Concepto 908 de mayo 26 de 1997 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

CONCEJALES

PARTIDAS PARA GASTOS DE CAPACITACIÓN

EXTRACTOS: «Los derechos económicos no laborales, como se conceptuó en la respuesta a la consulta 908 del 11 de octubre de 1996(*), previstos en la Ley 136 de 1994 en favor de los concejales, son exclusivamente: honorarios por asistencia comprobada a las sesiones plenarias y durante el período para el que fueron elegidos, seguro de vida y atención médico asistencial personal, en los mismos términos autorizados para los servidores públicos del respectivo municipio; y a los concejales que residan en zonas rurales y deben desplazarse hasta la cabecera municipal, se les reconoce durante las sesiones plenarias el valor del transporte.

(*) Véase J. y D., Nº 300, pág. 1465 (N. del D.).

No existe norma en la ley que otorgue viáticos, con sus componentes de manutención, alojamiento, transporte y gastos de representación, a los concejales que eventualmente se desplacen fuera de su sede para asistir a cursos de capacitación o realizar gestiones para su comunidad.

En la respuesta a la consulta 908 se concluyó que por ausencia de relación laboral entre la administración municipal y los concejales y por falta de disposición legal que concediera el derecho a viáticos a los concejales, estos no pueden recibir remuneración por este concepto.

Dicha situación no ha cambiado y en consecuencia el concepto mantiene su vigencia en materia de viáticos.

3. Gastos con cargo al presupuesto municipal.

Es bien conocido el principio presupuestal, según el cual, el gasto público debe hacerse con fundamento en una norma legal que lo decrete o lo autorice.

En efecto, el inciso segundo del artículo 346 de la Constitución preceptúa:

“En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo”.

En el mismo sentido, el artículo 38 del Decreto 111 de 1996, bajo el cual están compiladas las normas que integran el estatuto orgánico del presupuesto, establece:

“En el presupuesto de gastos sólo se podrán incluir apropiaciones que correspondan:

a) A créditos judicialmente reconocidos;

b) A gastos decretados conforme a la ley;

c) Las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y social y a las de las obras públicas de que tratan los artículos 339 y 341 de la Constitución Política, que fueren aprobadas por el Congreso Nacional, y

d) A las leyes que organizan la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública (L. 38/89, art. 24; L. 179/94, arts. 16, 55, inc. 1º y 4º, art. 71) (negrillas fuera del texto)”.

Lo anterior significa que sólo en el evento de existir alguna de las hipótesis previstas en la disposición transcrita, puede incluirse rubro con destino a la capacitación a cargo del presupuesto municipal.

Fundamento legal de la capacitación.

La Ley 136 de 1994 dispone en materia de capacitación de sus servidores lo siguiente:

“ART. 184.—(...).

Los municipios adelantarán programas que aseguren a sus servidores la capacitación necesaria para cumplir a cabalidad las nuevas responsabilidades de esta entidad territorial, procurando el aumento de su capacidad de gestión.

Para estos efectos, a partir del año siguiente de la vigencia de esta ley, los municipios con una población superior a cien mil (100.000) habitantes, destinarán como mínimo una suma equivalente al uno por ciento (1%) de sus gastos de inversión, a la capacitación de los funcionarios municipales. Los demás municipios destinarán para ello, como mínimo una suma equivalente al dos por ciento (2%) de dichos gastos” (la Sala resalta con negrillas).

Es necesario en primer lugar destacar frente al texto de la norma citada que los “miembros de corporación pública” gozan de los mismos beneficios en materia de capacitación que el resto de servidores, o sea los empleados públicos y los trabajadores oficiales.

Para hacer efectivo tal derecho, la ley debe facilitar los medios idóneos; en este caso no bastaría autorizar la capacitación si no existen de otro lado los medios materiales para alcanzarla.

Por consiguiente, es procedente incluir un rubro de gastos para los concejales dentro de la partida de inversión del concejo, por cuanto la Ley 136 de 1994 autoriza su reconocimiento, con el específico propósito de hacer efectivo el derecho a la capacitación.

Tal gasto público tiene fundamento legal y por lo mismo su inclusión es conforme a las normas presupuestales que, aun cuando son nacionales, tienen también aplicación en el ámbito municipal, toda vez que el artículo 353 de la Constitución prescribe:

“Los principios y las disposiciones establecidos en este título (del régimen económico y de la hacienda pública) se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto”.

