Informe especial

¿Cuáles serán los temas infaltables en la política pública laboral del nuevo gobierno?

Revista Nº 208 Jul.-Ago. 2018

Javier Rojas 

Periodista 

El inicio de un nuevo gobierno genera en la ciudadanía la esperanza de encontrar soluciones a los problemas que no pudieron resolverse durante el gobierno saliente. Aunque se reconoce que el programa laboral del presidente electo estará influenciado significativamente por los compromisos derivados de la aceptación de Colombia en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), trabajadores y empleadores están a la expectativa de que en su agenda laboral se incorporen aquellos temas que consideran prioritarios en su cotidianidad.

Juan Pablo López, abogado laboralista y consultor empresarial, piensa que la agenda de asuntos laborales del “próximo gobierno se va a ver marcada fundamentalmente por dos grandes factores de presión sobre la política pública” y sobre los debates legislativos del Congreso de la República.

Uno de los factores de presión frente a “la agenda de política pública está asociado con el ingreso de Colombia a la OCDE, lo cual supone unos compromisos en materia laboral que fueron incorporados en el informe que la organización hace de Colombia”.

El primero guarda relación “con el mejoramiento de los mecanismos de protección institucional” de los derechos de los trabajadores. El segundo atañe a la reducción de los índices de informalidad laboral y al control de la subcontratación. El tercer aspecto está vinculado con unas mejores “condiciones para el desarrollo de la negociación colectiva”. Y un cuarto tema alude a la disminución “de los índices de violaciones de derechos laborales con incidencia de carácter penal. Esas son las cuatro grandes vertientes en torno a las cuales se moverá la política pública como consecuencia del ingreso de Colombia a la OCDE”.

En lo atinente a la “formalización laboral, el planteamiento de la OCDE es que hay un porcentaje muy grande de la población colombiana que se considera como empleo informal”. En el 2017, “sobre la población económicamente activa, se estimaba que [el] 47.4% era informal contra [el] 46.4%” de esa población con vínculo laboral formal. “Y esa informalidad tiene un impacto, desde el punto de vista de la OCDE, en el mejoramiento de los mecanismos de protección social, o sea de aumentar la cobertura en pensiones, en riesgos laborales” y de reducir “las brechas en materia de salud, asociadas al impacto financiero de la informalidad en la sostenibilidad del sistema de salud”, por causa de los subsidios que brinda el sistema.

Conforme a la OCDE, agrega López, la informalidad “impacta significativamente en el índice de Gini, en términos de la desigualdad de condiciones en Colombia”, indicador “al cual le presta mucha atención” ese organismo, pues mide el avance o el rezago de un país en relación con la distribución del ingreso entre la población. La OCDE recomienda “tener cuidado con ese componente de empleo informal” alto y que “está por encima del promedio de los países” miembros de esa organización.

López anota que “el informe de la OCDE hace una reflexión sobre el modelo de subcontratación, porque puede ser violatorio de las normas laborales” de tres maneras: “la estructura de las cooperativas de trabajo asociado, el eventual abuso de la contratación a través de empresas de servicios temporales y el uso casi indiscriminado del contrato sindical. La OCDE no entra” a analizar “la estructura de la tercerización laboral”, es decir, de “los modelos empresariales en los cuales ciertas actividades productivas se subcontratan o se fraccionan para efectos de generar cadenas de producción”.

“Ese planteamiento de la OCDE es distinto a lo que en términos de política pública se manejó en el gobierno del presidente Santos que fue un mayor nivel de presión sobre la contratación tercerizada y un control no tan detallado de esos modelos de subcontratación indebida que plantea la OCDE”, comenta.

Por ejemplo, sigue el consultor, “el país tiene un alto nivel de contratos sindicales que suponen violaciones evidentes de normas de derecho laboral, sin ningún tipo de control, tema sumamente delicado en términos laborales y al que no se le ha prestado atención desde el punto de vista de política pública”, mientras que las acciones “se han concentrado en la estructura de contratación de terceros a través del sector privado, lo cual es contradictorio, porque aquellos pagan salarios, prestaciones” e, inclusive, muchos reconocen beneficios extralegales a los trabajadores bajo esa modalidad de contratación, es decir, las empresas que tercerizan “se tienen que ajustar a la normativa colombiana”.

