Concepto 821 de junio 28 de 1996 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

EMPLEADOS PÚBLICOS CON FUERO SINDICAL

JURISDICCIÓN COMPETENTE EN ACCIONES POR DESVINCULACIÓN

Consejero Ponente

Dr. César Hoyos Salazar

Ref.: Fuero sindical de empleados públicos. Sentencias judiciales contrarias proferidas por las jurisdicciones ordinaria laboral y contencioso administrativa. Radicación número 821

Santafé de Bogotá, D.C., veintiocho de junio de mil novecientos noventa y seis.

La Ministra de Agricultura, doctora Cecilia López Montaño, formula a la Sala la siguiente consulta:

“El Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, creado y organizado conforme a los decretos 1562 de 1962, 3136 de 1963, 2440 y 3120 de 1968, 133 de 1976 y 2141 de 1992, es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, perteneciente al sistema de ciencia y tecnología.

En diciembre de 1992 se inició la sexta reestructuración del Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, con la expedición del Decreto 2141. Durante 1993 y 1994 se adelantó este proceso dentro de la política de especialización de las entidades del Estado. Como consecuencia de ello se suprimieron, entre otros, el cargo que ocupaba el señor Parménides Otoniel Girón Moreno, empleado escalafonado en carrera administrativa y quien a su vez era presidente del sindicato de la seccional del Cauca.

Al señor Girón Moreno se le pagó la correspondiente indemnización por encontrarse incorporado en la carrera administrativa.

El citado ex funcionario inició proceso laboral (acción de fuero sindical) ante el Juzgado Laboral de Popayán y simultáneamente adelantó demanda ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca para el restablecimiento del derecho.

A pesar de que la vía expedita para adelantar reclamación en su calidad de empleado público es la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el juzgado laboral se declaró competente y adelantó el proceso que culminó con sentencia proferida el 13 de enero de 1995 a favor del señor Girón ordenando su reintegro al ICA y el pago de todas las acreencias laborales dejadas de percibir.

Ante tal situación, el ICA interpuso acción de tutela contra la sentencia proferida por el juzgado laboral ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, lo que se resolvió en favor del instituto, siendo apelado el fallo ante el Consejo de Estado quien lo revocó, con el argumento de improcedencia de la acción contra sentencia, quedando en firme el fallo del juzgado laboral.

A su vez, mediante sentencia de fecha julio 6 de 1995 el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, denegó al señor Parménides Otoniel Girón Moreno las pretensiones de la demanda sobre restablecimiento del derecho y pago de sus acreencias laborales dejadas de percibir.

En virtud de lo anteriormente expuesto se consulta:

a) ¿EL ICA debe dar cumplimiento a la sentencia del Juzgado Laboral del Circuito de Popayán es decir reintegrar al señor Parménides Otoniel Girón Moreno a su cargo de empleado público y cancelar los emolumentos dejados de percibir?

b) ¿EL ICA debe dar cumplimiento al fallo del Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca el cual denegó las pretensiones de la demanda sobre restablecimiento del derecho y pago de sus acreencias laborales dejadas de percibir?”.

1. Consideraciones

1.1. Fuero sindical de los empleados públicos. El fuero sindical, según la ley, es la garantía de que gozan algunos trabajadores de no ser despedidos, ni desmejorados en sus condiciones de trabajo, ni trasladados a otros establecimientos de la misma empresa o a un municipio distinto, sin justa causa, previamente calificada por el juez de trabajo (art. 405 CST). Los representantes sindicales están amparados por fuero sindical (art. 39 inc. 4º C.N.)

