Concepto 876 de septiembre 2 de 1996 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

EXPROPIACIÓN POR LA VÍA ADMINISTRATIVA

HACE FALTA UN PROCEDIMIENTO GENERAL APLICABLE

EXTRACTOS: «1. El inciso 4º del artículo 58 de la Constitución Política, actualmente vigente, mantiene la expropiación ordinaria considerada en la Constitución anterior e introdujo como novedad la figura de la expropiación por vía administrativa; en una y otra cuando existan motivos de utilidad pública e interés social definidos por el legislador, previa indemnización que debe fijarse teniendo en cuenta “los intereses de la comunidad y del afectado”.

2. De las especies de expropiación.

2.1. Expropiación ordinaria.

En la expropiación ordinaria que reglamenta el Código de Procedimiento Civil (artículos 451 a 459), el juez mediante sentencia, la decreta y fija el valor de la cosa expropiada previo avalúo; separadamente determina la indemnización en favor de los interesados si a ello hubiere lugar. Ejecutoriada la sentencia que decreta la expropiación, registrada con el acto de entrega, se preconstituye el título traslaticio de dominio en beneficio de la entidad demandante.

En este tipo de expropiación ordinaria, la orden de transferir a la entidad estatal el dominio y la posesión material del bien, se hace efectiva a través de un proceso judicial; en éste se garantiza a los titulares la indemnización de los perjuicios económicos que lleguen a sufrir por la expropiación. En la expropiación administrativa la entidad que la propició decreta la pérdida del dominio a su favor, señala el valor de la cosa objeto de la expropiación y precisa el monto de la indemnización y su forma de pago.

Al procedimiento judicial debe someterse la autoridad administrativa siempre que de expropiación ordinaria se trate, salvo que por norma expresa se acoja trámite distinto como en el caso de lo reglamentado por la Ley 9ª de 1989 de reforma urbana.

El trámite de la expropiación ordinaria está precedido de los siguientes pasos:

a) En la etapa de negociación directa la administración manifiesta su voluntad de obtener el bien con destino a satisfacer los motivos de utilidad pública e interés social teniendo en cuenta las previsiones del legislador. En esta etapa el propietario o los titulares de derechos reales sobre el inmueble en discusión deben manifestar su voluntad acerca de la intención de la administración de asumir tales derechos reales.

b) En caso de no llegarse a un acuerdo con la administración para la adquisición del bien, se producirá por parte de ésta el acto contentivo de la orden de expropiación.

c) Se seguirá entonces un procedimiento cuyo trámite se halla previsto en el Código de Procedimiento Civil, para la expropiación ordinaria que debe culminar con la sentencia judicial mediante la cual se decrete la expropiación a favor de la entidad demandante.

d) Con relación a la actuación administrativa y en su oportunidad proceden los recursos de la vía gubernativa que permiten al particular controvertir la legalidad de los actos que ordenan el desplazamiento de la titularidad de sus derechos. Y las acciones contencioso administrativas contra la resolución que ordena adelantar la expropiación, a fin de obtener la nulidad de la actuación y el restablecimiento del derecho.

2.2. Expropiación por vía administrativa.

En la expropiación por vía administrativa, es el Estado a través de la entidad competente al que le corresponde declararla y precisar el monto de la indemnización. El título traslaticio de dominio lo constituye el acto administrativo que decrete la expropiación. La intervención del juez es eventual para los casos de demanda contenciosa, sobre la legalidad de los actos y restablecimientos del derecho e incluso respecto del precio, como lo prevé el artículo 58 de la Carta.

En el artículo 34 de la Ley 105 de 1993 se trata sobre las “adquisiciones de predios” mediante negociación directa; se considera en él una delegación de tal función así como otros ordenamientos que deben tenerse en cuenta para los efectos previstos en la norma.

En el artículo 35 de la misma ley, se refiere concretamente a la “expropiación administrativa” por él faculta al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Transporte, a los departamentos a través de los gobernadores y a los municipios a través de los alcaldes, para decretar la expropiación administrativa con indemnización de predios destinados a obras de infraestructura de transporte, ciñéndose para tal efecto “a los requisitos señalados en las normas que regulan la materia”.

Como se afirmó, las normas que contienen el trámite de expropiación ordinario están contenidas en los artículos 451 a 459 del CPC. En casos especiales la ley reglamenta el procedimiento de expropiación respectivo como sucede con los predios rurales de propiedad privada cuya expropiación adelanta el Incora, de conformidad con la Ley 30 de 1989; o el caso previsto en la Ley 104 de 1993, según el cual se reglamenta la expropiación con indemnización, de predios, mejoras o derechos de particulares situados en zonas aledañas o adyacentes a la exploración o explotación petrolera o minera, en el que la expropiación se adelanta ante el juez civil del circuito competente, previas etapas de negociación directa y expropiación por parte de la administración.