El país debería “tener unos debates distintos sobre cómo romper esa brecha de la informalidad, porque la OCDE” no concentra su preocupación en la figura de tercerización, sino en la informalidad, la cual relaciona con “aquellas personas cuya contratación se hace violando normas de carácter laboral” o con un “modelo de contratación de carácter civil o comercial y, por lo tanto, se puede suponer algún tipo de afectación en las reglas de protección social. Ese es un gran punto de discusión que va a tener la agenda pública hacia futuro”.

En materia de negociación colectiva “debería haber unas discusiones” sobre tres aspectos. Primero, “el problema de representatividad sindical, o sea la multiafiliación”, la cual puede reflejarse en la vinculación de un trabajador a dos o más sindicatos, situación que ha llevado a “la fragmentación sindical”. En consecuencia, el debate podría girar en torno a “cómo incide” tal fenómeno “en el ejercicio del derecho de asociación sindical”.

“Colombia, curiosamente, a raíz de decisiones judiciales de la Corte Constitucional desconoció la propia regla de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de garantizar la representatividad en materia sindical. Entonces, nuestras propias decisiones judiciales han terminado por afectar las estructuras de representatividad sindical en el país”.

El segundo aspecto “tiene que ver con el modelo de negociación colectiva y la forma como las convenciones colectivas se extienden, se aplican, que es el segundo punto que plantea la OCDE”. Por ejemplo, dice López, “en Francia la tasa de sindicalización es del 7 %”. No constituye “una tasa de sindicalización muy diferente a la que tiene Colombia, pero la cobertura, desde el punto de vista de las convenciones colectivas, es cercana al 95 %, con lo cual el problema de la tasa de afiliación (en Colombia) se resuelve con la extensión de los acuerdos colectivos y eso, obviamente, va a generar un impacto y una discusión sobre la figura de los pactos colectivos que tenemos en el país. Esto va a formar parte del debate desde el punto de vista laboral”.

Y el tercer aspecto vinculado con el derecho colectivo del trabajo es la huelga, “porque en el país venimos teniendo un desgaste de la estructura de aquella como ejercicio de un derecho y un crecimiento de la protesta social.

Eso pone en evidencia una tensión en cómo regular la protesta y la huelga”, situación ante la cual surge la inquietud de “si deberían estar asociadas a reglas similares o no. Creo que no. Obedecen a reglas diferentes, a situaciones jurídicas distintas, a instituciones de origen diferente, pero ahí vamos a tener una tensión y especialmente” en lo atinente al “concepto del servicio público esencial como limitante al ejercicio del derecho de huelga”, afirma el abogado López.

Evolución institucional

En relación con los otros dos aspectos planteados por la OCDE, López precisa que “ya se viene trabajando como política pública en el mejoramiento del Ministerio del Trabajo”. Asimismo, en cuanto a los problemas de naturaleza “penal asociados al tema sindical ha avanzado muchísimo la Fiscalía General de la Nación” en la “investigación por muertes de sindicalistas y por violaciones al derecho de asociación sindical”.

Considera que la política laboral también “se va a ver permeada por el Acuerdo de Paz”, pues contempla “unas reglas de juego desde el punto de vista del cumplimiento de lo pactado” que tendrán “impacto en los temas laborales, sobre todo en los de carácter colectivo: primero, porque el Acuerdo de Paz le exige al gobierno presentar un proyecto de ley sobre movilización y protesta social, en donde es posible que tengamos un debate en torno a la huelga, al ejercicio del derecho de asociación, al derecho de reunión, al derecho de protesta. Y, segundo, porque el Acuerdo de Paz tiene un capítulo muy grande sobre participación política y social y en este se señala que el gobierno tiene la obligación de reforzar los modelos de participación política y social en el país a través de organizaciones sociales y, obviamente, los sindicatos son esencialmente organizaciones” de esa índole.

“Vamos a tener otros factores adicionales que van a incidir en la política pública. Uno, el próximo año debería entrar a la legislatura la ley del plan nacional de desarrollo que normalmente se convierte en un factor legal de discusión de temas laborales, no explícitos, en donde se incorporan reglas de juego a las que a veces no se les hace el seguimiento adecuado, porque no obedecen a un tema específico, pero en las cuales se generan principios y reglas asociados a diferentes temas: modelos de contratación, de vinculación, de participación”, explica López.