El artículo 58 de la Ley 50 de 1990 permite a los empleados oficiales constituir organizaciones sindicales mixtas, integradas por trabajadores oficiales y empleados públicos, pero esas organizaciones ejercerán sus funciones teniendo en cuenta las limitaciones consagradas por la ley respecto al nexo jurídico de sus afiliados con la administración. Una de esas limitaciones era la consignada en el artículo 409 (antes 426 del D. 2663/50) del Código Sustantivo del Trabajo, que exceptuaba del fuero sindical a los empleados públicos y a los trabajadores oficiales que desempeñaran cargos de dirección, de confianza o de manejo. Pero esta norma fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-593 de diciembre 14 de 1993, por considerarla contraria al artículo 39 de la Carta Política, que reconoce el fuero sindical sin restricción diferente a la establecida en su último inciso para los miembros de la fuerza pública.

1.2. Jurisdicción competente para conocer las acciones por desvinculación de empleados con fuero sindical. La administración de justicia es la función mediante la cual el Estado, a través de los órganos jurisdiccionales, pone en acción el derecho, en caso de falta de certeza o de inobservancia de las normas jurídicas. O, como lo expresa el artículo 1º de la ley estatutaria de la justicia (270 de 1996), “es la parte de la función pública que cumple el Estado encargada por la Constitución y la ley de hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagrados en ellas, con el fin de realizar la convivencia social y lograr y mantener la concordia nacional”.

La función jurisdiccional es una, pero se cumple a través de diversos conjuntos de funcionarios a los que se atribuye el conocimiento de materias distintas. Así, la Carta política de 1991, al tratar de la rama judicial en el título VIII, distingue varias jurisdicciones: la ordinaria, la contencioso administrativa, la constitucional y las especiales. Por su parte, la ley estatutaria determina los órganos que integran las distintas jurisdicciones, fija el ámbito de su competencia territorial y les asigna funciones o precisa que tiene las que determina la ley procesal.

La jurisdicción del trabajo, asunto al cual se refiere la consulta, decide los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo (art. 2º CPT), mientras que la jurisdicción contencioso administrativa conoce de procesos de restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se con-troviertan actos de cualquier autoridad (arts. 131 y 132 num. 6º CCA).

Cuando se presente un conflicto sobre cuál es la jurisdicción competente para conocer de las pretensiones que se debaten en un proceso, el Consejo Superior de la Judicatura debe dirimirlo, conforme dispone el artículo 256 numeral 6º de la Constitución. Esta competencia la asignó posteriormente el artículo 9º numeral 1º del Decreto 2652 de 1991 a la sala jurisdiccional disciplinaria de la corporación mencionada. Por último, la Ley 270 de 1996 reafirma la atribución del citado asunto a la mencionada sala; a la cual también le asigna la función de dirimir los conflictos que surjan entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional, así como los que se presenten entre las distintas jurisdicciones y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales (art. 112 num. 2º), con excepción de los conflictos de competencia entre los jueces o fiscales e inspectores de policía que corresponde resolverlos, dentro de su respectiva jurisdicción, a las salas jurisdiccionales disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura.

Al declarar inexequible el artículo 409 del Código Sustantivo del Trabajo, la Corte Constitucional se pronunció sobre los efectos procesales del reconocimiento de fuero sindical para los empleados públicos. Al respecto expresó:

“La ampliación que hizo el constituyente de 1991 de la figura del fuero sindical para los representantes de los sindicatos de empleados públicos, señala inmediatamente la necesidad de un desarrollo legislativo del artículo 39 de la Carta, pues al menos los artículos 2º, 113 y 118 del Código de Procedimiento Laboral enumeran los asuntos de los que conocerá la jurisdicción laboral y entre ellos enumera “los asuntos sobre fuero sindical”. Pero los asuntos sobre fuero sindical de los empleados públicos no se derivan, directa o indirectamente, del contrato de trabajo, sino de una relación legal o reglamentaria, propia del campo administrativo. Precisamente esa relación (legal o reglamentaria) del empleado público con el Estado, hace que sean inaplicables los artículos 113 y 118 del Código de Procedimiento Laboral, que regulan la solicitud del patrono para despedir, desmejorar las condiciones de trabajo o trasladar a un trabajador amparado por el fuero sindical y la acción de reintegro del trabajador amparado por el fuero sindical que hubiere sido despedido sin permiso del juez” (Sent. C-593/93).

