Concepto 822 de agosto 27 de 1996 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS DE LA RAMA JUDICIAL

RÉGIMEN DISCIPLINARIO APLICABLE

Consejero Ponente:

Dr. Luis Camilo Osorio Isaza

Ref.: Radicación 822. Régimen disciplinario aplicable a los empleados y funcionarios de la Rama Judicial (Leyes 200 de 1995 y 270 de 1996, decretos 1888 de 1989 y 2699 de 1991).

Santafé de Bogotá, D. C. veintisiete de agosto de mil novecientos noventa y seis.

El Ministro de Justicia y del Derecho formula consulta por solicitud de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura con el fin de que se precisen los alcances de la Ley 200 de 1995 —Código Disciplinario Único— respecto de los funcionarios y empleados judiciales.

Se busca establecer, según el texto de la consulta, si “el Código Disciplinario Único” tiene aplicación en los procesos disciplinarios adelantados contra funcionarios y empleados de la rama judicial, o si por el contrario deben ser sometidos a los regímenes disciplinarios especiales (Decreto 1888 de 1989)”.

“La controversia se ha originado en la decisión mayoritaria de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en la que afirma que los procesos disciplinarios que se inicien contra los funcionarios de la rama judicial deben continuar ciñéndose a los procedimientos establecidos en el Decreto 1888 de 1989...”

La tesis mayoritaria de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, se expresa según el siguiente texto:

“...los procesos disciplinarios que se inician contra los funcionarios de la rama judicial deben continuar ciñéndose a los procedimientos establecidos en el Decreto 1888 de 1989, teniendo en cuenta los siguientes parámetros:

1. La Ley 200 de 1995, como ley general, ciertamente recoge los casos o regímenes especiales que en materia disciplinaria venían rigiendo, pero de su examen se deduce claramente que se trata de los del ámbito administrativo, esto es, cuya acción disciplinaria tiene carácter de actividad o función administrativa.

2. Lo anterior se deduce de varios aspectos fundamentales de dicha ley, como:

a) El sometimiento de la actuación disciplinaria a los principios que el artículo 209 de la Constitución prescribe para las autoridades administrativas, según lo ordena su artículo 75.

b) La sujeción de los fallos disciplinarios a la acción contencioso administrativa, como se desprende de su artículo 113.

c) La inclusión de mecanismos extraordinarios internos de revisión como es el de la revocatoria directa, como el anterior, predicables sólo de los pronunciamientos o decisiones enteramente administrativas, mas no jurisdiccionales.

d) Los destinatarios de dicha ley, definidos en su artículo 20, a saber: “Los miembros de las corporaciones públicas (Congreso, asambleas y concejos municipales), los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas...”

La decisión mayoritaria de la Sala Juris-diccional Disciplinaria puntualiza que la acción a que están sometidos los funcionarios judiciales tiene carácter jurisdiccional “mas no administrativa por disposición de los artículos 116 y 256 de la Constitución” y que el artículo 177 de la Ley 200 de 1995:

“... no tiene la virtud de afectar las normas que han venido regulando la acción jurisdiccional disciplinaria en relación con los funcionarios de la rama judicial, esto es el Decreto 2652 de 1991 y, por mandato del artículo 29, el decreto 1888 de 1989, el Decreto 052 de 1987, las demás normas concordantes y, por remisión, el Código de Procedimiento Penal en lo no previsto en ellas”.

Todo lo cual se destaca, según el texto en cita, con el hecho de que el “artículo 177 (Ley 200 de 1995), en armonía con el artículo 20 no incluyó al Consejo Superior de Judicatura ni a los seccionales dentro de las autoridades que deben aplicarla”.

Para mayor ilustración, la consulta transcribe el texto de la aclaración de voto que en lo fundamental se basa en la derogatoria de las normas disciplinarias aplicables a la rama judicial con la entrada en vigencia de la Ley 200 de 1995, donde se destaca:

“... el Decreto 1888 de 1989 fue derogado por el artículo 177 de la Ley 200 de 1995 o Código Disciplinario Único y en consecuencia se debe aplicar exclusivamente este estatuto en los procesos disciplinarios adelantados contra los funcionarios y empleados de la rama judicial”.

La Sala considera

La cuestión sometida a la Sala consiste en determinar el alcance de la denominada ley disciplinaria “por la cual se adopta el Código Disciplinario Unico”, Ley 200 de 1995, en relación con la rama judicial.

En primer término debe observarse que el derecho disciplinario es consustancial con la existencia del Estado de derecho y está previsto como elemento necesario para garantizar el buen suceso del ejercicio de la función pública y para asegurar el beneficio de la comunidad por la acción de un Estado eficiente.

La Corte Constitucional ha reiterado el criterio acerca de la existencia de un derecho disciplinario aplicable a todos los servidores públicos “sin excepción alguna”, pero además, ha señalado explícitamente que no existe un sólo régimen o estatuto; por ello respecto de la materia disciplinaria se pronunció advirtiendo que existen excepciones establecidas por la propia Constitución” (sentencia C-280/96)

Antecedentes constitucionales. 

La Carta Política no determina en su texto, ni en el contexto está implícito, la existencia de un régimen unificado en materia disciplinaria, como sí lo enuncia la ley. Más aún, puede identificarse la base constitucional de ramas y organismos que tienen previstos regímenes disciplinarios autónomos y especiales, como los de la Fiscalía General de la Nación (art. 253); la Procuraduría General de la Nación (art. 279); el régimen autónomo de la universidad (art. 69); el de la fuerza pública (arts. 217 y 218).

