Concepto 812 de abril 30 de 1996 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

GOBERNADORES Y ALCALDES

REEMPLAZO EN CASO DE FALTAS ABSOLUTAS

Consejero Ponente:

Dr. Javier Henao Hidrón

Ref.: Gobernadores y alcaldes: faltas absolutas y causales que las originan; procedimiento para proveer su reemplazo. Radicación número 812.

Bogotá, D.C., treinta de abril de mil novecientos noventa y seis.

Debido a la confusión creada en torno al procedimiento que debe seguirse cuando se produzca falta absoluta de un gobernador o alcalde, aspecto éste que admite diversas modalidades, el señor Ministro del Interior formula a la Sala la siguiente consulta:

1. Si la falta absoluta de gobernador o alcalde se produce después de los dos primeros años del período que se inició en enero de 1995, ¿debe procederse a nueva elección?

2. ¿El período de los gobernadores y alcaldes elegidos en oportunidad distinta a las elecciones generales de 1994, es por el resto del período, o cada cual tendrá período individual de tres años, contados a partir de la fecha de su posesión?

3. Si la respuesta a la primera pregunta es afirmativa, ¿igualmente debe procederse a nueva elección en los municipios donde se designó alcalde encargado, antes y después de los pronunciamientos de la H. Corte Constitucional, con fundamento en el parágrafo del artículo 107 de la Ley 136 de 1994? De ser así, ¿existe algún término para esa convocación?

4. Siendo sustancialmente iguales los artículos 114 de la Ley 104 de 1993 y el artículo 52 de la Ley 241 de 1995 ¿puede libremente el Presidente de la República designar alcalde encargado, en los casos que la segunda de las disposiciones prevé? ¿O debe entenderse, con base en el pronunciamiento de la H. Corte Constitucional, que las situaciones de anormalidad que generan la falta absoluta de gobernador o alcalde, deban resolverse por ductos normales, mediante encargos provisionales y llamamiento a elecciones?

La Sala considera y responde:

I. Fundamentos constitucionales. Dispone la Constitución Política de 1991, siguiendo en esta materia el precepto proveniente del Acto Legislativo número 1 de 1986, que en cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente, y prohíbe su reelección para el período siguiente; como complemento, aumenta su período de dos a tres años (art. 314). Ya con criterio innovador, establece la elección popular de los gobernadores de los departamentos, igualmente para un período de tres años y sin que pueda ser reelegido para el período siguiente (art. 303).

La Constitución preceptúa, en las disposiciones transitorias números 16 y 19, que la primera elección popular de gobernadores se celebrará el 27 de octubre de 1991 y los gobernadores elegidos en esa fecha tomarán posesión el 2 de enero de 1992; así mismo, que los alcaldes, concejales y diputados que se elijan en 1992 ejercerán sus funciones hasta el 31 de diciembre de 1994, con lo cual se procura unificar la iniciación de sus períodos, que es de tres años, a partir de enero de 1995, haciéndolo coincidir, además, con la duración del año fiscal.

De manera permanente, la Carta Política defiere a la ley: en relación con los gobernadores, la fijación de las calidades, requisitos, inhabilidades, incompatibilidades, la reglamentación de su elección, la determinación de sus faltas absolutas y temporales y la forma de llenarlas, como también el dictar las demás disposiciones necesarias para el normal desempeño de sus cargos (art. 303, inc. final); y en relación con los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales —precepto que obviamente es aplicable a los alcaldes—, la determinación de las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes (art. 293).

Con fundamento en los preceptos mencionados, es posible deducir que la Constitución establece directamente la elección popular de gobernadores y alcaldes por los ciudadanos del respectivo territorio, el período de tres años y la no reelección para el inmediatamente siguiente, defiriendo a la ley la reglamentación de todos los demás aspectos concernientes a la elección y el desempeño de funciones.

