Concepto 944 de marzo 14 de 1997 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero Ponente: Javier Henao Hidrón

REF.: Radicación Nº 944

Santafé de Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de mil novecientos noventa y siete (1997).

Referencia: Prestaciones sociales. Servidores públicos que laboran en organismos con régimen especial y pasan a organismos con régimen general; acumulación de tiempo de servicio.

(...).

EXTRACTOS: «I. Marco Jurídico. El Decreto-Ley 3135 de 1968 y su Decreto Reglamentario 1848 de 1969 regularon, por una parte, la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y, por la otra, el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales de la rama administrativa del poder público, “mientras la ley no disponga otra cosa”.

En tal sentido se prescribe, por ejemplo, respecto de vacaciones, que los empleados públicos y los trabajadores oficiales tienen derecho a quince (15) días hábiles por cada año de servicio, “salvo lo que se disponga por reglamentos especiales para empleados que desarrollan actividades especialmente insalubres o peligrosas” y advierte que las vacaciones de los funcionarios de la rama jurisdiccional, del Ministerio Público y del ramo docente se rige “por normas especiales”.

Igualmente, contiene prescripciones sobre prima de navidad (art. 11), auxilio funerario (art. 13) y, en general, en relación con prestaciones a cargo de la entidad de previsión social a la cual se halle afiliado el empleado o trabajador, tales como pensión vitalicia de jubilación, pensión por retiro de vejez, pensión de invalidez, asistencia médica, servicio odontológico, auxilio de maternidad, indemnización por enfermedad profesional o por accidente de trabajo, seguro por muerte (art. 14).

El legislador extraordinario, al avanzar en la regulación de la materia, mediante el Decreto 1045 de 1978 fijó las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional, con excepción del personal de las fuerzas militares y de policía que tenga un régimen de prestaciones especial.

En el mencionado decreto se enumeran como prestaciones sociales a cargo de los organismos de la administración pública del orden nacional (la Presidencia de la República, los ministerios, departamentos administrativos y superintendencias, los establecimientos públicos y las unidades administrativas especiales) o de las entidades de previsión, las siguientes, cuyo reconocimiento y pago les corresponde:

a. Asistencia médica, obstétrica, farmacéutica, quirúrgica y hospitalaria;

b) Servicio odontológico;

c) Vacaciones;

d) Prima de vacaciones;

e) Prima de navidad;

f) Auxilio por enfermedad;

g) Indemnización por accidente de trabajo o enfermedad profesional;

h) Auxilio de maternidad;

i) Auxilio de cesantía;

j) Pensión vitalicia de jubilación, y

k) Pensión de invalidez;

l) Pensión de retiro por vejez;

m) Auxilio funerario, y

n) Seguro por muerte (art. 5º).

El régimen de prestaciones sociales dispuesto en la normatividad anterior, comprende solamente a los empleados oficiales de la rama ejecutiva en lo nacional y, por tanto, en este mismo nivel quedan excluidos los empleados oficiales pertenecientes a la rama judicial, a la Contraloría General de la República, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, etcétera, para cada uno de los cuales el Iegislador prevé la aplicación de regímenes especiales.

En el año de 1988 hubo un cambio importante con la adopción de un criterio unificado en materia de pensión de jubilación que favoreció por igual a los empleados públicos, los trabajadores oficiales y a los trabajadores particulares y, además, autorizo al Gobierno Nacional para determinar la distribución de las obligaciones entre las entidades involucradas mediante un reparto por “cuotas partes”. En efecto, la Ley 71 de dicho año dispuso:

ART. 7º—A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias entidades de previsión social o de las que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.

El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas. (La Sala resalta con negrilla).

En el año de 1991, la nueva Constitución Política otorgó a la seguridad social un tratamiento especial y preferente dentro del conjunto de derechos económicos y sociales. Garantizada a todos los habitantes como un derecho irrenunciable, fue concebida como un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado y que, con la colaboración de los particulares, ampliará progresivamente su cobertura, siempre con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.

Tal es la filosofía que inspira el contenido del artículo 48 de la nueva Constitución. Su desarrollo en la Ley 100 de 1993, por la cual se crea el sistema de seguridad social integral, ha permitido iniciar un importante proceso de cobertura de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica de los habitantes del territorio nacional.

De ahí la conformación de un sistema general de pensiones y de un sistema general de salud, con los cuales se pretende lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad. El objeto del primero de ellos es garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinen en la ley, así como propender la ampliación progresiva de la cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones.

