Concepto 930 de diciembre 10 de 1996 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

BIENES VACANTES O MOSTRENCOS

DENUNCIA ANTE EL lCBF

Consejero Ponente:

Dr. Javier Henao Hidrónç

Santafé de Bogotá, D.C., diez y seis de diciembre de mil novecientos noventa y seis.

Radicación Nº 930.

La señora Ministra de Salud, doctora María Teresa Forero de Saade, dice que formula la consulta a petición de la directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio a su cargo.

La consulta se relaciona con la actuación administrativa que sobre bienes vacantes, mostrencos y vocaciones hereditarias adelanta el ICBF para reconocer la calidad de denunciante y pactar a favor de éste una participación económica, en el entendido de que el pago se hará una vez el bien ingrese al patrimonio del Instituto.

La consultante afirma que el ICBF con fundamento en criterio jurisprudencial ha considerado que no es procedente reconocer la calidad de denunciante, cuando el objeto de la denuncia instaurada versa sobre créditos. Tal es el caso de sumas de dinero cobradas indebidamente por concepto de impuestos y no reclamadas por quienes las pagaron. Al respecto, el ejemplo que trae consiste en la situación que se presentó como consecuencia de la sentencia C-149 de 22 de abril de 1993 de la Corte Constitucional, por medio de la cual fueron declarados inexequibles los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992 que crearon los llamados bonos para desarrollo y seguridad interna (B.D.S.I.) y se ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que dentro del término de seis meses reintegrara a los tenedores de dichos títulos, las sumas de dinero recaudadas por este concepto.

Los interrogantes que se plantean son los siguientes:

1. Toda vez, que la actuación administrativa relacionada con bienes vacantes, mostrencos y vocaciones hereditarias, está delimitada por los decretos 2388 de 1979 y 3421 de 1986, ¿puede el ICBF negar la calidad de denunciante, por considerar, en aplicación del artículo 102 del Decreto 2388 de 1979, que ésta no es procedente en razón a que no está comprobada la naturaleza de mostrenco del bien denunciado?

2. ¿Tiene el ICBF la facultad discrecional de reconocer o no un denunciante, cuando existen razones jurídicas y jurisprudenciales que permiten concluir un alto riesgo en ser condenada al pago de indemnizaciones por perjuicios causados al mismo Estado o a terceros?

La Sala considera y responde:

I. Patrimonio y objetivos del ICBF. Conforme a lo dispuesto por la Ley 75 de 1968, que dio origen al Instituto, el patrimonio de este establecimiento público está constituido, entre otros bienes, por los vacantes y mostrencos que le sean adjudicados judicialmente y por los provenientes de la condición que ostenta en las sucesiones intestadas, en las que es llamado a suceder en el último lugar, en vez del “municipio de la vecindad del finado”, como era la voluntad expresada por el legislador en el artículo 1040 del Código Civil.

El fundamento de aquella situación jurídica se encuentra en los artículos 66 de la Ley 75 de 1968 y 39 de la Ley 7ª de 1979.

El respaldo presupuestal dado al instituto busca, por supuesto, el adecuado cumplimiento de su objeto, que se concreta en “propender y fortalecer la integración y el desarrollo armónico de la familia y proteger al menor de edad y garantizarle sus derechos”, acorde con los nuevos preceptos contenidos en la Constitución de 1991, de conformidad con los cuales el Estado ampara a la familia como institución básica de la sociedad y protege los derechos de los niños, haciéndolos prevalecer sobre los derechos de los demás (arts. 5° y 44).

Il. Procedimiento para denunciar bienes vacantes o mostrencos.

El Decreto 2388 de 1979, reglamentario de la Ley 75 de 1968 y las modificaciones introducidas a sus artículos 99, 103, 105, 107 y 108 por el Decreto 3421 de 1986, constituyen la normatividad jurídica aplicable a la actuación administrativa que adelanta el ICBF en relación con bienes vacantes, mostrencos y vocación hereditaria.