También pueden observarse competencias especiales previstas en la ley fundamental, como la generada para la investigación y juzgamiento, tanto por las causales de indignidad o de delitos, como por conductas de carácter disciplinario, a cargo del Congreso de la República, contra el Presidente de la República, los magistrados de las altas corporaciones judiciales (Corte Suprema de Justicia, Corte Constitucional, Consejo de Estado y Consejo Superior de la Judicatura) y el Fiscal General de la Nación, por el fuero constitucional especial que les asiste (arts. 174, 175 y 178); o la prevista para la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con el objeto de “examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial” que constituye otro fuero especial (art. 256, ord. 3º).

De otro lado, la Carta en el artículo 277.6 otorga al Procurador General de la Nación la atribución para “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas...”.

Si se limita el examen exclusivamente a los textos de la Carta, debe advertirse una expresa competencia del Consejo Superior de la Judicatura (art. 256.3) que excluye la general del Procurador General de la Nación con respecto a los funcionarios judiciales (art. 277. 6).

La Sala ha señalado en otras oportunidades, excepciones constitucionales al Código Disciplinario Único relacionadas con la Fiscalía General de la Nación (Consulta Nº 808, marzo 29 de 1996) y con el régimen especial de las universidades del Estado (Consulta Nº 787, marzo 11 de 1996).

Antecedentes al régimen disciplinario especial del poder judicial.

El decreto legislativo 3665 de 1950 organizó por primera vez de manera sistemática una jurisdicción especial disciplinaria para investigar y sancionar a los jueces y magistrados de la República. En este estatuto se tipificaron las faltas de los miembros de la rama judicial y se previeron las sanciones de multa, suspensión y destitución aplicables. La potestad disciplinaria se otorgó al respectivo superior jerárquico o a la corporación correspondiente en el caso de no existir superior jerárquico, con facultad de proceder de oficio, a instancias del departamento de vigilancia judicial del Ministerio de Justicia o a solicitud del respectivo agente del Ministerio Público.

La reforma judicial dictada en virtud de las facultades extraordinarias conferidas al gobierno por la Ley 27 de 1963, dio origen al Decreto 1698 de 1964 que se ocupó de la vigilancia a la carrera judicial con el objeto de establecer el control efectivo sobre la actividad de los jueces, coadyuvado por la selección adecuada de funcionarios y empleados con aplicación del sistema de méritos.

Con la reforma, además se crearon dos corporaciones para cumplir su propósito: el Consejo Superior de la Administración de Justicia y el Tribunal Superior Disciplinario. Ante una demanda por inconstitucionalidad, formulada en septiembre de 1965, la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible la disposición (el Decreto 1698 de 1964) señalando que la facultad de juzgar a los jueces y magistrados estaba otorgada por el artículo 160 de la Constitución Política de 1886 al respectivo superior, circunstancia que no se cumplía en el Tribunal Superior Disciplinario.

En las condiciones anteriores, el Decreto Extraordinario 1698 de 1964, no tuvo aplica-ción.

El propósito de constituir una jurisdicción especial para la rama judicial no se abandonó, y nuevamente el artículo 73 del Acto Legislativo 1º de 1968 creó Tribunal Disciplinario, con facultades para conocer de las faltas disciplinarias de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado y para dirimir los casos de competencia entre la jurisdicción común y la administrativa.

La Ley 20 de 1972 desarrolló la norma constitucional y determinó la composición, funcionamiento y competencia del Tribunal Disciplinario, otorgándole facultades para conocer en única instancia de los procesos por faltas disciplinarias contra los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, los Consejeros de Estado y fiscales ante el mismo Consejo, el Procurador General de la Nación, los magistrados de los Tribunales Superior Militar, Superior de Aduanas, superiores de distrito judicial, seccionales de lo contencioso administrativo y sus respectivos fiscales; también se ocupó de las faltas de los magistrados del propio Tribunal Disciplinario.

Esta competencia se extendió igualmente para la segunda instancia de los procesos contra los procuradores delegados, los procuradores de distrito judicial y los fiscales de juzgado cuya primera instancia se otorgó a la Procu-raduría General de la Nación.

Las faltas disciplinarias de los jueces permanecieron al conocimiento, en única instancia, de los tribunales superiores respectivos.

La Corte Suprema de Justicia en tres fallos consecutivos resolvió contra la Ley 20 de 1972 demandas por inconstitucionalidad (el 4 de abril de 1974, noviembre 13 de 1975, y octubre 26 de 1976); como consecuencia, se limitó la competencia del Tribunal Disciplinario a los términos del artículo 217 de la Constitución Política de 1886, advirtiendo que la destitución de los magistrados de esas corporaciones sólo procedía cuando tuviera fundamento en la mora por la tramitación de las acciones de inexequibilidad contempladas en los artículos 121 y 122 de la Carta, y declaró inexequible la medida en relación con las demás faltas disciplinarias; respecto de los Consejeros de Estado y del Procurador General de la Nación, la Corte Suprema de Justicia señaló que éstos solamente podían ser destituidos por el Senado; los magistrados de los tribunales superiores, de distrito judicial y de aduanas quedaron bajo la competencia, en única instancia, de la Corte Suprema de Justicia.

El Acto Legislativo Nº 1 de 1979 con la creación del Consejo Superior de la Judicatura reformó los artículos 147 y 217 de la Constitución Política de 1886.

La nueva corporación debía administrar la carrera judicial, velar por la “pronta y cumplida administración de justicia”, dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones y, conocer en única instancia de las faltas disciplinarias en que incurrieran los magistrados de la Corte Suprama de Justicia, del Consejo de Estado y de los tribunales, y en segunda, de aquellas en que pudieran incurrir los jueces cuya primera instancia se reservó a los tribunales respectivos.

