Cuartas—Javier Henao Hidrón—Humberto Mora Osejo—Francisco Zuleta Holguín, Conjuez.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.

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