En materia de expropiación por vía administrativa no existe un estatuto básico que reglamente su procedimiento; se trata de reglamentaciones aisladas para casos específicos, como son las contenidas en el Decreto Legislativo 1185 de 1994, en el que se estableció un procedimiento para adelantar las etapas de negociación directa, de expedición del acto de expropiación, de señalamiento del valor de la indemnización y su forma de pago. Precisamente al declarar la exequibilidad de dicho decreto, la Corte Constitucional anota la posibilidad jurídica de coexistir diversos regímenes específicos para adelantar la expropiación administrativa, atendiendo por ejemplo al tipo de propiedad, o a la naturaleza de los bienes objeto de la expropiación o a su ubicación. Aunque para otros la expropiación por vía administrativa y especialmente el procedimiento para su tramitación, debe ser objeto de una ley estatutaria por tratarse de un derecho constitucional fundamental (art. 152-a de la Constitución Nacional), o por lo menos sí es necesario una ley ordinaria que fije el procedimiento general para la expropiación, pues de aceptarse uno para cada caso conduciría al quebrantamiento del principio de igualdad que consagra el artículo 13 de la Constitución Nacional, porque a algunos se les expropiaría siguiendo un trámite y a otros siguiendo otro diferente (salvamento y aclaración de voto a las sentencias C-370 y C-428 de 1994). Algunos sostienen que el país requiere de la expedición de un estatuto único de expropiación administrativa y su conocimiento por Ia jurisdicción contencioso administrativa teniendo en cuenta razones de economía procesal, y para unificar en la misma actuación los asuntos atinentes a la expropiación y al acto administrativo que la decretó. (Hernán Fabio López Blanco. Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano. Tomo II, parte especial. Pág. 260).

Destaca la jurisprudencia constitucional citada que siguiendo la filosofía del texto del artículo 58 de la Carta, el legislador debe determinar los siguientes elementos: 1) El sujeto expropiante, es decir la entidad pública autorizada para tomar la decisión de adquirir el dominio público sobre un bien privado. 2) Los límites de la competencia. 3) Los sujetos pasivos de la expropiación, esto es, los particulares que deben sufrir en beneficio del interés público, el desplazamiento de sus derechos reales. 4) La regulación del monto de la indemnización. 5) El procedimiento administrativo y judicial requerido para llevar a cabo la expropiación.

En cuanto al alcance de la indemnización en los casos de expropiación la Corte Constitucional, en sentencia C-153 de 24 de marzo de 1994, por la cual declaró exequible el artículo 457 del Código de Procedimiento Civil, que posibilita la entrega de inmuebles antes del avalúo, señaló lo siguiente:

“...Para la Corte el ejercicio regular y legítimo de la potestad expropiatoria comporta un singular sacrificio de los derechos del afectado, en la medida en que vulnera su voluntad para disponer de parte de su peculio. Para reparar tal sacrificio se ha previsto entonces en la Carta una indemnización pecuniaria que equilibra los derechos objeto del daño ocasionado: ubi expropiatio ibi indemnitas (...).

La indemnización es pues una consecuencia de la facultad expropiatoria del Estado. Ella se explica por el deber de reparación que surge a raíz del ejercicio de dicha facultad: la producción de un daño generado por una actividad legítima de la acción administrativa.

La actividad es legítima porque la expropiación sólo opera por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, prevaleciendo así el interés general para cumplir los fines esenciales del Estado, de que trata el artículo 2º superior: promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución.

Pero ese daño legítimo debe en principio ser indemnizado y puede generar formas de responsabilidad objetiva, porque la persona expropiada no tiene por qué soportar una carga específica que debe asumir toda la sociedad, en razón del principio de igualdad de todos ante las cargas públicas, cuyo fundamento es el derecho de igualdad establecido en el artículo 13 de la Carta. Esto explica entonces que el ordenamiento superior haya consagrado el derecho a la indemnización reparatoria en cabeza del afectado (...).

Por todo lo anterior, es evidente que la indemnización prevista por el artículo 58 de la Constitución es reparatoria y debe ser plena, ya que ella debe comprender el daño emergente y el lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado. Y en caso de que no haya forma de comprobar el lucro cesante, se puede indemnizar con base en el interés causado entre la fecha de entrega del mismo y la entrega de la indemnización”.

3. Procedimiento del Código Contencioso Administrativo.

3.1. El artículo 1º del Código Contencioso Administrativo, al precisar el campo de aplicación de los procedimientos administrativos que reglamenta en su primera parte, prescribe:

“Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto por ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles”.