Posteriormente, en la sentencia de tutela T-297/94, la misma Corte precisó que la administración no necesita acudir previamente ante el juez ordinario laboral para adoptar medidas administrativas como las contempladas en el artículo 405 del Código Sustantivo del Trabajo, en relación con empleados públicos amparados por el fuero sindical.

En este orden de ideas, el 9 de junio de 1994, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resolvió un conflicto de competencia entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín —Sala Laboral— y el Tribunal Administrativo de Antioquia, en un caso semejante al que nos ocupa: el proceso especial de fuero sindical instaurado por Henry Aldemar Rojas contra el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria atribuyó la competencia al Tribunal Administrativo de Antioquia con el siguiente razonamiento:

“Al respecto, procede señalar que a la jurisdicción ordinaria laboral, le corresponde resolver los conflictos jurídicos y económicos que se originen directa o indirectamente del contrato de trabajo. Es así como el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo determina la naturaleza de los asuntos que, en materia laboral, le corresponde conocer así:

“La jurisdicción del trabajo esta instituida para decidir los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente del contrato de trabajo.

“También conocerá de la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo; de los asuntos sobre fuero sindical; de los permisos a menores para ejercitar acciones; de la calificación de huelgas; de la cancelación de personerías; disolución y liquidación de asociaciones profesionales; de las controversias, ejecuciones y recursos que le atribuye la legislación sobre seguro social y de la homologación de laudos arbitrales”.

De otra parte, de los conflictos jurídicos y económicos derivados de una relación laboral de carácter legal y reglamentaria, corresponde conocer a la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 131, numeral 6º y 132 numeral 6º del Código Contencioso Administrativo. Lo que sin duda hace relación exclusiva a los denominados empleados públicos, pues los servidores del Estado vinculados mediante contrato de trabajo, tienen la categoría de trabajadores oficiales y caen bajo la órbita de la jurisdicción ordinaria laboral” (Gaceta de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Nº 2, Año 1994, Tomo III, págs. 55, 56).

No hay duda, entonces, que la competencia para conocer de las acciones propuestas por empleados públicos con fuero sindical, desvinculados de la administración, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. En este sentido, la sección segunda del Consejo de Estado en reciente sentencia expresa el siguiente criterio que la sala comparte:

“La jurisdicción laboral ordinaria no conoce de la solicitud de permiso para retirar del servicio a un empleado público miembro de la directiva sindical, en razón del fuero que tutela la organización sindical, y por lo tanto el retiro será procedente si existe justa causa expuesta mediante acto administrativo debidamente motivado”(exp. 7908. Sentencia de mayo 2 de 1996).

1.3. La situación planteada. El Juzgado Laboral del Circuito de Popayán dictó sentencia en la que ordena al Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, reintegrar al ex empleado Parménides Otoniel Girón Moreno, a pagarle los salarios dejados de percibir desde el 26 de marzo de 1993, de manera indexada, según la variación de precios al consumidor, y las costas del proceso. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Popayán negó esas mismas pretensiones, que el citado ex empleado demandó ante esta jurisdicción.

Las dos sentencias contrarias se encuentran ejecutoriadas, esto es, en firme porque contra ellas no procede ningún recurso. En estas circunstancias, mientras el ex empleado pide el cumplimiento de la sentencia condenatoria dictada por la jurisdicción laboral, la entidad estatal se niega a hacerlo fundada en el fallo absolutorio de la jurisdicción contencioso administrativa.

La falta de jurisdicción es una causal de nulidad del proceso (art. 1º modificación 80 del D. 2282/89, hoy art. 140 del CPC). Esta nulidad es de las que no pueden sanearse, conforme dispone el numeral 84 del artículo 1º ibídem, hoy artículo 144 del mismo Código de Procedimiento Civil. Se puede invocar en el proceso laboral como excepción previa, para evitar que el proceso resulte afectado de invalidez o también como causal de nulidad del mismo, en cualquiera de las instancias, antes de que se dicte sentencia.