Desde luego debe entenderse que los gastos previstos para el desplazamiento y permanencia que incluya el alojamiento y la manutención de los concejales beneficiados con la capacitación en lugar distinto de la sede del respectivo municipio, deben limitarse a los estrictamente necesarios para su cubrimiento y en consecuencia no constituyen el reconocimiento de viáticos sino la inclusión en el presupuesto de las partidas que permitan darle cumplimiento a la norma legal que autoriza los programas de capacitación a los servidores sin excepción, entre los cuales se encuentran los concejales, como lo ha reiterado la Sala en varias oportunidades (consulta 802 del 22 de mayo de 1996).

En consecuencia, con fundamento en el artículo 184 de la Ley 136 de 1994 los concejos pueden incluir partidas presupuestales en los rubros asignados para los gastos de inversión disponiendo de las sumas que sean necesarias para dar cumplimiento a los programas de capacitación, en los términos señalados en esta disposición.

Se reitera que estas partidas destinadas a los gastos necesarios de desplazamiento, alimentación y alojamiento no corresponden ni equivalen a viáticos y por lo tanto tampoco tienen carácter de remuneración salarial, porque, como se ha reiterado, los concejales perciben honorarios y no sueldo.

La Sala observa que de acuerdo con la división geográfica, existe también distribución, en materia política, que señala órbitas de actuación de las diferentes corporaciones públicas, así: las del orden nacional, a las que corresponde la representación política del mismo ámbito con los senadores que tienen tal carácter; en los departamentos, se eligen a los representantes a la Cámara por la respectiva circunscripción de ese orden y con funciones de carácter legislativo del nivel nacional; los diputados representan los intereses departamentales y los concejales se circunscriben en sus actuaciones al respectivo municipio. Por ello, la Sala advierte que no está prevista en la ley autorización para cancelar con fondos públicos los gastos de los concejales fuera de su sede sino únicamente para cumplir con la norma que autoriza la capacitación de los servidores públicos sin discriminación alguna; lo ordenado en la ley, es la utilización de un porcentaje mínimo de gastos de inversión para estos propósitos.

Los gastos para realizar la capacitación deben estar plenamente justificados y limitados a los montos estrictamente necesarios a los aspectos indicados: transporte, manutención y alojamiento a municipio distinto de la correspondiente sede del concejal que recibe capacitación.

La Sala responde:

El concepto, cuya “aclaración” se pide, expresa que no es viable jurídicamente el pago de viáticos en favor de concejales que asistan a cursos de capacitación fuera de la jurisdicción del municipio en el cual desempeñen sus funciones, porque no hay disposición legal que autorice tales pagos. En este sentido la Sala reitera el criterio inicialmente expresado al resolver la consulta objeto de esta aclaración.

Tampoco está previsto en la norma superior ni en la ley el reconocimiento de viáticos para las actuaciones descritas por el consultante en la parte inicial “para realizar gestiones propias de sus funciones y en beneficio de la comunidad”.

No obstante lo anterior, la Sala reitera la perentoriedad de la capacitación de los servidores municipales, incluidos los concejales, la cual tiene fundamento en el artículo 184 de la Ley 136 de 1994 que permite con cargo al presupuesto del municipio, gastos de inversión para realizar la capacitación de los concejales y sufragar también sus gastos de desplazamiento y de permanencia en lugar distinto al de su sede».

(Concepto de mayo 26 de 1997. Radicación 908. Consejero Ponente: Dr. Luis Camilo Osorio Isaza).

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «1. El concepto, cuya “aclaración” se pide, es claro en afirmar que no es viable jurídicamente el pago de viáticos y gastos de viaje en favor de concejales que asistan a cursos de capacitación o cumplan gestiones en beneficio de la comunidad por fuera de la jurisdicción del municipio en el cual desempeñen sus funciones, porque no hay disposición legal que autorice tales pagos.

Por tanto, es la inexistencia de ordenamiento legal la que priva de esos beneficios a los concejales y no el concepto de la Sala, porque ésta carece de potestad para dictar normas o desconocer las vigentes.

2. La capacitación es parte integrante del objeto de la carrera administrativa, conforme lo señala el artículo 1º de la Ley 27 de 1992. Y, de manera más precisa, el Decreto-Ley 1221 de 1993, dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el numeral 1º del artículo 29 de aquella ley, establece:

“ART. 4º—Objetivos de la capacitación. La capacitación es una obligación de la administración, uno de los objetivos de la carrera administrativa, un derecho de los empleados y constituye un deber de estos cuando sea patrocinada y permitida por la administración...”.

La inversión que los municipios deben hacer en capacitación, conforme al artículo 184 de la Ley 136 de 1994, está sometida a lo ordenado por el citado Decreto-Ley 1221 de 1993. Esto es, a la formulación de los planes y programas institucionales de capacitación con base en la investigación de necesidades y atención de prioridades, para lo cual tendrán la asesoría del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública (art. 5º).