Es decir, que las normas contenidas en la primera parte del Código tienen un carácter supletorio; sólo serán aplicables en aquellos aspectos no previstos en procedimientos administrativos regulados por leyes especiales; el propio legislador condiciona su aplicación a que sean compatibles con la materia respectiva.

3.2. El procedimiento administrativo para adelantar la expropiación que autoriza el artículo 35 de la Ley 105 de 1993 por ser de carácter especial, esto es, por comprender aspectos que sólo son inherentes a él, requiere de una reglamentación específica; las normas que conforman la primera parte del Código Contencioso Administrativo, resultan insuficientes para tramitar la orden de expropiación; no contienen aspectos tales como el trámite para adelantar la negociación directa, para fijar el monto de la indemnización o la forma de pago. Si se dejasen estos aspectos a la simple interpretación se desconocería el principio del debido proceso, que tiene su fundamento en el respeto a las formas propias de cada juicio, establecidas concretamente en la Constitución y la ley; “...las situaciones de controversia que surjan de cualquier tipo de proceso, requieren de una regulación jurídica previa que limite los poderes del Estado y establezcan el respeto de los derechos y obligaciones de los sujetos procesales, de manera que ninguna actuación de las autoridades dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la ley o los reglamentos” (Corte Constitucional, sentencia T-467 octubre 18 de 1995).

La Sala responde:

1. Además de la autorización contenida en el artículo 35 de la Ley 105 de 1993, decretar la expropiación administrativa con indemnización para la adquisición de predios destinados a obras de infraestructura de transporte requiere un estatuto legal que fije el procedimiento administrativo para llevarla a cabo.

2. En la actualidad no existe un procedimiento general aplicable a la expropiación por vía administrativa. Las normas del Código Contencioso Administrativo, que reglamentan las actuaciones administrativas, no son aplicables para adelantar dicho procedimiento, por cuanto no contienen reglas para tramitar asuntos tales como la oferta de compra, el monto de la indemnización y su forma de pago, indispensable para llevar a término toda expropiación.

3. Ante la ausencia de un procedimiento aplicable no es posible ejecutar la previsión contenida en el artículo 35 de la Ley 105 de 1993 porque las normas sobre procedimiento no se pueden establecer por vía analógica o deducción».

(Concepto de septiembre 2 de 1996. Radicación 876. Consejero Ponente: Dr. Roberto Suárez Franco).

SALVAMENTO DE VOTO

Con toda consideración discrepo del criterio mayoritario que aprobó la ponencia donde se conceptúa que la expropiación por vía administrativa para la adquisición de predios destinados a obras de infraestructura del transporte (Ley 105 de 1993) “requiere un estatuto legal que fije el procedimiento administrativo”.

La Constitución Política de 1991 agregó a las formas de expropiación previstas en la Carta de 1886 la expropiación administrativa, para superar las trabas que propietarios presentaban, en manifiesta violación del precepto superior, según el cual, cuando resulten en conflicto los derechos de los particulares, “el interés privado deberá ceder al interés público o social”.

El principio constitucional de la expropiación previsto en los ordenamientos jurídicos existentes donde rige el Estado de derecho, agregó a los criterios tradicionales el de la expropiación administrativa con el propósito de evitar que particulares, so pretexto de su derecho a la propiedad, dilaten la ejecución de una obra (o la solución de una situación de interés público o social) en forma exagerada e injusta, cuando ella beneficia a toda la comunidad.

La Constitución del 91 reconoce y garantiza la propiedad privada; le otorga igualmente una función social que implica obligaciones dentro de las cuales se encuentra la señalada por el propio texto superior, de ceder al interés público o social; la expropiación no puede traducirse en que el Estado disponga omnímodamente de la propiedad privada, sino que en todo caso deberá someterse a la normatividad jurídica que tiene su máxima expresión en la Constitución Política (art. 58) y en la ley, esta última existente y aplicable sin necesidad de otros estatutos legales.

La expropiación por vía administrativa.

La Ley 105 de 1993 contiene las disposiciones básicas sobre el transporte, actividad definida como servicio público (art. 3.2) razón por la cual se consideró en el artículo 35 que cuando se trate de “obras de infraestructura de transporte”, el gobierno podrá decretar de utilidad pública e interés social determinados predios con el fin de adelantar la expropiación administrativa para su adquisición, observando los procedimientos legales sobre la materia; esta expresión de la ley se fundamenta en el mandato de la Carta Política que así lo dispone para su aplicación (la misma Ley 105 se anticipó a declarar los terrenos adyacentes al aeropuerto, “de utilidad pública e interés social” tanto en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, como los de la ciudad de San Andrés y en consecuencia determinó que son objeto de adquisición mediante expropiación por vía administrativa con indemnización (arts. 65 y 66 ibídem).