Sin embargo, la Corte Suprema de Justicia, esta vez por vicios de trámite, declaró inexe-quible el Acto Legislativo Nº 1 de 1979, después de un año y 10 meses de vigencia, el 3 de noviembre de 1981, fecha a partir de la cual se retornó, por efectos de esta providencia judicial, al estado anterior y al resurgimiento del Tribunal Disciplinario.

Fracasaron dos nuevos intentos de creación de una jurisdicción disciplinaria independiente al no haberse aprobado los proyectos de reforma constitucional de 1984 y 1988.

Régimen disciplinario bajo la Constitución Política de 1991.

No existe en la Carta disposición especial que unifique la materia disciplinaria; en cambio tiene previstos distintos estatutos y competencias especiales para examinar la conducta de los servidores públicos y sancionar las faltas en que incurran.

Se ha mencionado un derecho disciplinario “... integrado por normas con las cuales se les exige a los servidores públicos determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones” (Corte Constitucional C-451/94) y la existencia de un cuerpo orgánico que señale los deberes, prohibiciones, régimen de inhabilidades e incompatibilidades, derechos y funciones de los servidores públicos, así como las faltas, el procedimiento y las sanciones respectivas (C-280/96).

Se trata de establecer en primer término si existe régimen común disciplinario que incluya a la rama judicial, o si por el contrario, la Constitución Política prevé para determinados organismos y servidores, fuero y competencias jurisdiccionales especiales y estatutos disciplinarios propios.

La Constitución Política de 1991 creó una jurisdicción cuya cabeza es la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a la que encomendó en el artículo 256.3 la atribución de examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial bajo el mandato consignado en el artículo 228 superior, en el sentido de que la administración de justicia tiene funcionamiento desconcentrado y autónomo.

La nueva Carta con la creación de esta jurisdicción define un sistema disciplinario especializado para la rama judicial, con el objeto de examinar la conducta y sancionar las faltas de sus funcionarios (art. 256.3) cuyo origen se remonta a la Constitución de 1886 en la que, junto con las reformas posteriores, determinó este sistema especial de juzgamiento.

Los antecedentes previos a la Constitución del 91 habían apuntado, como lo destacó la Corte Constitucional, a salvaguardar “la autonomía funcional del juez” (sentencia C-417/93) para impedir que sus decisiones sean el resultado de interferencia por parte de unos órganos en las funciones que ejercen otros.

Por ello se creó un sistema disciplinario para los administradores de justicia en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, para examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial (art. 256.3 de la C.P.) con características especiales, sin tener injerencia en el desempeño funcional de los magistrados, jueces y fiscales, comprende su actividad en el aspecto disciplinario y se pronuncia sobre su comportamiento.

Esta orientación llevó al Ministerio de Justicia a afirmar dentro de proceso de inexe-quibilidad adelantado ante la Corte Constitucional, lo siguiente:

“... los funcionarios y empleados pertenecientes a la rama judicial tienen un régimen disciplinario especial el cual está contemplado básicamente en el Decreto Extraordinario 1888 de 1989...” (C-417/93).

La sentencia citada hizo otras precisiones y separó el fuero de los funcionarios a quienes se refiere el artículo 256.3 de la Constitución Política, del de los empleados, puntualizando la do-ble naturaleza jurídica de la acción disciplinaria de la rama judicial.

En aquella ocasión la Corte Constitucional dijo.

“... en cuanto se refiere a los funcionarios judiciales, la propia Constitución ha señalado el órgano encargado de investigar su conducta y de imponer las correspondientes sanciones —la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura— y ha otorgado el rango de providencias judiciales a los actos mediante los cuales dichos órganos se pronuncian.

(...) otro es el caso de los empleados judiciales , es decir el personal subalterno o de apoyo de la rama judicial, que no tiene a su cargo la función de administrar justicia. Estos no están comprendidos dentro del ámbito de competencia del Consejo Superior de la Judicatura, tal como surge del mencionado numeral 3 del artículo 256 de la Constitución que en modo alguno alude a ellos, mientras que el artículo 277, numeral 6º de la Carta dispone:

“ART. 277.—El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: (...)

“6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario, adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley””.

Sin perjuicio de la clasificación general de los servidores públicos dispuesta en la Carta (art. 123), la naturaleza jurídica de la acción disciplinaria, en concordancia con lo expuesto, distingue entre funcionarios y empleados de la rama judicial. Los primeros son responsables de administrar justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley; los segundos forman parte del personal que presta la colaboración para el cumplimiento de las funciones judiciales.

La estructura jurídica de la nueva Constitución sometió la conducta de los jueces y magistrados (a excepción de los de las altas corporaciones y del Fiscal General), al juzgamiento disciplinario, es decir al examen y sanción del Consejo Superior de la Judicatura, reconociéndoles también fuero o juzgamiento disciplinario especial; y a los empleados, al régimen ordinario del superior jerárquico y al de la Procuraduría General de la Nación por el poder preferente de este organismo (arts. 2º y 3º, Ley 200/95).

Los magistrados de las altas corporaciones de la rama judicial y el Fiscal General fueron excluidos del régimen ordinario por la Constitución y posteriormente por las Leyes 200 de 1995 (art. 171) y 270 de 1996 (art. 112, parágrafo 2º).

Al respecto expresó la Corte Constitucional:

“La Constitución Política ha plasmado una estructura institucional coherente dentro de la cual el Presidente de la República, los magistrados de las altas corporaciones mencionadas en la rama y el Fiscal General de la Nación, gozan de fuero especial...