II. Desarrollo legal. Para los alcaldes, cuya elección popular, dispuesta por el Acto Legislativo número 1 de 1986, fue ratificada por la Constitución de 1991, la reglamentación de su elección y desempeño del cargo se encuentra inicialmente en las Leyes 78 de 1986 y 49 de 1987 y, con posterioridad al nuevo ordenamiento constitucional, básicamente en la Ley 136 de 1994; pero también en disposiciones de las Leyes 104 de 1993, 131 de 1994 (con las modificaciones introducidas por la Ley 134 del mismo año) y 241 de 1995.

Respecto de los gobernadores, y en consideración a que todavía no ha sido dictado el estatuto legal en el cual se desarrolle el mandato contenido en el inciso segundo del artículo 303 de la Constitución, el intérprete sólo tiene como punto de referencia, además del precepto según el cual “su régimen de inhabilidades e incompatibilidades no será menos estricto que el establecido para el Presidente de la República” (art. 304, inc. 2º), ciertos artículos constitucionales transitorios (16 a 18) y algunas disposiciones contenidas en las Leyes 62 de 1993 (reorgánica de la Policía Nacional y que les otorga participación en consejos y comisiones de policía y seguridad ciudadana), 104 de 1993, 131 de 1994 y 241 de 1995. El Código de Régimen Departamental (D.L. 1222/86), por ser anterior a la nueva Constitución, no regula ninguno de los casos que son materia de consulta.

Según la Ley 136 de 1994, sobre organización y funcionamiento de los municipios, los alcaldes “serán elegidos por mayoría de votos de los ciudadanos en la misma fecha en la cual se elijan gobernadores, diputados y concejales” y su período de tres años se iniciará “el primero de enero siguiente a la fecha de su elección” (art. 85).

En otras disposiciones, la ley mencionada enumera las faltas absolutas del alcalde: la muerte, la renuncia aceptada, la incapacidad física permanente, la declaratoria de nulidad de su elección, la interdicción judicial, la destitución, la revocatoria del mandato, y la incapacidad por enfermedad superior a 180 días (art. 98). Igualmente, regula dichas faltas absolutas, al prescribir de manera general que si ocurre una cualquiera de las causales que les dan origen, “el Presidente de la República, en relación con el Distrito Capital de Santafé de Bogotá y los gobernadores con respecto a los demás municipios”, designarán alcalde del mismo movimiento y filiación política del titular, de terna que para el efecto presente el movimiento al cual pertenezca en el momento de la elección, con la advertencia de que el alcalde designado deberá adelantar su gestión de acuerdo con el programa del alcalde elegido por voto popular y quedará sujeto a ley estatutaria del voto programático (art. 106); pero en el artículo inmediatamente siguiente, subtitulado “convocatoria a elecciones” (aplicable a partir del primero de enero de 1995), la ley distingue si la falta absoluta se produce antes o después de transcurridos veinticuatro meses de su período, en la forma siguiente:

“Si la falta absoluta se produjere antes de transcurridos veinticuatro (24) meses del período del alcalde, el Presidente de la República o el gobernador respectivo, según sus competencias, en el decreto de encargo señalará la fecha para la elección de nuevo alcalde, la cual deberá realizarse dentro de los dos meses siguientes a la expedición del decreto.

El candidato a nuevo alcalde deberá anexar a la inscripción de su candidatura, la cual debe ser treinta días antes de la elección, el programa de gobierno que someterá a consideración ciudadana.

Si la falta se produjere después de transcurridos veinticuatro (24) meses del período del alcalde, el Presidente de la República o el gobernador respectivo, según sus competencias, designará el alcalde para el resto del período, de la misma filiación política del anterior, quien deberá gobernar con base en el programa que presentó el alcalde electo”.

En el mismo artículo 107, en su parágrafo, se establece una tercera situación especial, en los términos siguientes:

“Si la falta del alcalde municipal es la muerte ocasionada en forma violenta por terceros, no se convocará a nueva elección y el Presidente o gobernador designará alcalde de la misma filiación y grupo político del titular, de terna de candidatos presentada por quienes inscribieron la candidatura del anterior”.