Adicionalmente, “nos vamos a encontrar con un panorama político que tendrá influencia, desde el punto de vista de las discusiones laborales, y es que vamos a tener consolidada una oposición de izquierda en cabeza de un excandidato presidencial (Gustavo Petro) que ha tenido la capacidad” de consolidar “distintas divisiones de las organizaciones sindicales, en torno a un proyecto político de izquierda. Y ese proyecto, que tiene representación política en Senado y Cámara de Representantes, va a tener incidencia” en la agenda legislativa del Congreso de la República.

En cuanto al escenario de los próximos cuatro años, en materia de normas laborales, López recuerda “un tema fundamental que es el de expedir o no un estatuto del trabajo, una obligación que aparentemente queda pendiente de la Constitución de 1991. Sin embargo, expedirlo resulta inocuo, porque, ante la ausencia de actividad legislativa importante, trascendente, en materia laboral desde 1991 hasta el presente, hemos tenido una serie de decisiones judiciales, especialmente de la Corte Constitucional, que han creado un sustrato, toda una doctrina constitucional, muchas de esas decisiones ya de carácter obligatorio, en el campo laboral, especialmente, en temas de carácter colectivo, que ya no serían susceptibles de modificar a través de una norma”. En consecuencia, “tendríamos que buscar unas alternativas, desde el punto de vista del planteamiento democrático, para encontrar unas reglas de juego de resolución a esos conflictos”.

Por lo tanto, “expedir un estatuto del trabajo podría terminar convirtiéndose en una repetición de una serie de normas y sentencias de la Corte Constitucional y de declaratorias de exequibilidad condicionada o de exequibilidad de normas del Código Sustantivo del Trabajo. Por eso, el debate no va a ser tanto en torno al estatuto del trabajo” y a la “revisión del componente económico de las prestaciones sociales legales, sino más bien asociado a la revisión de los temas de carácter colectivo, porque es donde tenemos el mayor nivel de presión”, puntualiza el abogado Juan Pablo López.

En contraste y en relación con los avances de la normativa laboral que debería emprender el nuevo gobierno, la Escuela Nacional Sindical (ENS) afirma que “una de las grandes deudas con los trabajadores que se debe saldar es la expedición de un nuevo estatuto del trabajo, como lo postula el artículo 53 superior; la caducidad de la ley laboral colombiana, pensada para una arquitectura anterior de las relaciones laborales, y la persistencia de medidas contrarias al bloque de constitucionalidad y a las recomendaciones de organismos como la Organización Internacional del Trabajo (OIT) hacen imperiosa la necesidad de impulsar una visión moderna y equilibrada de las relaciones entre trabajadores, empleadores y Estado a través de un nuevo marco legal”.

Según este centro de investigación, “urge, igualmente, para hacer ordenado y sistemático el ejercicio de fijación de condiciones de trabajo y relaciones entre las partes, la generación en Colombia de un modelo de negociación colectiva multinivel y por rama de actividad económica en el sector privado que, además, es una estrategia privilegiada para frenar la creciente dispersión sindical. Cabe, asimismo, insistir en la necesidad de resolver el precario acceso a la justicia laboral que tienen los trabajadores colombianos, con medidas ya identificadas como la creación de una defensoría laboral pública, la instauración de un proceso especial para casos de violación de la libertad sindical y el mejoramiento de la capacidad de la rama jurisdiccional para atender conflictos laborales”.

De otro lado, agrega la entidad, “las transformaciones del mundo del trabajo, que ya venimos experimentando, deberían mover a actores estatales, de los empleadores y los trabajadores, a actualizar el marco jurídico, para adaptarse a fenómenos como la automatización, facilitando los procesos de transición laboral y reperfilamiento de la fuerza laboral para nuevas áreas productivas emergentes asociadas, por ejemplo, a las energías alternativas y la automatización y control de procesos repetitivos o de alta exigencia física”.