De las normas transcritas se desprende que los citados funcionarios, dada su alta investidura y la necesaria autonomía en el ejercicio de sus atribuciones, únicamente están sometidos al escrutinio y juicio del Senado de la República, cuando incurran en las faltas que la Constitución contempla, y al de la Corte Suprema de Justicia —Sala Penal— cuando se trate de la comisión de delitos. Por tanto, en razón del mismo fuero se hallan excluidos del poder disciplinario del Consejo Superior de la judicatura...” (C-417/93).

Según los artículos 174, 175 y 178 de la Constitución Política, en la rama judicial tienen fuero constituconal para ser investigados y juzgados o disciplinados por el Congreso, los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación.

La Corte Constitucional reiteró que “... aquellos altos dignatarios que tienen fuero disciplinario autónomo... sólo pueden ser investigados por la Cámara de Representantes (art. 178 C.P.)” (C-280/96).

Los demás funcionarios que administran justicia están sometidos por mandato del artículo 256.3 de la Carta al examen y sanción de su conducta disciplinaria por el Consejo Superior de la Judicatura, fuero especial que se deriva de la creación de tal jurisdicción.

En este aspecto la Sala comparte el siguiente pronunciamiento de la Sección Primera de esta corporación:

“... puede concluirse que para efectos del fuero especial consagrado en el numeral 3º del artículo 256 de la Constitución, son funcionarios de la rama judicial aquellos servidores que pertenecen a un organismo de los que actualmente hacen parte de esa rama y que además, tienen efectivamente la función y poder de administrar justicia, como son los magistrados, jueces y fiscales. Los demás servidores de las instituciones judiciales, es decir aquellos que no administran justicia, son empleados sin fuero especial.

Lo anterior implica que esta Sala si bien comparte lo expresado por la Corte Constitucional en la sentencia C-417/93... en cuanto afirmó que la Constitución de 1991 establece una cláusula general de competencia en la materia a cargo de la Procuraduría General de la Nación, no comparte el criterio según el cual esa clausula general de competencia por razón de la vigilancia superior y del poder disciplinario preferente permite a la Procuraduría desplazar al Consejo Superior de la Judicatura —Sala Disciplinaria— o al Consejo Seccional correspondiente en relación con procesos contra funcionarios judiciales, pues la misma Corte en esa misma sentencia reconoce que la competencia general de la Procuraduría no se extiende “sobre aquellos (funcionarios) que gocen de fuero especial según la Constitución”, como es el caso de los funcionarios de la rama judicial según ha quedado definido en esa sentencia”. (Exp. 2614).

A los empleados de la rama judicial se les aplica en materia disciplinaria el régimen administrativo del superior jerárquico, sin perjuicio de la atribución que la Carta confiere al Procurador General para ejercer preferentemente el poder disciplinario, con aptitud para desplazar al superior jerárquico (art. 277.6).

El Código Disciplinario Único. 

El legislador expidió la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta el Código Disciplinario Único” en donde define el objeto, alcance y destinatarios en los artículos 17, 19 y 20 determinando que se aplica dentro del territorio nacional y se extiende a los miembros de las corporaciones públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas te-rritorialmente y por servicios; su finalidad garantiza el cumplimiento de los propósitos y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos.

La lectura de los artículos podría conducir a la persuasión de que se trata de una “ley disciplinaria” genérica que sustituye otros régimenes o estatutos sobre la misma cuestión.

Como antecedente en esta materia puede advertirse la iniciativa del Ministerio Público en la unificación del régimen disciplinario; en la exposición de motivos del proyecto de ley, el Procurador General señaló la importancia de unificarlos según el siguiente texto incluido en sentencia de la Corte Constitucional (ya citada), en los siguientes términos:

“... existe un procedimiento general y numerosos especiales para distintos sectores de la administración como, entre otros muchos para los miembros de las fuerzas militares, la policía nacional, los maestros, los notarios, el personal de custodia y vigilancia de las cárceles, los servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, los servidores de Santafé de Bogotá, D.C., los trabajadores de la Seguridad Social, los empleados del Ministerio de Hacienda, la rama judicial, los empleados administrativos del Congreso, etc”.

Con la Ley 200 se pretendió reemplazar la múltiple y dispersa legislación disciplinaria del país en procura de unidad en la materia, en favor de la igualdad y del debido proceso.

El Código Disciplinario Único tiene el mérito de unificar el régimen disciplinario de los servidores públicos, con derecho a ser tratados en igual forma, en los diferentes niveles, frente a las acusaciones que se les formulen y a saber quiénes son las autoridades responsables del régimen disciplinario y cuáles las leyes sustantivas y procesales que se les van a aplicar.

Sin embargo, la propia Constitución previó la existencia de estatutos especiales que se aplican en concurrencia con el Código Disciplinario Único o con carácter preferente, entre los cuales está el de la rama judicial.

Excepciones del Estatuto Disciplinario Único.

Según se precisó, la Constitución Política dispone la expedición de varios regímenes disciplinarios especiales: de la Procuraduría General de la Nación, de la fuerza pública, de la universidad pública; de la Fiscalía General de la Nación; además para los magistrados de las altas corporaciones y el Fiscal General se creó jurisdicción disciplinaria especial (con régimen excepcional).

Al interior de la rama judicial, se pueden apreciar varios grupos, que tienen sujetos específicos, competencias determinadas y disposiciones especiales aplicables en materia disciplinaria.

La Ley 200/95 desarrolla la norma superior del artículo 256.3 en cuanto a las atribuciones del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales, relativas al examen y sanción de las faltas disciplinarias de los funcionarios y empleados de la rama judicial, cuando señala:

“Art. 61. (...).

Respecto de los funcionarios de la rama judicial serán competentes para investigar y sancionar las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales, según el caso. A los empleados de la misma rama los investigará y sancionará el respectivo superior jerárquico, en ambos casos sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación”.

