Concepto 718 de septiembre 14 de 1995 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

REPRESENTACIÓN DEL SENADO Y DE LA CÁMARA

EN PROCESOS RELATIVOS A CONTRATOS

EXTRACTOS: «En materia procesal, la doctrina distingue entre capacidad para ser parte y capacidad procesal. La primera es la aptitud jurídica para ser titular de los derechos o de las obligaciones de carácter procesal que a las partes se refieren. La segunda, también llamada capacidad para comparecer en juicio o legiti-matio ad procesum, es la adecuada o debida representación de las partes en el proceso para poder realizar con eficacia actos procesales.

Las entidades de derecho público tienen capacidad para ser parte, para obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos judiciales. Y comparecen a dichos procesos por medio de los representantes previstos en la Constitución o la ley.

La Ley 80 de 1993 (estatuto general de contratación de la administración pública), y sólo para efectos de esa ley, en su artículo 2º otorga al Senado de la República y a la Cámara de Representantes el carácter de entidades estatales y en el artículo 11 confiere competencia a los presidentes de estas entidades para que, en representación de ellas, celebren contratos. Estos artículos fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-374 de agosto 25 de 1994.

Ahora bien, bajo ese carácter de entidades estatales, la Ley 80 no sólo permite que algunas dependencias y organismos públicos celebren contratos sino, también, que comparezcan como demandados o demandantes. En efecto, el artículo 50 atribuye responsabilidad a “las entidades estatales” por actuaciones, abstenciones, hechos y omisiones antijurídicos que les sean imputables y causen perjuicios a sus contratistas; o sea que dichas entidades pueden ser demandadas y, si fueren declaradas responsables, las condenas pecuniarias respecto de aquellas que carecen de patrimonio propio, por no ser personas jurídicas, resultarán afectando los recursos que en el presupuesto se les asigne. De otra parte, el artículo 54 faculta a dichas entidades para iniciar acción de repetición contra el servidor público que no hubiere sido llamado en garantía al proceso en que se condenó a la entidad por hechos u omisiones imputables a título de dolo o culpa grave.

A lo anterior se agrega que el artículo 14 asigna a las entidades estatales, para el cumplimiento de los fines de la contratación, la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato, lo que puede llevar hasta promover procesos de ejecución o cumplimiento ante la jurisdicción contencioso administrativa (art. 75). Y, de otra parte, está también la acción contractual en que puede verse comprometida la entidad estatal contratante.

En relación con el tema que a la Sala ocupa, es oportuno recordar que la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de mayo 29 de 1990, afirma:

“2. Que las funciones de ejecución administrativa y de representación en juicio no están supeditadas a la circunstancia de que los entes respectivos sean personas jurídicas.

3. Que la personalidad jurídica, así como la personería jurídica o de representación y para comparecer en juicio, son de mera estirpe legal pero no de rango constitucional y pueden por tanto ser modificadas por la ley sin violar la Constitución”.

Entonces, si estas entidades estatales pueden demandar y ser demandadas en los precisos asuntos contractuales que regula la Ley 80 de 1993 ¿quién?, en el caso del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, las representa en los respectivos procesos? El presidente de la respectiva entidad estatal contratante, resulta ser la conclusión lógica. Veamos por qué.

a) No deben ser el Presidente del Congreso, en asocio del Vicepresidente del mismo, porque la función que a asigna éstos la Ley 5ª de 1992 es la de representar la rama legislativa del poder público ante las otras ramas, o gobiernos, o entidades públicas o privadas en el ejercicio de las funciones propias de la Corporación, y de lo que se trata en materia contractual es de representar a la “entidad estatal”, esto es, a la Nación-Senado de la República o la Nación-Cámara de Representantes, conforme lo estatuyen los artículos 2º y 11 de la Ley 80 de 1993.

b) Porque el Congreso de la República no es persona de derecho público y tampoco se le ha atribuido legalmente capacidad para comparecer en procesos como demandante, demandado o interviniente. El Senado de la República y la Cámara de Representantes, tienen el carácter de “entidades estatales” para los efectos de la Ley 80 de 1993 y en esa condición su capacidad está limitada para contratar, obligarse y comparecer procesalmente en acciones sobre responsabilidad y de repetición.

c) Tampoco debe ser el Ministro del Interior (antes de Gobierno), porque la función que le asigna el artículo 149 del Decreto-Ley 01 de 1984 es la de representar a la Nación en cuanto se relacione con el Congreso y concretamente en los procesos contencioso administrativos; pero en la materia contractual se trata de representar a las entidades estatales Senado de la República o Cámara de Representantes, aunque como corporaciones pertenecientes a la persona jurídica llamada Nación.

d) Porque de conformidad con el artículo 121 de la Constitución: “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyan la Constitución y la ley”.

Establecido lo anterior, queda por resolver ¿quién representa al Congreso en los demás asuntos contencioso-administrativos? La conclusión es que tal representación la conserva el Ministro del Interior (antes de Gobierno), y las razones son:

a) Porque el Congreso de la República no es persona de derecho público y tampoco se le ha atribuido legalmente capacidad para comparecer en los procesos judiciales como demandante, demandado o interviniente.

b) Porque siendo así, la capacidad para ser parte está radicada en la Nación, como persona jurídica.

c) Porque el artículo 149 del Decreto 01 de 1984 no ha sido derogado expresamente, ni puede entenderse derogado tácitamente por la ley 5ª de 1992, que contiene el reglamento del Congreso, por las razones expuestas. El mencionado artículo está modificado, únicamente en cuanto a la representación de las “entidades estatales” Senado de la República y Cámara de Representantes, en materia contractual y en las acciones que con ocasión de los contratos se presenten.

La representación de la rama legislativa, que la Ley 5ª de 1992 asigna al Presidente del Senado en asocio del Presidente de la Cámara de Representantes, como Presidente y Vicepresidente, en su orden, del Congreso de la República, debe entenderse referida a las funciones que la misma ley, en su artículo 6º, atribuye al Congreso, dentro de un marco de colaboración armónica para la realización de los fines del Es-tado.

3. En consecuencia, la SALA RESPONDE:

3.1. Está vigente el inciso 3º del artículo 149 del Decreto-Ley 01 de 1984, en cuanto confiere al Ministro de Gobierno, hoy del Interior, la representación de la Nación-Congreso de la República. Pero modificado en cuanto a la representación de las entidades estatales, Senado de la República y Cámara de Representantes, en asuntos contractuales, que la letra a del numeral 3º del artículo 11 de la Ley 80 de 1993 atribuye al presidente de la respectiva entidad.

3.2. La representación de la Nación-Congreso de la República, en cabeza del Ministro de Gobierno, hoy del Interior, se refiere a toda clase de procesos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, distintos de los que tengan origen en el proceso de la contratación.

3.3. La representación del Senado de la República y de la Cámara de representantes, en los procesos contenciosos administrativos que tengan origen en el proceso de contratación o surjan con ocasión de contratos celebrados por dichas entidades estatales, corresponde al respectivo presidente».

(Concepto de septiembre 14 de 1995. Radicación 718. Consejero Ponente: Dr. César Hoyos Salazar).

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