En cuanto a los aspectos de la normativa laboral que demandan evolución, la ENS sostiene que “persiste la necesidad de resolver materias como la definición precisa de servicios públicos esenciales y los mínimos de prestación de servicios en que estos se deben mover, en caso de ejercicio de la huelga legal, superando la prohibición general y de vocación punitiva que se ha configurado frente a este derecho; hay una agenda amplia de transformaciones que se insistirá en que tengan lugar en un nuevo gobierno, como la superación de la incertidumbre jurídica sobre los límites y reglas de juego en la prohibición, vigilancia y sanción a las prácticas de intermediación laboral ilegal, enfatizando además en las medidas que desarrollan y profundizan la implementación de la paz en el mundo del trabajo, en especial en la ruralidad, materializadas en políticas de formalización, articulación de encadenamientos productivos con trabajos decentes e inspección laboral rural”.

Por otra parte, “se espera que los compromisos internacionales vigentes que ha contraído el Estado colombiano en relación con medidas como el Plan de Acción Laboral con EE. UU., la hoja de ruta con la Unión Europea o más recientemente, el ingreso del país a la OCDE, se traduzcan por fin en medidas vinculantes y eficaces, en materias como la protección de la vida, libertad e integridad de los sindicalistas, el mejoramiento de las prácticas de negociación y diálogo en ambientes laborales y la disminución en la impunidad de crímenes” contra sindicalistas. “Cabe, por último, buscar que se abra un debate público sobre el enorme poder que ha ganado en el país el empresariado como grupo de presión que, en muchas situaciones, distorsiona el ejercicio de los poderes públicos, lo cual fue evidente en casos como la resolución brutal que tuvo el último conflicto laboral en Avianca”.

Reformas sombrías

Entre tanto, Javier López Pérez, vicepresidente de la Unión Nacional de Empleados Bancarios (Uneb), comenta que la reforma pensional será un tema infaltable en la agenda de asuntos laborales del presidente electo, Iván Duque, pues así lo manifestó en campaña, al igual que la reforma tributaria, la cual afectará “a la masa de trabajadores, porque la tendencia” es que “sea la clase trabajadora la que esté tributando más e, incluso”, ampliar “el espectro del impuesto sobre las ventas (IVA)” y aumentar su tasa, “en contraposición a una disminución de la tributación de las grandes empresas”.

El dirigente sindical considera que el empleo decente será otro de los temas importantes de esa agenda, porque de la “población económicamente activa en Colombia, que ronda los 22.8 millones de ciudadanos, el 50 % del empleo está en la informalidad. Se puede encontrar que hay un número representativo de trabajadores con las famosas cooperativas de trabajo asociado”. Por ejemplo, asegura que en el departamento de Santander el empleo de los trabajadores de la salud se genera esencialmente mediante “cooperativas de trabajo asociado de los políticos que tienen el control territorial y los salarios de los trabajadores están precarizados” y, además, “ni siquiera les pagan a tiempo. Todavía, en muchas regiones del país, se está utilizando esa figura de las cooperativas”.

“Pero, hay algo todavía más complicado; están utilizando otra forma de tercerización mediante los contratos sindicales. Han creado sindicatos, la misma clase política clientelista, y bajo esa figura se están suscribiendo contratos. Entonces, las cooperativas de trabajo asociado que se desmontaron migraron a ser una sociedad por acciones simplificada (SAS) para seguir tercerizando. Toda esa masa de trabajadores no está regulada por el Código Sustantivo del Trabajo”, asegura López Pérez.

Comenta que todavía se sigue generando empleo sin garantía plena de los derechos de los trabajadores mediante “órdenes de prestación de servicios que son contratos civiles. En ese rango se encuentra la gran mayoría de jóvenes profesionales, o sea mano de obra muy calificada, a quienes les pagan entre 2.5 y tres millones de pesos mensuales. Ahí se encuentran economistas, administradores, ingenieros de sistemas, médicos y si se empiezan a calcular las deducciones: 10 % de retención en la fuente, les deducen el 27.5 %, más o menos, del pago a la seguridad social como trabajadores independientes”, entonces, reciben menos de dos millones de pesos de salario. “Tampoco están regulados por el Código Sustantivo del Trabajo”.

“Y, yendo un poco más allá, se encuentran los contratos de aprendizaje SENA que después de la Ley 789 del 2002, que fue una reforma laboral supuestamente para generar más empleo, dejaron de ser contratos laborales. Entonces, hoy se encuentra que esos trabajadores están en unas condiciones también precarizadas, solo les cotizan salud, o sea, no tienen pensión, ni prestaciones y están por el tope de un salario mínimo mensual”.