Esta disposición armoniza con la Ley 270 de 1996, la cual en los artículos 112 y 114 consigna las competencias del Consejo Superior de la Judicatura y sus seccionales, otorgando al primero facultad en única instancia sobre los magistrados de los tribunales, Consejos Seccionales de la Judicatura, el Vicefiscal, fiscales delegados ente la Corte Suprema de Justicia y los tribunales; y en apelación de los procesos de que conozcan en primera instancia las salas jurisdiccionales disciplinarias de los consejos sec-cionales de la judicatura. Este fuero especial aparece ratificado en la legislación estatutaria para el juzgamiento disciplinario de magistrados de tribunales y consejos seccionales, jueces y otros funcionarios judiciales (los fiscales).

En materia de los llamados fueros el único expresamente previsto en la Constitución con tal denominación es el que corresponde al juzgamiento de los magistrados de las altas Cortes y el Fiscal General (lo mismo que al Presidente de la República) pero la propia Corte Constitucional ha indicado que el fuero sin ser un privilegio, tiene como propósito preservar la independencia de los funcionarios amparados por él (C-222/96); el criterio de aceptar como verdadero fuero, el derivado de la jurisdicción especial creada por el constituyente (art. 256.3) ha sido reconocido por la Sección Primera del Consejo de Estado en la providencia citada.

Por consiguiente, los magistrados de las altas corporaciones y el Fiscal General están excluidos de la competencia del Consejo Superior de la Judicatura y en virtud del fuero especial son juzgados disciplinariamente por el Congreso (arts. 174, 175 y 178 de la C.P., art. 171, Ley 200/95 y par. 2º art. 111, Ley 270 /96).

Esta competencia constitucional del Consejo Superior y los seccionales que tienen a su cargo el examen de la conducta de los jueces, fiscales y de los magistrados de los tribunales y de los consejos seccionales, confirma la existencia de otro fuero especial, que se deriva de jurisdicción señalada en la Carta (art. 256.3) y con aplicación de un estatuto con procedimiento judicial y normas disciplinarias propios.

El Decreto 1888 de 1989. 

La rama jurisdiccional ha tenido régimen disciplinario propio para sus funcionarios y empleados (decretos 250/70, 1660/78 y 52/87) hasta la expedición del Decreto 1888 de 1989 “por el cual se modifica el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la rama ju-risdiccional” y en él se incorporan disposiciones sobre inhabilidades e incompatibilidades, sanciones, competencias y procedimientos que comprenden la investigación y el juzga-miento.

La constitucionalidad del Decreto 1888 de 1989, aunque examinada por la Corte Suprema de Justicia (sentencia Nº 35, marzo 14/91) fue objeto de un nuevo pronunciamiento por la Corte Constitucional sobre uno de sus artículos, el 51, declarado exequible parcialmente en examen frente a la Constitución de 1991, con el que se exceptuó el juzgamiento disciplinario a los empleados, quedando vigente el resto de la norma en cuanto a los funcionarios, excluidos los magistrados de las altas corporaciones y el Fiscal General.

Todavía no se había expedido la Ley 200 de 1995 pero la Corte en aplicación de la Carta del 91 no objetó la existencia del estatuto especial disciplinario; tampoco lo ha hecho en múltiples pronunciamientos sobre el Código Único (ley 200) donde hubiera podido señalar la inexe-quibilidad de este estatuto especial, el decreto 1888, en caso de haberlo encontrado contrario al régimen general.

Las faltas disciplinarias. 

La falta disciplinaria consagrada en la Ley 200 de 1995 se señala así:

“ART. 38.—(...) el incumplimiento de los deberes, el abuso o extralimitación de los derechos y funciones, la incursión en prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y conflictos de interés”.

Estas conductas están previstas en el libro II del título único, capítulo 2º a 5º subsiguientes de la misma ley (arts. 39 a 45 ibídem).

Sin embargo, ha de advertirse como parte de las conclusiones de la Sala, que las disposiciones de la Ley 200, están dirigidas a los servidores del ámbito administrativo, a los integrantes de las corporaciones públicas, incluso a los empleados de la rama judicial, sin embargo no comprende a los funcionarios de ésta, quienes se rigen por legislación especial (los Decretos 1888 de 1989 y 2699 de 1991).

El poder prevalente del procurador General de la Nación.

La Sala ha señalado la existencia de fuero especial para magistrados, jueces y demás funcionarios judiciales; al examinar el estatuto disciplinario único previsto en la Ley 200 es necesario analizar la forma como armoniza con la autonomía de la rama judicial y de su jurisdicción disciplinaria.

La jurisdicción disciplinaria está instituida para resolver los procesos que por infracción al régimen disciplinario de la rama judicial, se adelanten contra sus funcionarios, salvo las excepciones relacionadas con quienes gozan de fuero especial constitucional; sus providencias son actos jurisdiccionales, no susceptibles de acción contencioso administrativa, y hacen tránsito a cosa juzgada.

La función administrativa disciplinaria, a través del poder disciplinario preferente (art. 2º y 3º de la Ley 200) consiste en conocer “de aquéllos asuntos que se tramiten internamente ante cualquiera de las ramas u órganos del poder público”, sus decisiones son actos administrativos, no providencias judiciales, y por tanto pueden ser objeto de recursos ante la vía contenciosa administrativa.

En consecuencia, existen dos competencias disciplinarias: la judicial y la administrativa.

La primera es objeto de fuero especial, y es distinta a la aplicable para el resto de los servidores públicos.

