Concepto 721 de agosto 31 de 1995 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

IMPUESTO DE DEGÜELLO

COMPETENCIA PARA SU RECAUDO

Consejero Ponente:

Dr. Javier Henao Hidrón

Ref.: Consulta sobre la competencia para el recaudo del impuesto de degüello de ganado mayor de carne en canal. Radicación Nº 721.

Bogotá, D.C., treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y cinco.

El señor Ministro del Interior, atendiendo una petición que le fuese formulada por el gobernador del Caquetá, solicita el concepto de la Sala en relación con el impuesto de degüello de ganado mayor, con el propósito de aclarar, frente a terceros exportadores de carne en canal, si la competencia para el recaudo de la renta está determinada por el lugar del consumo o en razón del lugar del sacrificio.

La Sala considera y responde

I. Antecedentes. Desde la promulgación de la Ley 8ª de 1909 el impuesto de degüello de ganado mayor es un tributo de propiedad exclusiva de los departamentos, así como el proveniente del degüello de ganado menor corresponde a los municipios.

La competencia para el recaudo y la consiguiente propiedad de la renta estuvo determinada conforme al factor territorial, por razón del lugar del sacrificio del animal. Sin embargo, en el año de 1945 fue expedida la Ley 31, inspirada en el propósito de favorecer la industria ganadera y las conveniencias del consumidor y, al efecto, se dispuso que “cuando el dueño de ganado mayor o menor declare, en la Recaudación respectiva, que va a sacrificar determinadas reses para transportar las carnes a lugar distinto de aquél en que los ganados se sacrifican, el impuesto se pagará en el lugar en que las carnes se consuman” (art. 3º, ibídem). En el mismo texto de la ley se advirtió que, con esta salvedad, el impuesto continuaba causándose y recaudándose en la forma acordada por las disposiciones vigentes que regulan la ma-teria.

La situación varió con la entrada en vigencia de los Decretos-Leyes 1222 y 1333 de 1986, que contienen el Código de Régimen Departamental y el Código de Régimen Municipal, respectivamente.

En la codificación de disposiciones constitucionales y legales relativas a la organización y funcionamiento de la administración departamental (D. 1222/86), expedida por el Gobierno Nacional con base en las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 35 de la Ley 3ª de 1986, expresamente se dispuso la derogación de todas las normas de carácter legal sobre la materia, que no hubiesen sido codificadas (art. 339, ibídem), declaración que luego la Corte Suprema de Justicia estimó ajustada a la Constitución Política, conforme a sentencia de 13 de noviembre del mismo año. Ni en el título dedicado a las rentas departamentales, ni más concretamente en el capítulo sobre el impuesto de degüello de ganado mayor, el codificador incluyó el artículo 3º de la Ley 31 de 1945. En cambio, con los artículos 9º y 4º tomados de las Leyes 56 de 1918 y 34 de 1925, respectivamente, fue conformado un capítulo con la denominación “impuesto de degüello de ganado mayor”, el cual contiene únicamente los dos preceptos siguientes:

“ART. 161.—Los departamentos pueden fijar libremente la cuota del impuesto sobre degüello de ganado mayor.

ART. 162.—Las rentas sobre el degüello no podrán darse en arrendamiento”.

Por su parte, la Constitución de 1991 precep-tuó que los bienes y rentas de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares; que los impuestos departamentales y municipales gozan de protección, no pudiendo ser trasladados a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior; y que el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progre-sividad; igualmente, prohibió la aplicación con retroactividad de las leyes tributarias (arts. 362 y 363), así como el conceder exenciones y tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territo-riales (art. 294). En cuanto a la potestad de decretar los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales, la atribuyó, de conformidad con la ley, a las asambleas departamentales (art. 300, num. 4º).

II. El impuesto de degüello. Concebido como un tributo en favor de los departamentos y de los municipios (según se tratase de ganado mayor o de ganado menor), el degüello se causa por la acción de degollar, que significa cortar el cuello al animal, sacrificarlo para destinar su carne al consumo humano.