El mismo decreto estatuye que los organismos y entidades del sector público, entre ellas los municipios, deben destinar en el presupuesto los recursos suficientes para esos programas de capacitación de sus empleados.

Ahora bien, el mandato del artículo 184 de la Ley 136 de 1994 es destinar un porcentaje de los gastos de inversión específicamente “a la capacitación de los funcionarios municipales”, que determina así: en los municipios con noventa y nueve mil novecientos noventa y nueve (99.999) habitantes o menos será una suma equivalente al dos por ciento (2%) y en los de más de cien mil (100.000) habitantes una suma equivalente al uno por ciento (1%).

El concepto afirma que, con fundamento en el mencionado artículo 184, “los concejos pueden incluir partidas presupuestales en los rubros asignados para los gastos de inversión disponiendo de las sumas que sean necesarias para dar cumplimiento a los programas de capacitación...” y más adelante expresa que estas “partidas destinadas a los gastos necesarios de desplazamiento, alimentación y alojamiento no corresponden ni equivalen a viáticos...”.

Sin embargo, a nuestro juicio las partidas de inversión en capacitación no pueden destinarse a gastos distintos de los propios de esta materia, que son los necesarios para disponer de recursos físicos, tales como auditorios, aulas, materiales didácticos y equipos, y de recursos humanos: instructores y conferencistas. Los costos de desplazamiento (transporte o viaje), de alojamiento y alimentación de los instructores y conferencistas forman parte del precio del contrato de prestación de servicios que para tal fin debe celebrarse. Es posible que dentro de los cursos, seminarios o talleres se ofrezcan refrigerios para los asistentes, que por constituir un gasto ocasional y distinto de aquel previsto en disposiciones legales bajo el rubro de “subsidio de alimentación”, a nuestro juicio sí puede atenderse con los recursos de capacitación, aunque es común que tales gastos se atiendan con la partida de relaciones públicas.

Por otra parte, la ley establece la posibilidad de reconocer viáticos y gastos de transporte a los empleados públicos a los cuales se les otorguen comisiones de servicios y prohíbe los viáticos para las comisiones de estudio, mas no los gastos de transporte, que sí los autoriza (D.L. 1950/73, arts. 75 a 91 y D.L. 1042/78, arts. 61, 68 y 71).

La comisión es una situación administrativa propia de los empleados públicos, que se cumple para fines que directamente interesan a la administración. Da lugar al pago de viáticos, como contraprestación a la diferencia entre el salario y los gastos que demande el cumplimiento de la comisión. Pero, si los concejales no ostentan la calidad de empleados ni de funcionarios públicos, el concepto de comisión es ajeno a la prestación del servicio que deben cumplir, y en consecuencia a reconocimiento de viáticos.

Las comisiones pueden ser: a) de servicio, para ejercer las funciones del empleo en un lugar diferente al de la sede del cargo, cumplir misiones especiales conferidas por los superiores, asistir a reuniones, conferencias o seminarios, o realizar visitas de observación que interesen a la administración y que se relacionen con el ramo en que presta sus servicios el empleado; b) para adelantar estudios de capacitación, adiestramiento o perfeccionamiento en el ejercicio de las funciones propias del empleo de que se es titular, o en relación con los servicios a cargo del organismo donde se halle vinculado el empleado; c) para desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción, cuando el nombramiento recaiga en un funcionario escalafonado en carrera administrativa, y d) para atender invitaciones de gobiernos extranjeros, de organismos internacionales o de instituciones privadas.

Es cierto que las disposiciones legales que regulan los beneficios laborales reseñados en los párrafos anteriores se refieren a los empleados públicos del orden nacional, pero también es verdad que para los concejales municipales no existe disposición legal que autorice comisiones de estudio o de servicios, en razón de las cuales puedan percibir viáticos y gastos de transporte. Se exceptúan los gastos de transporte durante las sesiones plenarias, a los concejales que residan en zonas rurales y deban desplazarse hasta la cabecera municipal, sede principal del funcionamiento de las corporaciones municipales, que autoriza pagarles el artículo 67 de la Ley 136 de 1994.

Ahora bien, en materia presupuestal los viáticos se incluyen en los gastos de funcionamiento y tienen como finalidad atender los gastos de manutención y alojamiento, o sólo uno de estos factores. En igual forma se presupuestan los gastos de transporte para los empleados públicos que deban viajar fuera de su sede de trabajo, en desarrollo de comisiones de servicio o de estudio dentro del país o en el exterior. Por consiguiente, tanto la partida presupuestal para viáticos como la para gastos de transporte no pueden considerarse incorporados en la partida de inversión en capacitación».

César Hoyos Salazar—Augusto Trejos Jaramillo. 

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