Por ello, el poder prevalente de la Procu-raduría solamente es aplicable en la forma prevista por la Constitución Política (art. 277.6) y la Ley 200 cuando se trata de los procesos administrativos de los servidores públicos, con la excepción de los funcionarios judiciales sujetos a fueros especiales como el previsto en la Carta para los magistrados de las altas corporaciones y el Fiscal General y, el de los demás magistrados, jueces y fiscales, quienes son disciplinados mediante proceso judicial especial por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Tradicionalmente la Procuraduría careció de poder disciplinario frente a la rama judicial y únicamente ejercía vigilancia y adelantaba procesos averiguatorios (Decretos 250/70, 1660/78).

La Corte Constitucional no ha abordado directamente en sus providencias este aspecto, pero reitera que, a la par que existe el poder prevalente y a prevención del Procurador, hay una función distinta en relación con los funcionarios judiciales, donde esta prevalencia la señala en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura.

El siguiente texto se ha insertado en varios pronunciamientos (C-037/96, C-244/96):

“El poder preferente de la Procuraduría General de la Nación para investigar a funcionarios de la rama judicial que carecen de fuero, y a los empleados de la misma, tampoco vulnera el estatuto superior, siempre y cuando en caso de los funcionarios dicha competencia “no haya sido asumida en prevención por parte del Consejo Superior de la Judicatura (art. 257 C.P.)”. No ocurre lo mismo con los empleados, pues según el artículo 115 de la ley estatutaria de la administración de justicia, la Procuraduría puede desplazar al superior jerárquico que esté adelantando el proceso”.

La Sala considera que la competencia del Procurador General de la Nación en los casos de juzgamiento disciplinario de los funcionarios judiciales, se cumple al emitir concepto en los procesos respectivos, sin que haya lugar a la aplicación de la facultad preferente del jefe del Ministerio Público, prevista respecto de otros servidores del Estado.

Estatuto de la Justicia (Ley 270/96). 

La Ley 270 de 1996, “estatutaria de la administración de justicia”, constituye el marco que regula esta alta función pública, a cargo del Estado; deroga las disposiciones anteriores sobre la misma materia o las que le resulten contrarias (como lo hizo expresamente el art. 210 en relación con el Decreto 2652 de 1991); contempla en los artículos 150 a 154 las inhabilidades, incompatibilidades, derechos, deberes y prohibiciones propios de los funcionarios de la rama judicial; en estos aspectos, el Código Disciplinario Único de la Ley 200/95 no es aplicable a los funcionarios ni empleados judiciales, por cuanto siendo la ley estatutaria posterior, regula en forma especial la materia.

La identificación de las faltas disciplinarias atribuibles a los jueces corresponde a un estatuto especial que, además de incluir la falta genérica, tipifique las conductas específicas reprimibles en su comportamiento.

En la ley estatutaria de la administración de justicia no quedaron consideradas las faltas disciplinarias porque en la revisión de constitu-cionalidad del proyecto de estatuto, la Corte Constitucional señaló que el régimen disciplinario no es objeto de una ley de esta naturaleza; pero la citada ley sólo señaló las competencias para el juzgamiento, en armonía con la Constitución y la Ley 200 de 1995.

Como consecuencia, las infracciones previstas en el Decreto 1888 de 1989, por su carácter disciplinario especial, conservaron su vigencia, como régimen aplicable a los fiscales, jueces y magistrados de la rama judicial.

Sobre el particular, la Corte Constitucional, al excluir los puntos de carácter disciplinario dijo:

“... la responsabilidad de los servidores públicos pertenecientes a la rama judicial, es competencia propia del legislador ordinario (art. 150-23 C.P.), y no de una ley estatutaria sobre administración de justicia. De hecho repárese que materias como las que contemplan las disposiciones precedentes están incluidas dentro de la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”. En consecuencia y por haberse violado los artículos 150-23, 152-b y 158 de la Constitución Política, será declarada la inexequibilidad del artículo bajo examen”. (C-037/96).

El análisis anterior permite apreciar al haberse excluido de la ley estatutaria la materia disciplinaria, que la Corte remite al Código Disciplinario como aplicable a los magistrados y jueces de la República en concordancia con aquélla. Sin embargo, la autonomía constitucional de que goza la rama judicial (art. 228) y el expreso señalamiento que la Carta hace de los distintos sistemas de juzgamiento que se aplican a los magistrados de las altas corporaciones y a los demás funcionarios judiciales, reconocidos por lo demás en la Ley 200 de 1995, permiten afirmar que este estatuto, por su carácter general, sólo tiene aplicación subsidiaria respecto de la administración de justicia para suplir las deficiencias o vacíos de la norma especial disciplinaria de los funcionarios, o sea de los magistrados, jueces y fiscales (Decreto 1888/89).

Fuero constitucional especial. 

El Código Disciplinario Único (Ley 200/95) se refirió al proceso disciplinario de los altos magistrados del poder judicial y del Fiscal General, remitiéndolos al fuero constitucional consignado en los artículos 174, 175 y 178 de la Carta Política (art. 171).

Esta norma, sin embargo, no armoniza con el artículo 66 del mismo estatuto en el cual, al establecer competencias especiales, dispuso en el numeral 3º que el Procurador General de la Nación por sí o por medio de comisionado podrá adelantar indagación preliminar, la cual remitirá a la Cámara de Representantes con informe evaluativo.

Además, el artículo 26 determina que las causales de mala conducta son atribuibles a los magistrados de las altas corporaciones del poder judicial y al Fiscal General de la Nación y el artículo 66.3, otorga competencia al Procurador General de la Nación para adelantar indagación preliminar en caso de faltas disciplinarias del tipo de las comprendidas en los artículos 25 y 26, por lo cual éste o un comisionado suyo acabaría calificando la conducta de aquellos funcionarios a pesar de su fuero constitucional, lo cual no se ajusta a su texto.