Critica, además, que las empresas no les estén pagando a la mayoría los estudiantes universitarios que reciben en condición de practicantes, asunto respecto al cual no existe regulación. “Conocemos varios casos en que no les están pagando, en entidades que están tercerizando los servicios financieros”. Igualmente, “los trabajadores en misión y los trabajadores temporales no tienen la certidumbre de un sistema de contratación que sea digno y decente”. Mientras tanto “hay un buen porcentaje de contratos laborales a término fijo que tampoco tienen la secuencia que deberían tener. Así las cosas[,] queda el contrato laboral a término indefinido como una especie en vía de extinción”.

Frente a la posibilidad que tienen los trabajadores de afiliarse a múltiples sindicatos, López asegura que se trata de una “desviación del derecho de asociación. Eso ha conllevado a que algunos dirigentes sindicales se hayan dado a la tarea de crear ‘pirámides sindicales’. Entonces, hoy se encuentran, en el sector financiero, más de cien sindicatos” y en una empresa el número de trabajadores con fuero sindical puede alcanzar el 30 % de la planta de personal. A raíz de esa situación, “hemos tenido diferencias muy complicadas y complejas con otras organizaciones sindicales”.

“No estamos de acuerdo con eso. Esa no es la esencia ni el espíritu del derecho de asociación”. De acuerdo con el quinto congreso de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), los esfuerzos de los trabajadores organizados se deben enfocar en “crear unos 18 fuertes y poderosos sindicatos de industria y la negociación colectiva debería ser por rama de industria o actividad económica, pero no está reglamentado. El gobierno debería reglamentarla para concentrar las negociaciones sindicales, no para dispersarlas”. Ante tal realidad esperan que estos tópicos sean incluidos en la agenda laboral del presidente entrante, asevera López Pérez.

Con una visión práctica, Antonio Osorio, vicepresidente nacional de la Asociación Colombiana de Medianas y Pequeñas Empresas (Acopi), afirma que “en el tema de las incapacidades se necesita que haya una coordinación entre las entidades promotoras de salud (EPS) para que las podamos cobrar los empresarios, porque se ha vuelto un tormento” hacerlo. “Eso está ocurriendo, porque la legislación quedó abierta y cada EPS emite un formulario para la incapacidad y un horario para recibirlo. Si alguien no lo diligencia bien o no lo presenta en el momento adecuado, entonces se debe esperar otro mes” y volver a realizar el trámite.

RAL208P10
RAL208P10
 

Señala que ese gremio empresarial le presentó un documento sobre el tema al gobierno del presidente Santos. Sin embargo, dice que “hay una solución rápida y consiste en que se puedan descontar las incapacidades directamente del pago de las cotizaciones de las empresas a las EPS”. Otra opción podría ser que se unificaran todos los formularios y se estableciera un “procedimiento claro de cobro” universal.

En cuanto al sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo, Osorio espera que el nuevo gobierno analice la postura que ha mantenido Acopi, según la cual ese modelo no se debería exigir a las microempresas colombianas, porque se trata de organizaciones que tienen muy pocos empleados (entre uno y cinco) con respecto a un sistema tan complejo de administrar y que requiere personal específicamente asignado a esas tareas.

Explica que las microempresas casi deben “cumplir iguales estándares que las grandes empresas”. Pero “no es lo mismo hablar de un sistema de seguridad y salud en el trabajo para una panadería que para una fábrica con 20 empleados”. No obstante, reconoce que se han logrado avances con el gobierno al respecto, “pero todavía falta”, por lo cual aspiran a que el nuevo gobierno preste atención a estas inquietudes de los pequeños empresarios.

En este contexto, hay expectativa en torno a que el diálogo social rebase su tradicional instancia de la Comisión permanente de concertación de políticas salariales y laborales, con el fin de que se convierta en el instrumento pilar de un amplio escenario de pensamiento y debate entre trabajadores, empleadores y gobierno que les permita elaborar conjuntamente la agenda de la política pública laboral del país para los próximos años.

RAL208P11
RAL208P11