El procedimiento puede explicarse en la forma siguiente:

a) Toda persona que descubra la existencia de un bien vacante o mostrenco, o de una vocación hereditaria, deberá hacer su denuncia ante el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Dirección General o Dirección Regional), según la ubicación del bien o del lugar de tramitación del respectivo juicio, mediante un escrito que incluirá: la afirmación, bajo juramento que se considerará prestado por la presentación personal del escrito, de que procede de buena fe y la manifestación del propósito de celebrar el respectivo contrato para obtener la declaración judicial en favor del Instituto sobre el bien vacante o mostrenco.

b) El Instituto exigirá al denunciante los documentos necesarios para comprobar la veracidad del denuncio y la naturaleza, descripción, ubicación, etc., del bien, para lo cual dispondrá de un plazo de treinta días, vencidos los cuales el ICBF podrá adelantar el proceso, sin que el denunciante tenga derecho a participación alguna.

c) Verificadas las condiciones previas exigidas, la Dirección General del ICBF o la Dirección Regional, decidirá si hay lugar o no al reconocimiento del denunciante, mediante resolución motivada.

d) Reconocido el denunciante, en el contrato --que deberá reunir los requisitos de todo contrato administrativo-- se estipulará la contraprestación económica que le corresponderá, de acuerdo con los porcentajes legales que señala la ley teniendo en cuenta el valor comercial del bien denunciado; el porcentaje es del 30% sobre los primeros veinte millones de pesos, del 20% sobre el excedente de veinte millones hasta cincuenta millones de pesos, y del 10% sobre el excedente de cincuenta millones de pesos.

Advierte la ley que los gastos y costos que al efecto se causen son de cargo del denunciante, quien asume la responsabilidad de sufragarlos, so pena de incumplimiento del contrato de denuncio y participación.

El Instituto podrá exigir el otorgamiento de una garantía de seriedad, en la cuantía que señale, la cual será proporcional al valor del bien; subsistirá “hasta la fecha de perfeccionamiento del contrato”.

El número del contrato y la fecha de perfeccionamiento del mismo, así como los datos necesarios para la identificación del denunciante, del proceso judicial y del bien denunciado, se anotarán en un libro que abrirá el Instituto y que se denominará “radicador de los asuntos o expedientes de bienes vacantes, mostrencos y vocaciones hereditarias”.

e) Iniciada la acción pertinente, el contratista se obliga a adelantar las diligencias o el juicio hasta su terminación, so pena de que se declare la caducidad administrativa del contrato y se hagan efectivas las garantías.

f) Una vez los respectivos bienes ingresen real y materialmente al patrimonio del Instituto, los denunciantes tienen derecho al pago de la contraprestación económica pactada, sobre el valor efectivo percibido por el ICBF.

lIl. Bienes vacantes y bienes mostrencos.

En materia de clasificación de bienes y de acuerdo con el artículo 706 del Código Civil, se estiman como vacantes los bienes inmuebles que se encuentran dentro del territorio respectivo a cargo de la Nación, sin dueño aparente o conocido, y mostrencos, los bienes muebles que se hallen en el mismo caso.

Mientras los baldíos son terrenos que nunca han estado bajo el dominio del hombre (Ley 110 de 1912, art. 45), los vacantes son inmuebles que habiendo sido de propiedad particular, carecen de dueño aparente o conocido; el abandono debe tener carácter involuntario, pues de ser consciente y voluntario, cualquier persona podría apropiarse del bien.

Sin embargo, si aparece el dueño de una cosa que se ha considerado vacante o mostrenca, antes de que la entidad estatal la haya enajenado, le será restituida, pagando las expensas de aprehensión, conservación y demás que incidieren y lo que por la ley correspondiere al que encontró o denunció la cosa vacante; pero enajenada ésta, se considerará irrevocablemente perdida para el dueño (arts. 708 y 709 del C.C.).

En la época federal, la ley atribuyó a la “Unión” la propiedad de los bienes vacantes y mostrencos de los territorios; con la Ley 153 de 1887, artículo 82, que subrogó el 707 del Código Civil, pasaron a ser propiedad de los correspondientes municipios; y al entrar en vigencia la ley 75 de 1968, el ICBF adquirió “los derechos que hoy corresponden a otras entidades en relación con los bienes vacantes y mostrencos...”.

IV. Derechos reales y derechos personales o créditos.

De conformidad con el Código Civil, derecho real es el que tenemos sobre una cosa sin respecto a determinada persona --como ocurre con el dominio, la herencia, el uso, el usufructo, la habitación, la prenda, la hipoteca...-- y derecho personal o crédito, el que sólo puede reclamarse de ciertas personas que, por un hecho suyo o la sola disposición de la ley, han contraído las obligaciones correlativas --como el que tiene el prestamista contra su deudor por el dinero prestado, o el hijo contra el padre por alimentos--. De los primeros nacen las acciones reales y de los segundos las acciones personales.

En la literatura jurídica moderna se destaca como característica del derecho real la llamada “inherencia”, significando que el derecho se incorpora a la cosa sobre la cual se ejerce; de esta manera, el derecho corre la suerte de la cosa, constituyendo el fenómeno conocido como “persistencia de la cosa”.

