“Debe haber un vínculo importante entre el sistema de salud y el de pensiones”

Revista Nº 139 Ene.-Feb. 2007

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Actualidad Laboral.

Desde la década de 1980, en el continente americano, se ha registrado la tendencia a separar las instituciones de la seguridad social.

Desde la década de 1980, en el continente americano, se ha registrado la tendencia a separar las instituciones de la seguridad social dedicadas a pensiones de las de salud, como alternativa para ganar eficiencia en los servicios. Sin embargo, esa división no puede ser tan radical dada la conveniencia de que compartan información y se apoyen mutuamente en ciertos procesos. Así lo asegura el secretario general de la Conferencia interamericana de seguridad social (CISS), Gabriel Martínez González.

La CISS es un organismo que agrupa agencias de la seguridad social de todo el continente, desde Canadá hasta Chile. Fue fundada en 1942 y tiene su sede en la ciudad de México. Originalmente, estaba formada por los organismos nacionales de seguridad social. Estos siguen siendo los miembros titulares y son el núcleo de la organización.

En entrevista con ACTUALIDAD LABORAL, el experto mexicano sostiene que el modelo adecuado de seguridad social para Latinoamérica requiere un juicioso examen para determinar los alcances de la intervención estatal.

ACTUALIDAD LABORAL: ¿Cuáles son las principales actividades que adelanta la CISS?

Gabriel Martínez: Tiene dos grandes actividades: por un lado, cuenta con un centro de estudios e investigación, donde se dictan cursos de capacitación para las personas vinculadas a la seguridad social. Por el otro, está un área con más orientación política, donde se investiga la situación de los sistemas y de las reformas que se están dando, se ponen en contacto personas de todos los países para intercambiar ideas y se busca proveer información que sirva a los miembros de la conferencia para entender cuáles son las posibilidades de cambio en los programas de seguridad social.

A. L.: ¿Qué clase de instituciones acogen?

G. M.: En algunos países, corresponden a agencias tipo el Seguro Social de EE UU, el Instituto Mexicano del Seguro Social o la Caja de Seguro Social de Panamá. En otros países, son ministerios, por ejemplo, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de Chile y el Ministerio de Trabajo y Previsión Social de Brasil. Desde el 2003, se está buscando ampliar la membresía para atraer a todo tipo de organismos que colaboran con la seguridad social. En los últimos 20 años, con todas las reformas que ha habido en la materia, han surgido más entidades especializadas públicas o privadas. Por ejemplo, en el sector público está todo el grupo de superintendencias que regulan los planes de pensiones, las rentas vitalicias y los seguros de salud. Por otro lado, hay agencias u organismos sociales, públicos o privados, que de alguna forma apoyan a la seguridad social: las administradoras de salud, las de fondos de pensiones, las cajas de compensación familiar. Entonces, estamos tratando de incorporar ese gran grupo de organizaciones que, a la fecha, corresponde a unas 45.

A. L.:¿Qué cambios notables ha tenido el modelo de seguridad social en América?

G. M.: Esta figura se fundó en casi todos los países del continente entre las décadas de 1930 y 1950, en parte como resultado de la Gran Depresión y de la Segunda Guerra Mundial. El camino inicial fue crear grandes organismos de seguridad social, como el instituto colombiano de seguros sociales, el instituto peruano de seguridad social y la administración del seguro social en EE UU. En la actualidad, algunos de estos organismos prácticamente han desaparecido, con las reformas que hubo en las décadas de 1980 y 1990. Aun los que se mantienen, como el de EE UU o el Instituto Mexicano del Seguro Social, han tenido cambios importantes. Uno de estos es que se interrelacionan mucho más con instancias de la sociedad. Ya quedó atrás la era de los grandes organismos públicos que hacían todo.

A. L.:¿Qué implicaciones han tenido esos cambios?

G. M.: El desarrollo institucional ha sido diferente en cada nación, pero lo cierto es que la seguridad social constituye, por un amplio margen, el programa más grande en casi todos los países. Eso implica que hay complejidades sobre cómo se regula, cómo se administra y cómo se interrelacionan todos estos grandes sectores. Es muy común, por ejemplo, que en salud los gobiernos tengan grandes programas de financiamiento para buscar la equidad. Eso se presenta desde EE UU hasta los países de menores ingresos, como Honduras o Haití. También, en casi todos los casos, el gobierno debe actuar por medio de organismos sobre los cuales no tiene control directo. Aun si son públicos, ese financiamiento de la seguridad social no puede funcionar como si controlaran hospitales. Eso implica retos importantes de regulación sobre cuáles son las reglas para financiar y distribuir el dinero, para regular cómo se asigna y evitar actividades fraudulentas.

A. L.: ¿Qué aportes a la seguridad social destaca en la década de 1930?

G. M.: Originalmente, fue muy importante que hubiera una acción mucho más amplia de parte de los Estados; era una época difícil. Hoy, vemos problemas grandes en el mundo, pero las décadas de 1930 y 1940 fueron muy duras. La Gran Depresión creó en todo el continente una situación económica muy difícil. El comercio internacional se interrumpió por las guerras mundiales. Era una época de conflicto social e incertidumbre para los Estados americanos, que encontraron que al hacer esos grandes esfuerzos de desarrollo en la seguridad social le daban confianza a sus poblaciones. Por eso, introdujeron un elemento de solidaridad y de seguridad valioso. Con el tiempo, esos primeros organismos resultaron ser demasiado grandes y abarcaban muchos campos.