Por su parte, la Ley 104 de 1993, llamada ley de orden público y dictada para tener vigencia durante dos años a partir de su promulgación, que se efectuó el 30 de diciembre de 1993, en sus artículos 112 y 114 dispuso, respectivamente:

“ART. 112.—En caso de destitución de los gobernadores o alcaldes, el Presidente o gobernador, según el caso, convocará a nueva elección dentro de los dos (2) meses siguientes, siempre y cuando no haya transcurrido más de la mitad del período y las condiciones de orden público lo permitan. Mientras tanto el Presidente y los gobernadores según el caso, podrán encargar de las gobernaciones o alcaldías en la forma prevista en el artículo 111 de esta ley.

Cuando de acuerdo con el inciso anterior no deba convocarse a elecciones, se encargará por el resto del período en la forma prevista en el artículo 116”.

“ART. 114.—En caso de que un gobernador o alcalde renuncie como resultado de amenazas, intimi-daciones o presión de la subversión u organización criminal o sea secuestrado o haya perdido su vida por causa de las mismas y así lo considere la Fiscalía General de la Nación, el Presidente de la República podrá nombrar libremente su reemplazo”.

De los dos artículos últimamente transcritos, la Corte Constitucional mediante sentencia C-586 de 7 de diciembre de 1995, declaró inexe-quibles, del primero la expresión “siempre y cuando no haya transcurrido más de la mitad del período y las condiciones de orden público lo permitan”, y el inciso respectivo, y el segundo artículo en su totalidad. No obstante, la Ley 241, promulgada el 14 de febrero de 1996, no solamente “prorroga” la vigencia de la Ley 104 de 1993, que había expirado desde el día 30 de diciembre de 1995, sino que reproduce casi textualmente tales artículos:

ART. 51.—El artículo 112 de la Ley 104 de 1993 quedará así:

“En caso de destitución de los gobernadores o alcaldes, el Presidente o el gobernador, según el caso, convocará a una nueva elección dentro de los dos (2) meses siguientes, siempre y cuando no haya transcurrido más de la mitad del período y las condiciones del orden público lo permitan. Mientras tanto, el Presidente y los gobernadores, según el caso, podrán encargar de las gobernaciones o alcaldías en la forma prevista en el artículo 111 de esta ley.

Cuando de acuerdo con el inciso anterior no deba convocarse a elecciones, se encargará por el resto del período en la forma prevista en el artículo 114”.

ART. 52.—El artículo 114 de la Ley 104 de 1993 quedará así:

“En caso de que un gobernador o alcalde renuncie como resultado de amenazas, intimidación o presión de grupos subversivos, de milicias populares rurales o urbanas, de las llamadas autodefensas, terroristas o de organizaciones delincuenciales, o sea secuestrado o haya perdido su vida por causa de las mismas y lo verifique la Fiscalía General de la Nación, el Presidente de la República podrá nombrar libremente su reemplazo”.

III. Pronunciamientos de la Corte Constitucional. Sobre los planteamientos de la consulta es pertinente aludir a tres sentencias de la Corte Constitucional, las distinguidas con los números C-011 de 1994, C-055 de 1995 y C-586 de 1995, y, especialmente, a la primera y la última, pues la segunda resuelve la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley 104 de 1993 en su conjunto, declarándola exequible, pero únicamente por hallarse ajustada al procedimiento previsto para su formación y no ser, por su contenido, materia de reserva de ley estatutaria.

Al hacer la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria “por la cual se reglamenta el voto programático y se dictan otras disposiciones”, que dio origen a la Ley 131 de 1994, la Corte (Sent. C-011 de 21 de enero del mismo año) declaró inexequible el artículo 15, relacionado con la revocatoria del mandato a gobernadores y alcaldes y que era del tenor siguiente:

“De producirse la revocatoria, habiendo transcurrido dos años desde la fecha de la posesión del mandatario elegido popularmente, terminará el período, sin mediar nuevas elecciones, quien designe en propiedad el Presidente de la República o el gobernador, según sea el caso, teniendo en cuenta el mismo grupo, movimiento, sector o partido político del mandatario revocado; el funcionario así designado, actuará con base al programa inscrito por el mandatario revocado”.