El fenómeno de la persistencia del derecho real que es una prolongación del principio de la inherencia, despliega sus efectos en el plano de la circulación de la cosa; es decir, el derecho persiste con independencia de la persona que tenga aquélla, lo cual le permite a su titular obtener su reconocimiento, hacerlo valer formalmente, frente a cualquier persona.

En cambio, en lo atinente al “derecho de crédito” no es posible predicar los mencionados caracteres de inherencia y persistencia, porque los derechos personales recaen sobre objetos inmateriales y representan una facultad relativa; la relación jurídica que está en el centro de la obligación, sólo vincula al acreedor y al deudor, sin que sea viable la intervención de ninguna otra persona.

De tiempo atrás la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que los créditos sin cobrar no pueden convertirse en bienes mostrencos, basada en argumentos como los siguientes, expuestos en sentencia de 30 de julio de 1946:

Los saldos de dinero sin cobrar, procedentes de las liquidaciones bancarias son créditos personales, que como todo derecho de esa naturaleza pertenece a la categoría de los bienes incorporales y se distinguen de los bienes muebles, en que a diferencia de éstos son intangibles porque su existencia se reconoce como una relación o vínculo jurídico entre el deudor y el acreedor emanado de una obligación a cargo del primero, de entregar, hacer o no hacer una cosas (...).

En el derecho de crédito el abandono por parte del acreedor de la obligación produce el efecto de la extinción del derecho en favor del deudor, quien es el único beneficiario de ese abandono. Todo crédito sin cobrar continúa en cabeza del acreedor hasta su extinción, debido a la prescripción o caducidad de la acción de cobro. En el crédito o derecho personal nunca desaparece el titular, porque operada la prescripción o la caducidad desaparece la obligación existente, en beneficio del deudor, quien en adelante queda liberado de la carga patrimonial que sobre él pesaba.

De ahí que ningún crédito sin cobrar quepa en el concepto de bien mostrenco, que según la regla del artículo 706 del Código Civil corresponde solamente a los bienes muebles que se encuentran dentro del territorio, sin dueño aparente o conocido.

Tal es la situación jurídica de los créditos regidos por normas civiles.

Otra sería la situación que podría presentarse con los créditos sometidos a la ley mercantil, los que constituyen bienes mercantiles: específicamente en relación con títulos valores de contenido crediticio. Los títulos al portador (acciones, bonos, etc.), que en los casos expresamente autorizados por la ley son aquellos que no se expidan a favor de determinada persona, aunque no incluyan la cláusula “al portador”, y los que contengan dicha cláusula (C. de Co., arts. 668 a 670); con respecto a ellos, el derecho, que se incorpora al documento, tiene carácter de derecho real, de manera que podrán devenir en bienes mostrencos en cuanto no tuvieren dueño aparente o conocido.

Por lo demás, y como el consultante alude al reintegro de sumas de dinero pagadas por concepto de impuestos, conviene recordar que la devolución a que haya lugar debe hacerse dentro del lapso que para cada caso concreto fije la ley (en relación con los bonos para desarrollo social y seguridad interna fue de seis meses) o a solicitud del acreedor, presentada a más tardar dos años después de la fecha de vencimiento del término para declarar (art. 854 del estatuto tributario). De no actuarse por el interesado dentro del plazo legal, el único beneficiado será el deudor, en este supuesto, el Estado; por tanto, y como no es procedente la intervención de terceras personas, resulta irregular la consideración alegada ante el Instituto de que se obra como denunciante de un bien mostrenco.

V. Se responde:

1. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por intermedio de la dirección general o de la respectiva dirección regional, puede negar a una persona la calidad de denunciante por considerar que no está comprobada la naturaleza de vacante o mostrenco del bien denunciado; igualmente, al verificar que los requisitos exigidos por la ley no se han cumplido.

Las decisiones anteriores se adoptarán mediante resolución motivada.

2. La facultad de abstenerse de reconocer al denunciante cuando exista “un alto riesgo en ser condenada al pago de indemnizaciones por perjuicios causados al mismo Estado o a terceros”, no es una facultad discrecional del ICBF por cuando no se ejerce libremente; se trataría de una conclusión fundamentada en el no cumplimiento por el denunciante de requisitos que la ley le exige demostrar. A este respecto es pertinente la aplicación de los artículos 99, 100 y 102 del Decreto 2388 de 1979 y 2° y 3° del Decreto 3421 de 1986.

Transcríbase a la señora Ministra de Salud. Igualmente, envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala--María Elena Giraldo Gómez--Javier Henao--César Hoyos Salazar.

Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.

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