La Ley 31 de 1945 adoptó la modalidad consistente en el pago del impuesto en el lugar de consumo de las carnes, buscando, según su intención, favorecer la industria ganadera y las conveniencias del consumidor, para el caso de transporte de carnes a lugar distinto de aquel en que los ganados se sacrifican. Pero esta variante perdió vida jurídica con la expedición del Decreto-Ley 1222 de 1986 o Código de Régimen Departamental, por virtud de su artículo 339 que prescribió la derogatoria de las leyes sobre organización y funcionamiento de la administración departamental que no hubiesen quedado incluidas en la mencionada codificación. Ello fue precisamente lo ocurrido con el artículo 3º de la Ley 31 de 1945: al ser excluido del nuevo estatuto departamental, quedó ipso facto derogado. Producido este fenómeno jurídico por mandato de ley, entendida en sentido material, la consecuencia lógica es la aplicación integral de la competencia territorial que, por la naturaleza misma del impuesto, corresponde al lugar de sacrificio del ganado.

Por tanto, sólo el departamento en cuya jurisdicción tenga lugar el sacrificio de ganado mayor, podrá recaudar el correspondiente impuesto de degüello, conforme a la base gravable, tarifa y reglamentación que establezca la asamblea departamental.

Por lo demás, las disposiciones del Decreto-Ley 1222 de 1986 (arts. 161, 162 y 339) conservan su vigencia, por cuanto no han sido derogadas ni modificadas por leyes posteriores.

Los principios en materia tributaria contenidos en la nueva Constitución Política expedida en julio de 1991, sirven para reiterar la posición que aquí asume la Sala.

Es así como en desarrollo del principio de la legalidad de los tributos, de rancia tradición constitucional en Colombia, se han establecido diversos ámbitos espaciales (el nacional, el departamental, el distrital, y el municipal), cada uno de los cuales dispone de potestad para recaudar el producto de los impuestos asignados por la ley. A su vez, podrán destinarlos, atendiendo tanto a planes y programas como a la organización del respectivo presupuesto financiero, al cumplimiento de sus funciones, en desarrollo de la autonomía de las entidades territoriales, derecho que debe ser ejercido dentro de los límites de la Constitución y de la ley.

Aunque las corporaciones públicas de departamentos y municipios sólo pueden hacer la regulación de los impuestos asignados, conforme a las prescripciones de la ley, ésta, a su turno, no puede conceder exenciones o tratamientos preferenciales en favor de los sujetos pasivos (materia que les compete a aquéllas, exclusivamente), ni disponer el traslado de ninguno de tales tributos a la Nación, salvo en caso de guerra exterior y de modo temporal. Todo lo cual otorga protección constitucional a los impuestos de las entidades territoriales, que ciertamente son de su propiedad exclusiva y go-zan de las mismas garantías que la propiedad privada.

De manera que una vez distribuidos por la ley los tributos entre la Nación y las entidades territoriales, y fijado el marco de acción de las asambleas y los concejos, aquélla tendrá que respetar la autonomía territorial, quedando sin competencia para disponer posteriormente respecto de exenciones, tratamientos preferen-ciales, recargos, o para acudir a forma alguna que vulnere el derecho de propiedad; salvo que el legislador decida hacer una nueva distribución de los tributos del Estado.

Por todo ello, el derecho de los departamentos sobre sus impuestos, implica el ejercicio de la potestad de regulación en sus diversos aspectos (base gravable, tarifa, sujeto pasivo, forma de recaudo, etc.), sin más limitaciones que las impuestas por la ley dentro del marco constitucional.

Y como el precepto legal que imponía una nueva competencia para el recaudo de la renta proveniente del impuesto de degüello de ganado mayor, cuando el propietario declaraba ante autoridad competente que iba a sacrificar determinadas reses para transportar las carnes (“carne en canal”) a lugar distinto de aquel en que los ganados se sacrifican, fue derogado por mandato del artículo 339 del Decreto-Ley 1222 de 1986, la competencia para el recaudo es hoy en día, en todos los casos, de los departamentos en cuya jurisdicción se efectúa el degüello, en forma exclusiva.

En consonancia con lo expuesto, la Sala responde:

La renta proveniente del impuesto de degüello de ganado mayor corresponde a los departamentos y se recauda en el lugar del sacrificio atendiendo a los sujetos pasivos, la base gra-vable y las tarifas que, mediante ordenanza, fijen las respectivas asambleas.

Transcríbase, en sendas copias auténticas, al Ministro del Interior y al Secretario Jurídico de la Presidencia de la República (CCA, art. 112).

Roberto Suárez Franco, Presidente de la Sala—Javier Henao Hidrón—César Hoyos Salazar—Luis Camilo Osorio Isaza.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.

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