A. L.: ¿Por qué el tamaño de las primeras instituciones de la seguridad social constituía un problema?

G. M.: Era muy común que operaran seguros de salud, de pensiones, programas de cuidado de niños, de educación, de vivienda. Eso resultó ser difícil de administrar, costoso y poco eficaz. Vimos cómo se empezaron a dar las reformas que en realidad se adelantaron de una manera heterogénea. A veces, la gente se centra mucho en el tema de pensiones y la influencia del caso chileno. La verdad fue que hubo un movimiento mucho más amplio que ese. Por ejemplo, ha resultado muy común que se haya buscado un sistema con cierta separación entre los seguros de salud y los de pensiones. Eso se dio en Canadá, EE UU y en gran parte de Suramérica.

A. L.: ¿Es conveniente la separación total de pensiones y de salud?

G. M.: Debe haber un vínculo importante entre ambos, porque para el aspecto administrativo, como el manejo de las bases de datos y las regulaciones de los gobiernos que determinan quiénes tienen derecho a recibir los beneficios, los programas de salud y de pensiones tienen que estar muy relacionados. Un caso interesante que se viene dando desde 1980 es el de EE UU. El seguro social de salud, denominado medic care, trataron de integrarlo con el programa de pensiones. Eso fue muy difícil. Ahora, todo el tema de la afiliación, las bases de datos y la cobranza de las contribuciones lo concentran en la administración del seguro social, que es el programa de pensiones. Sin embargo, toda esa información también la utiliza el programa de seguro social de salud, al grado que los procesos de elegibilidad y de certificación de los beneficios de medicamentos los maneja la agencia que lleva el programa de pensiones. Administrativamente, hay sinergia entre diferentes programas de seguridad social.

A. L.: ¿Qué sabe de los problemas colombianos en materia de seguridad social?

G. M.: No soy experto en el tema de Colombia, pero entre los problemas que escucho está el del desarrollo de las bases de datos de los afiliados a las empresas de salud, a las cajas de compensación. Hay situaciones en las que se necesita de una acción estatal, para que se consolide un buen sistema de información de todos los beneficiarios. Aunque haya decenas de organizaciones que se relacionan con la seguridad social, es muy importante que el Estado juegue un papel destacado en lograr buenas bases de datos y procesos de afiliación y que se eviten actividades fraudulentas. Por otro lado, está el reto de cómo lograr esa integración de la información y, al mismo tiempo, permitir que la administración de un plan de salud y de un fondo de pensiones, que son actividades muy diferentes, se den de forma descentralizada.

A. L.: ¿Cuál es el modelo ideal de seguridad social para Latinoamérica?

G. M.: Hay que encontrar un balance entre las diferentes opciones sociales, porque la seguridad social es muy grande y maneja programas muy heterogéneos. Desafortunadamente, en el ambiente político en el que los partidos se ven como adversarios, a veces las discusiones se dan por el lado de la privatización o de la estatización. Esos enfoques pueden ser simplistas y no son muy constructivos. Lo que se debe buscar es un balance adecuado y definir cuáles son las funciones en las que resulta necesaria la intervención estatal.

A. L.: ¿Cuáles son los inconvenientes más frecuentes de la seguridad social en el continente?

G. M.: Un problema que se presenta, no solo en América Latina, sino también en EE UU y Canadá, es que hay una cantidad enorme de litigios en torno al tema de invalidez, tanto en seguros de salud como en los de invalidez, específicamente, por dificultades en la clasificación, en los procesos que se siguen para decidir si una persona tiene derecho a una pensión, a un subsidio o a un tratamiento médico de largo plazo por invalidez.

A. L.: ¿De qué dimensión es la congestión?

G. M.: En EE UU más de la mitad de los casos que llegan a tribunales federales son por problemas de invalidez. En México, hay más de 150.000 casos de litigios al año por esa situación. Actualmente, estamos estudiando el caso chileno. En el 2005, instrumentaron una reforma a los tribunales laborales en procesos de ese tipo. Se están realizando juicios orales para tratar de que haya menos casos y que se resuelvan de una forma expedita.

A. L.: ¿Cómo está conformado el sistema de seguridad social en México?

G. M.: Se creó en la década de 1940 y no ha tenido cambios fundamentales. Todo ese movimiento que hubo en Latinoamérica de creación de grandes organismos de seguridad social se dio en México y se sigue dando. El Instituto Mexicano del Seguro Social asegura entre el 50% y el 60% de la población. Es un sistema muy vertical, controla la parte de cobranza y de financiamiento, es propietario de los hospitales, de centros de cuidado de niños y de los centros de rehabilitación. Otros organismos de seguridad social estatales operan sobre el mismo principio. Debe haber como 40 institutos. El Instituto Mexicano del Seguro Social es el más grande, pero hay otros especializados para los empleados federales.