El parágrafo 2º del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, remite el régimen disciplinario de los magistrados de las altas corporaciones judiciales a lo previsto en los artículos 174, 175 y 178 de la Carta que incluyen la investigación contra éstos por denuncias o quejas con el régimen que se encuentra regulado de manera especial en el “Reglamento del Congreso”, Ley 5ª de 1992 la cual tiene carácter de ley orgánica y no se puede modificar por la ley ordinaria (art. 151 de la C.P.; Ley 5ª/92, arts. 329 a 366).

La evidente contradicción entre el reconocimiento del fuero constitucional de los magistrados de las altas corporaciones judiciales y del Fiscal General por el artículo 171 y la actuación disciplinaria autorizada por el artículo 66.3 conduce, según las reglas de la hermenéutica a concluir que esta última norma quedó derogada por la posterior y que el fuero constitucional en materia disciplinaria de estos magistrados y del fiscal se sujeta con exclusividad a la investigación y juzgamiento del Congreso Nacional y únicamente “por causas constitucionales” (art. 178.3).

El régimen sustantivo aplicable es el previsto en el artículo 178 de la Constitución:

“ART. 178.—La Cámara de Representantes tendrá las siguientes atribuciones especiales: (...)

3. Acusar ante el Senado, cuando hubiere causas constitucionales, al Presidente de la República, o a quien haga sus veces, a los magistrados de la Corte Constitucional, a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, a los miembros del Consejo Superior de la Judicatura, a los magistrados del Consejo de Estado y al Fiscal General de la Nación (subraya la Sala).

En consecuencia, los funcionarios con fuero constitucional se rigen por los procedimientos propios del Congreso y el régimen de las conductas disciplinarias es el previsto en la Constitución Política.

Lo previsto en la Ley 200 de 1995, Código Disciplinario Único, no es aplicable a los funcionarios del poder judicial, que se rigen por fueros especiales elaborados en consideración de sus funciones y actividades. En cambio, el Decreto Extraordinario 1888 de 1989 y demás normas que lo adicionan y complementan, armonizado con la Ley 270 de 1996, disposiciones que contienen el régimen disciplinario del poder judicial, sí son propias del fuero.

En este orden de ideas, el artículo 179 de la Ley 270 de 1996 resulta aplicable como parte del proceso donde se indica la actuación de la comisión de investigación, pero haciendo la advertencia de que la Corte Constitucional se pronunció sobre la materia, declarando inexe-quible el aparte del artículo 346 que autorizaba a la comisión de investigación y acusación de la Cámara de Representantes para aceptar la cesación de procedimiento y el pronunciamiento sobre admisión de la acusación, por ser materias propias de la Cámara en pleno (C-222/96).

Finalmente, sobre esta materia también se pronunció la Sala reiterando en materia de vacíos procedimentales de la Ley 5ª que serán suplidos por el Código de Procedimiento Penal (Consulta Nº 815, abril 10/96).

Régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la rama judicial.

La Ley 200 de 1995, de acuerdo con el artículo 17 tiene como objeto garantizar el cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos y está dirigida a regular el régimen disciplinario del orden administrativo pero no el de naturaleza jurisdiccional aplicable a los funcionarios del poder judicial.

La denominación genérica de servidores públicos no permite hacer excepción a la definición que contiene la Carta (art. 123) según la cual, todos los colaboradores de la actividad pública son servidores públicos, incluidos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de las entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

Se hace necesario la precisión en materia de las denominaciones de los distintos servidores públicos de la rama judicial, para señalar que los funcionarios judiciales cumplen funciones jurisdiccionales (magistrados, jueces y fiscales) y los empleados apoyan y complementan estas actuaciones, ejecutando funciones y tareas de carácter administrativo.

Por ello, el sometimiento de la actuación disciplinaria a los principios del artículo 209 de la Constitución, propio de la función administrativa, por la naturaleza de la acción disciplinaria del poder judicial, no puede sorprender, toda vez que a los empleados judiciales se les aplica los procedimientos propios y especiales de esta clase de actuación disciplinaria.

Pero es preciso destacar que esos mismos principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, descentralización, delegación y desconcentración de funciones rigen igualmente en el diligenciamiento disciplinario jurisdiccional en los términos de la Constitución Política (art 228), de las normas rectoras del Procedimiento Penal (arts. 1º a 22), y de las conductas disciplinarias punibles descritas en el Decreto 1888 de 1989.

Por último, entre la Ley 200 de 1995 y el Decreto 1888 de 1989 existe complementariedad por ser ambas disposiciones de carácter disciplinario.

Los funcionarios judiciales que también tienen fuero especial según el artículo 125 de la Ley 270 de 1996, son los magistrados de los tribunales y de los consejos seccionales, los jueces de la República y los fiscales, se someten por mandato del artículo 256.3 de la Carta al Consejo Superior de la Judicatura y sus Consejos Seccionales en los términos del artículo 112, con observancia del Decreto 1888 de 1989.

Los empleados judiciales se rigen disci-plinariamente por el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 que los somete a sus respectivos superiores a través de un proceso administrativo regulado por la Ley 200 de 1995 (con aplicación de la potestad preferente del Procurador General) cuyas decisiones son impugnables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero las faltas que les son atribuibles son las consagradas en el Decreto 1888 de 1989 por cuanto esta norma tipifica las conductas disciplinarias propias del poder judicial.

Régimen especial de la Fiscalía General de la Nación.

La Fiscalía General de la Nación, que por disposición del artículo 116 de la Carta Política forma parte de la administración de justicia, tiene también un régimen disciplinario propio de acuerdo con el artículo 253 de la Constitución Política.