Concebida y organizada como universal e integral, la seguridad social se guía por estos principios inspiradores, los que se complementan con los de eficiencia, solidaridad, unidad y participación. La ley define aquellos dos aspectos medulares en la forma siguiente:

Universalidad. Es la garantía de la protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las etapas de la vida.

Integralidad. Es la cobertura de todas las contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y en general las condiciones de vida de toda la población. Para este efecto cada quien contribuirá según su capacidad y recibirá lo necesario para atender sus contingencias amparadas por esta ley. (L. 100/93, art. 2º, letras b) y d)).

Auncuando el sistema persigue una cobertura total, el legislador consideró prudente hacer algunas excepciones, atendiendo al régimen jurídico especial por el cual se rigen determinados servidores públicos y las características de los organismos del Estado a que pertenecen. Al cumplimiento de esta finalidad, la Ley 100 reservó su artículo 279, en el cual se estipula que el sistema integral de seguridad social no se aplica a los miembros de las fuerzas militares y de la policía nacional (ni al personal regido por el Decreto-Ley 1214/90, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de dicha ley), ni a los miembros de las corporaciones públicas que esta ley denomina “no remunerados”, ni a los afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, ni a los servidores públicos y pensionados de la Empresa Colombiana de Petróleos, sin que para los pensionados de dichos sectores, las excepciones impliquen negación de los beneficios y derechos previstos en los artículos 12 y 142, sobre coexistencia de los regímenes solidarios y mesada adicional, como lo explicó en su oportunidad la Ley 238 de 1995 (art. 1º).

En concordancia con la disposición a que se hace referencia, la Ley 100 de 1993, al determinar su campo de aplicación, dispone que con las excepciones previstas en el artículo 279 se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, conservando adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores para quienes a la fecha de vigencia “de esta ley” hayan cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial, en todos los órdenes, del Instituto de Seguros Sociales y del sector privado en general (art. 11, declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-408/94).

(...).

Hay también eventos en los cuales la ley especial remite como punto de referencia al régimen general, sin que los beneficios especiales que otorga se transmitan a los empleados oficiales que pasan al régimen general, por cuanto aquéllos se entienden concedidos con exclusividad a servidores de la correspondiente institución de régimen especial y mientras permanezcan en ella. Así ocurre con los empleados públicos de la Contraloría General de la República, quienes, por disposición del artículo 113 de la Ley 106 de 1993, tendrán derecho a disfrutar, además del régimen prestacional establecido para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público a nivel nacional, de las prestaciones que les conceden normas anteriores, entre otras, a saber: la bonificación especial de un mes de remuneración por cada período de cinco años cumplidos al servicio de la institución (quinquenio), prima de servicio anual, bonificación especial de recreación, bonificación por servicios prestados —cada vez que cumplan un año de labor en la Contraloría–, prima técnica y prima de alta gestión.

Recientemente el Gobierno Nacional, con fundamento en las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, creó la bonificación por servicios prestados para funcionarios y empleados de la rama judicial y de la justicia penal militar. Esta bonificación, aunque especial, rige “en los mismos términos establecidos en los artículos 45 y siguientes del Decreto-Ley 1042 de 1978 y las demás normas que lo modifiquen o adicionen”. La remisión del régimen especial al general debe entenderse respecto de las características y forma de pago de la bonificación, pero la misma sólo la perciben los funcionarios y empleados a que se refiere el decreto y mientras dicho personal permanezca al servicio de la rama judicial o de la justicia penal militar.

Por último, cuando se reconozca una prestación social causada por acumulación de tiempos de servicio, a cuyo pago deban concurrir distintas entidades, habrá lugar a la repetición de cuotas partes entre ellas, en los términos de la ley.

III. Se responde. Los tiempos servidos en organismos estatales del nivel nacional dotados de régimen prestacional especial (Contraloría, Registraduría, rama judicial, entre otros), en general no son acumulables con los tiempos servidos dentro de la rama ejecutiva nacional, para efectos de liquidar prestaciones sociales; se exceptúan los casos en que exista la pertinente norma legal de remisión en favor de determinados empleados públicos o de trabajadores oficiales.

De acuerdo con los principios que rigen la seguridad social integral, conforme al artículo 48 de la Constitución Política, la Ley 100 de 1993 y los artículos 13 literal f) y 33 de ésta, es procedente jurídicamente acumular el tiempo de servicios de un empleado oficial de la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, la rama judicial o el subsector oficial de salud territorial con el tiempo de servicios en la rama ejecutiva del poder público, para efectos de liquidar las pensiones por jubilación o vejez.

Transcríbase al señor director del Departamento Administrativo de la Función Pública. Igualmente envíese copia a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República».

____________________________