El artículo 58 la Constitución Política dispone en la parte pertinente:

“... Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa administrativa, incluso respecto del precio”. (Las subrayas no hacen parte del texto original).

De la disposición anterior se obtienen los siguientes elementos ordenados por el mandato constitucional toda vez que se realice la expropiación por vía administrativa:

“En los casos en que determine el legislador”, tal exigencia constitucional ordena a la ley fijar el ámbito de aplicación, la cual se cumple en el asunto bajo examen por el artículo 35 de la Ley 105 de 1993 donde autoriza decretar expropiación administrativa con indemnización, “... para la adquisición de predios destinados a obras de infraestructura de transporte”.

“Sujeta a posterior acción contenciosa administrativa, incluso respecto al precio”, garantías que señalan desde la propia Carta Política parte del procedimiento y las garantías que corresponde observar en favor de los derechos del propietario.

Con este texto de la Constitución Política se prevé como complemento del debido proceso, el mecanismo para el ejercicio del derecho de defensa, según el cual, agotada la actuación administrativa existen las garantías de adelantar acción jurisdiccional contenciosa administrativa, aun respecto del precio del predio expropiado.

La Ley 105 de 1993 contiene la exigencia de que los procedimientos administrativos, “deberán ceñirse a los requisitos señalados en las normas que regulan la materia”. Estas normas incluyen, desde luego, las de la Carta Política y las contenidas en el texto de la Ley 105/93 cuyo objeto es hacer efectiva la libre circulación de los ciudadanos, su derecho a la integración dentro y fuera del territorio nacional y proveer por la guarda de la soberanía y de la seguridad nacional (art. 2º) mediante reglas claras que determinan cómo y en qué condiciones se realizan las obras necesarias.

El procedimiento aplicable a la expropiación por vía administrativa, se define en las siguientes normas existentes:

Constitucionales, que señalan el debido proceso y el derecho de la defensa con la posterior acción contenciosa administrativa, incluida la que resulte respecto al precio (arts. 29 y 58).

Del orden legal, con la Ley 105 de 1993, donde se determinan las autoridades que pueden decretarla: a nivel nacional, el Ministerio de Transporte y los gobernadores y alcaldes en las respectivas entidades territoriales.

Esta ley además prevé procedimiento previo a la expropiación administrativa que permite evitarla con la adquisición de los predios por vía directa o por delegación en concesionarios o terceros para que la realicen (art. 34, inciso 1º ibídem).

La ley también determina los mecanismos para el cálculo del máximo valor a pagar por los predios y las mejoras, de conformidad con las normas vigentes sobre la materia, o mediante avalúos comerciales que se harán por firmas afiliadas a las lonjas de propiedad raíz, con base en los criterios generales que determine para el efecto el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (art. 34, inciso 2º).

El Código Contencioso Administrativo, contiene la regulación para la actuación de los funcionarios reglamentada por vía general, donde señala que sus normas se aplicarán a todos los órganos y dependencias del poder público (art. 1º, inciso 1º).

Citado por el consultante el Magistrado Libardo Rodríguez dice en su texto de Derecho Administrativo que las reglas aplicables para el ejercicio de las competencias por las autoridades, se rigen por los principios generales las cuales “se encuentran contenidas en la primera parte del nuevo Código Contencioso Administrativo” (arts. 1º a 81).

Cuestión que también es reiterada por la Corte Constitucional cuando afirma:

“El Código Contencioso Administrativo actualmente vigente contiene una relación ordenada y sistemática de los procesos administrativos... advierte el inciso 2º del artículo 1º del código que los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles, ...” (C-252/94).

Estos criterios conducen a la conclusión, según la propia Corte Constitucional, de que el procedimiento administrativo debe contener normas que preserven el derecho de defensa y el debido proceso y estas condiciones se cumplen plenamente en los procedimientos generales.

Consecuencia de lo anterior es que existe un procedimiento aplicable a la expropiación por vía administrativa, contenido en las disposiciones de procedimiento general, de la parte primera del Código Contencioso Administrativo.

Las razones anteriores fundan mi discrepancia, especialmente las que asistieron al constituyente para hacer válido el principio del interés general sobre el individual con actuaciones y procedimientos expeditos como el administrativo para afectar la propiedad individual en beneficio de la comunidad.

El procedimiento administrativo general para actuar en beneficio de dotar de vías a la comunidad observa el respeto por el debido proceso, el derecho de defensa y el pago de la correspondiente indemnización, todo lo cual impone su aplicación inmediata; lo contrario sería desconocer uno de los principios fundamentales del Estado social de derecho previsto en la nueva Carta Fundamental.

Luis Camilo Osorio Isaza.

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