La Corte argumentó de esta guisa: que la disposición transcrita desvirtúa claramente el propósito que animó al constituyente a plasmar en la Carta Política la elección popular de los alcaldes y la de los gobernadores; que facultar al Presidente de la República, o a los gobernadores, según el caso, para nombrar en propiedad, hasta el final del período correspondiente, a quienes hayan de suceder a los gobernadores o alcaldes cuyo mandato haya sido revocado, cuando hubieren transcurrido dos años desde la fecha de su posesión, implica retornar al sistema de nombramiento de los alcaldes por parte del ejecutivo departamental, que rigió hasta 1986, y al de los gobernadores por parte del ejecutivo nacional, que rigió hasta 1991; que lo ajustado a la Constitución es realizar elecciones en el respectivo departamento o municipio, para reemplazar al gobernador o alcalde cuyo mandato hubiere sido revocado, “aun cuando hubieren transcurrido dos años desde su fecha de posesión”, sin perjuicio de que interinamente, la autoridad correspondiente pueda nombrar, con carácter provisional, al gobernador o alcalde encargados, mientras se efectúa, dentro de los términos legales, la nueva elección; y que al producirse la manifestación de la voluntad popular en las urnas, quien resulte elegido dispondrá de la totalidad de las atribuciones y del período —tres años— que la Constitución asigna al cargo. Por todo ello, concluyó:

“Lo razonable, pues, y, sobre todo, lo que se ajusta al espíritu de nuestra Carta Política, es que producida la expresión de la voluntad popular en las urnas, a través de la elección del gobernador o del alcalde que hayan de reemplazar a aquéllos cuyo mandato haya sido revocado popularmente, los nuevos mandatarios dispongan de la totalidad del período constitucional previsto, durante el cual tengan, a su turno, la oportunidad de cumplir con el programa de gobierno que hayan sometido a la consideración de sus electores” (las negrillas son de la Sala).

Respecto de la sentencia C-586/95, mediante ésta fueron declarados inexequibles: del ar-tículo 112 de la Ley 104 de 1993 la expresión “siempre y cuando no haya transcurrido más de la mitad del período y las condiciones de orden público lo permitan” y su último inciso, así como el artículo 114 de la misma ley, aduciendo razones similares a las expuestas en la providencia que se acaba de comentar.

Como las dos disposiciones mencionadas fueron reproducidas con ligeras variaciones por la Ley 241 de 1995, en sus artículos 51 y 52, resulta ostensible la violación en que incurrió el legislador del precepto contenido en el artículo 243 de la Constitución, que prohíbe tajantemente a las autoridades el revivir la norma declarada inexequible. Así se expresa la ley superior:

“Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución” (inc. 2º).

En tales condiciones, desaparece en su integridad el texto del artículo 114 de la Ley 104 de 1993 y su correlato, el artículo 52 de la Ley 241 de 1995, que autorizaba al Presidente de la República para nombrar libremente el reemplazo del gobernador o alcalde que renuncie como resultado de actos de violencia, o que haya perdido su vida por causa de hechos cometidos por grupos subversivos, terroristas o por organizaciones de delincuentes. En cuanto al ar-tículo 112 de la Ley 104 de 1993, y su similar el artículo 51 de la Ley 241 de 1995, éste queda vigente únicamente en la parte siguiente:

“En caso de destitución de los gobernadores o alcaldes, el Presidente o el gobernador, según el caso, convocará a una nueva elección dentro de los dos (2) meses siguientes. Mientras tanto, el Presidente y los gobernadores, según el caso, podrán encargar de las gobernaciones o alcaldías en la forma prevista en el artículo 111 de esta ley” (la negrilla es de la Sala).

(El art. 111 de la Ley 104/93 preceptúa que el Presidente y los gobernadores encargarán de las gobernaciones o de las alcaldías a una persona de la misma filiación y grupo del titular).