Con motivo de la expedición de la Ley esta-tutaria 270 de 1996, la situación generada por la clasificación de los fiscales con carácter de funcionarios judiciales, a la par que los jueces y magistrados (art. 112.3), señala una particular circunstancia en donde puede advertirse procedimientos distintos sin perjuicio de las normas sustantivas propias. El Decreto 2699 de 1991 en ningún caso puede omitir la prevalencia de la competencia institucional en materia de la magistratura disciplinaria otorgada por la Carta Política a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

Sobre el particular, se pronunció la Sala de Consulta y Servicio Civil, así:

“El Fiscal General de la Nación participa del mismo fuero constitucional de los magistrados de las altas corporaciones (artículos 174, 175 y 178 C.P.) y en consecuencia corresponde el juzgamiento por causas disciplinarias al Congreso Nacional.

— El Vicefiscal y los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia y los tribunales se disciplinan en única instancia por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura de conformidad con el artículo 112 de la Ley 270 de 1996 y las normas sustantivas y procesales del Decreto 2699 de 1991, propio de la Fiscalía General de la Nación.

— A los demás fiscales que actúan ante los jueces y a los empleados de la Fiscalía General de la Nación se les aplican las disposiciones disciplinarias del decreto ley 2699 de 1991 dictado en desarrollo del artículo 253 de la Carta, pero a los primeros por el Consejo Superior de la Judicatura en virtud de la competencia general que la Constitución le otorga a esta institución en el artículo 256.3 para “examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial...” (Consulta 808 de marzo 29 de 1996).

Estos criterios coinciden con la providencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura cuando señaló que la competencia para investigar y sancionar en primera instancia a los funcionarios fiscales diferentes del Vicefiscal General de la Nación y de aquellos que tienen la condición de delegados ante la Corte Suprema de Justicia y Tribunales, les corresponde a las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura (Exp. 8652 A/96).

De otro lado, el disciplinamiento de los empleados de la Fiscalía conforme al artículo 115 de la ley estatutaria de la justicia tampoco tiene dificultad, habida cuenta de su expresa asignación a los superiores jerárquicos sin perjuicio de la atribución preferente del jefe del Ministerio Público.

Conclusiones

El artículo 256.3 de la Constitución Política establece una jurisdicción especial, a cargo del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, para examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, lo cual constituye el reconocimiento de un fuero o competencia especial en la medida en que éstos por mandato superior no pueden ser investigados ni juzgados por un organismo distinto al señalado en la Carta. En consecuencia, las atribuciones del Procurador General de la Nación frente a los funcionarios judiciales quedan circunscritas al mandato del texto superior según el cual puede intervenir en los procesos disciplinarios que contra ellos se sigan, emitiendo concepto.

En síntesis, el estatuto de la administración de justicia, Ley 270 de 1996, reitera en el artículo 111 la existencia y el alcance de la función jurisdiccional disciplinaria en los procesos que se adelanten contra los funcionarios de la rama judicial.

La ley estatutaria prevé procedimientos especiales con fundamento en la Constitución Política aplicables a los funcionarios judiciales (magistrados, jueces y fiscales) quienes son objeto de fuero especial disciplinario, excluyendo a aquéllos que gozan de otro fuero, también especial y de rango constitucional que ampara el juzgamiento disciplinario de los magistrados de las altas corporaciones y del Fiscal General.

Además, ya se mencionó la existencia del estatuto especial para la Fiscalía General de la Nación, contenido en el Decreto 2699 de 1991, que es el régimen aplicable a empleados y sus funcionarios judiciales, con la precisión de que está excluido el Fiscal General y de que a estos últimos se les aplica para los procedimientos judiciales disciplinarios, el Decreto 1888 de 1989.

La Sala, en consecuencia, observa que existen distintos regímenes que comprenden competencias, procedimientos, conductas típicas y sanciones propios en cada caso de los distintos grupos de funcionarios o empleados, al interior de la rama judicial.

La Sala responde

La rama judicial en materia disciplinaria, se rige por la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, capítulo IV “de la jurisdicción disciplinaria”; por estatutos especiales disciplinarios contenidos en los Decretos 1888 de 1989 y 2699 de 1991 este último especial para la Fiscalía General de la Nación y complementariamente por la Ley 200 de 1995.

Los funcionarios de la rama judicial, de conformidad con el artículo 228 de la Constitución Política, operan dentro del sistema “desconcen-trado y autónomo”. En armonía con este sistema y según el artículo 256.3, corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria y Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales, según sea el caso, examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial (magistrados de tribunales y consejos seccionales de la judicatura, jueces y fiscales). Su estatuto disciplinario es el Decreto Extraordinario 1888 de 1989 armonizado con la Ley 270 de 1996.

La Fiscalía: corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, juzgar disciplinariamente al Vice-fiscal y los fiscales, a quienes es aplicable el procedimiento del Decreto 1888 de 1989 y se rigen por el estatuto disciplinario contenido en el Decreto 2699 de 1991; este estatuto también se aplica a sus empleados.

Los magistrados de las altas corporaciones judiciales y el Fiscal General de la Nación, gozan de fuero constitucional, son objeto de juzgamiento disciplinario por el Congreso de la República; el régimen aplicable en materia disciplinaria está previsto en las Leyes 270 de 1996 y 5ª de 1992 y en el Decreto 1888 de 1989.

Los empleados de la rama judicial son disciplinados por sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de poder prevalente de la Procura-duría General de la Nación; y el régimen aplicable es el previsto en la Ley 200 de 1995.

La Ley 200 de 1995, Código Disciplinario Único, señala los principios rectores de la materia y es norma supletoria de los sistemas especiales.

Transcríbase al señor Ministro del Interior. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala—Javier Henao Hidrón—César Hoyos Sala-zar—Roberto Suárez Franco.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.

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