No obstante, en la doctrina se sostiene que el término jurisdicción se toma en el estatuto procesal como sinónimo de competencia por ramas y por tanto se tipifica cuando un juez civil conoce de un proceso que corresponde a un juez laboral, o cuando éste se ocupa de uno atribuido al contencioso administrativo. Y para el caso de que esto suceda propone la siguiente solución:

“La falta de jurisdicción está considerada como una de las nulidades insaneables, lo cual determina que si se llega a presentar se debe declarar sin valor todo lo actuado dentro del proceso que corresponde a la otra rama...” (LÓPEZ, Hernán Fabio. Instituciones de derecho procesal civil colombiano, t. I, parte general, 6ª ed. ABC, Bogotá, 1993, p. 718).

La Sala comparte el anterior criterio, pero estima que en la hipótesis de un proceso ejecutivo encaminado a hacer cumplir la mencionada sentencia laboral también es posible proponer como excepción la nulidad derivada de falta de jurisdicción del juez que la dictó. No permitirlo acarrea la consecuencia del cumplimiento forzado de la sentencia pronunciada en un proceso nulo, cuando la parte demandante, por tener ya una sentencia favorable, así sea nula, no se interese en promover el nuevo proceso ante la jurisdicción competente, o porque haya ocurrido el fenómeno de caducidad de la acción, o también, como en el caso que nos ocupa, que en el proceso ante la jurisdicción competente nada se haya dicho y hubiere concluido de manera definitiva. Esto conduciría a que la no proposición del nuevo proceso o el silencio en éste impida el pronunciamiento de la mencionada nulidad.

El artículo 142 del Código de Procedimiento Civil (que sustituyó el antiguo 154 y corresponde a la modificación 82 del art. 1º del D. 2282/89) consigna como nulidades que pueden alegarse durante la diligencia de cumplimiento de la sentencia (arts. 337 a 339 CPC) o en el proceso que se adelante para la ejecución de la misma, las provenientes de indebida representación o de falta de notificación o emplazamiento en legal forma, así como la de nulidad originada en la sentencia que ponga fin al proceso, contra la cual no proceda recurso. Estas excepciones también proceden en el proceso ejecutivo laboral, porque las restricciones que establecía el artículo 107 del Código Procesal Laboral desaparecieron al declararlo inexequible la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de marzo 29 de 1990.

Si el juez que conoció el proceso que correspondía a otra jurisdicción no declaró la nulidad por falta de jurisdicción, forzoso es concluir que al dictar la sentencia sin tener competencia, que es un presupuesto procesal indispensable para la formación y desarrollo normal del proceso y para que éste pudiera ser decidido en el fondo mediante sentencia estimatoria, tal sentencia está también viciada de nulidad y por ende esta irregularidad puede alegarse en el proceso que se promueva para su ejecución.

Las normas del Código de Procedimiento Civil, sobre nulidades, son aplicables al procedimiento laboral por mandato expreso del artículo 145 del Código Procesal Laboral.

2. La Sala responde:

a) El Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, no puede dar cumplimiento a la sentencia del Juzgado Laboral del Circuito de Popayán por cuanto existe otra sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca, sobre la misma materia entre las mismas partes, que dispone lo contrario.

b) En el evento de que el interesado resuelva instaurar un proceso de ejecución para el cumplimiento de la sentencia, el ICA tendrá la oportunidad de proponer la excepción de nulidad de dicha sentencia.

El fallo del Tribunal Administrativo del Cauca, que negó las pretensiones del ex emplea-do Parménides Otoniel Girón Moreno, se encuentra en firme y tiene carácter de cosa juz-gada.

Transcríbase a la señora Ministra de Agricultura. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala—Javier Henao Hidrón—César Hoyos Sala-zar—Roberto Suárez Franco.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.

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