IV. Conclusiones. Si bien la Constitución defiere a la ley la determinación de las faltas absolutas o temporales de alcaldes y gobernadores, y la forma de llenarlas (arts. 293 y 303), es lo cierto que la Corte Constitucional, en ejercicio del control jurisdiccional y mediante sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, ha definido que, en los casos de revocatoria del mandato (sent. C-011/94) y de destitución (sent. C-586/95), los gobernadores y alcaldes deben ser reemplazados de conformidad con el siguiente procedimiento:

a) El Presidente de la República, en relación con el alcalde del Distrito Capital de Santafé de Bogotá y los gobernadores, y éstos, en relación con los demás alcaldes, procederán a encargar de las gobernaciones y alcaldías a una persona del mismo movimiento y filiación política del titular, de terna que para el efecto presente el movimiento al cual pertenezca en el momento de la elección;

b) En el decreto de encargo se señalará la fecha para la elección de nuevo gobernador o alcalde, la cual deberá realizarse dentro de los dos meses siguientes a la expedición del decreto; y

c) El elegido por votación popular directa de los ciudadanos del correspondiente departamento o municipio, tendrá un período de tres años a partir de la fecha de su posesión.

Desde luego, con los anteriores fallos de constitucionalidad, el período de los gobernadores y alcaldes, que estaban unificados (empezaban para los alcaldes el 1º de enero y para los gobernadores el 2 de enero siguiente a su elección), ahora se dispersan y la fecha de posesión variará según la época en que se produzcan las vacantes, con obvia repercusión en la fecha de terminación de los mismos. Así que cada vez que el mandato de aquellos funcionarios sea revocado, o se presente sanción de destitución como consecuencia de procesos penales o faltas gravísimas de carácter disciplinario, ya el reemplazo no terminará el período correspondiente sino que el gobernador o alcalde, escogido ineludiblemente por voto ciudadano, iniciará un período constitucional de tres años, al que se encontrará vinculado un nuevo programa de gobierno.

Esa consecuencia inevitable, no favorece la intención del constituyente, que fue la de establecer un período trienal, unificado, para las administraciones secciónales y locales. O sea que en los departamentos, el equipo conformado por gobernadores, diputados y contralor; y en los municipios, el equipo integrado por el alcalde, los concejales, el contralor y el perso-nero, pudiera trabajar coordinadamente durante tres años consecutivos.

Cuando la Constitución Política preceptúa que la elección de Congreso “se hará en fecha separada de la elección de autoridades departamentales y municipales” (art. 262), está indicando que la escogencia de las autoridades departamentales y municipales vinculadas al voto popular directo, se debe realizar en un mismo día; y así venía ocurriendo en la práctica, cuando cada tres años, el último domingo de octubre, eran elegidos gobernadores, diputados, alcaldes, concejales e inclusive los miembros de las juntas administradoras locales. Como consecuencia, el período de los mismos se iniciaba en el mes de enero siguiente, con la intención adicional de que coincidiera con los correspondientes años fiscales, de manera que los jefes del ejecutivo pudieran ejecutar en su integridad los correspondientes presupuestos financieros y respaldar adecuadamente sus programas de gobierno y los planes de desarrollo.

Todo ello no dejará de repercutir, también, en las asambleas o conferencias de gobernadores o alcaldes; allí las decisiones serán adoptadas por funcionarios en quienes no coincide ni la fecha de iniciación ni la fecha de terminación de sus períodos.

Ahora bien: respecto de los demás casos de falta absoluta, que para el alcalde corresponden a las causales enunciadas en el artículo 98 de la Ley 136 de 1994 (la muerte, la renuncia aceptada, la incapacidad física permanente, la declaratoria de nulidad por su elección, la interdicción judicial, y la incapacidad por enfermedad superior a 180 días), solamente se convocará a nuevas elecciones cuando la falta se produjere antes de transcurridos veinticuatro meses del período respectivo. De manera que si la falta absoluta ocurriere después de este lapso, el Presidente o el gobernador, según sus competencias, designará alcalde de la misma filiación política del anterior y quien deberá gobernar con base en el programa que éste presentó con la inscripción de su candidatura. En ambos eventos, el elegido o designado lo será para el resto del período.

En el caso de muerte ocasionada en forma violenta por terceros, no se convocará a nueva elección y el Presidente designará al alcalde del distrito capital y el gobernador al alcalde municipal correspondiente, de terna de candidatos presentada por quienes inscribieron la candidatura del anterior titular.

Para los gobernadores, aunque no existe norma especifica que regule las demás situaciones que se presentan al ocurrir falta absoluta (distintas a la revocatoria del mandato y la destitución), es viable aducir las mismas razones, de orden lógico-jurídico y de interés público, para dar aplicación a las mismas disposiciones, o sea a la voluntad expresada por el legislador en relación con los alcaldes. Ello por no tratarse del otorgamiento de competencias sino de la regulación de un procedimiento para proveer las vacantes. Y por la ostensible similitud entre funcionarios que desempeñan cargos que apenas recientemente han adquirido la condición de elección popular; además, cada uno de ellos es jefe ejecutivo y representante legal de entidad territorial, respecto de la cual se predica autonomía no sólo administrativa sino política.

V. Respuestas. De conformidad con las consideraciones anteriores, se responde:

1. Si la falta absoluta del gobernador o el alcalde se produce después de los dos primeros años del período que se inició en enero de 1995, debe procederse a nueva elección, pero únicamente en los casos de revocatoria del mandato o de destitución, conforme a lo decidido por la Corte Constitucional en sus sentencias C-011/94 y C-586/95, respectivamente, explicadas en la parte motiva de la presente consulta.

Si la falta absoluta del alcalde se produce después de los dos primeros años del período que se inició en enero de 1995, por causales distintas a la revocatoria del mandato o la destitución, debe darse aplicación a lo dispuesto por la Ley 136 de 1994, en sus artículos 106 y 107.

2. Respecto de los gobernadores y alcaldes elegidos en oportunidad distinta a las elecciones generales de 1994, y en relación con su período, es menester distinguir: si fueron elegidos para reemplazar al titular por causa de revocatoria del mandato o destitución, su período individual es de tres años, contados a partir de la fecha de su posesión, siempre que aquella circunstancia se haya presentado con posterioridad a la vigencia de la Ley 134 de 31 de mayo de 1994, y ésta, de la ejecutoria de la sentencia C-586 proferida por la Corte Constitucional el 7 de diciembre de 1995. Por el contrario, si la elección o designación se hizo para reemplazar al titular por causa distinta a la revo-catoria del mandato o la destitución, se entiende que fueron escogidos para terminar el período del anterior titular.

3. En los municipios donde se designó alcalde encargado, con fundamento en el parágrafo del artículo 107 de la Ley 136 de 1994 (falta absoluta del alcalde titular por muerte ocasionada en forma violenta por terceros), no es conducente proceder a realizar una nueva elección.

Debe entenderse, en todos los casos, que el alcalde designado lo fue por el resto del período.

4. Siendo sustancialmente igual el artículo 52 de la Ley 241 de 1995 al artículo 114 de la Ley 104 de 1993, este último declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Presidente de la República carece de autorización jurídica para designar libremente alcalde encargado, en los casos que prevé la primera de estas disposiciones.

Se trata de situaciones de anormalidad que, al generar la falta absoluta del alcalde, ya no pueden resolverse de conformidad con procedimientos extraordinarios. Habrá que aplicar entonces el procedimiento ordinario previsto en los artículos 106 y 107 de la Ley 136 de 1994, disposiciones que —salvo los casos de revoca-toria del mandato y destitución— se encuentran vigentes, con inclusión de la situación específica que contempla el parágrafo de este último artículo.

Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala—Javier Henao Hidrón—César Hoyos Salazar—Roberto Suárez Franco.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.

_____________________________________