Delineación urbana: impuesto de fácil definición y compleja administración

Revista Nº 138 Nov.-Dic. 2006

Juan Camilo Serrano Valenzuela 

Para el sector de la construcción, la presión impositiva se ha convertido en un elemento fundamental que determina la verdadera posibilidad de hacer viable una actividad y un negocio, que cada día se ve más presionado, no solo por la imposición de tributos, lo que resultaría entendible en la medida en que el deber de contribuir es general para todos los sectores económicos, sino por la inseguridad generada por la administración en el proceso de verificación e investigación del cumplimiento de los deberes formales y sustanciales por parte de los constructores.

Es claro, como lo ha sostenido la prensa en los últimos meses, que los impuestos de pequeña recaudación han sido tradicionalmente descuidados por la administración, principalmente las municipales y distritales. Y que el descuido en los programas de fiscalización hacen interesante, para los contribuyentes con tendencias evasoras, incumplir sus obligaciones fiscales con cualquier pretexto.

Así lo ha registrado la prensa nacional al denunciar enormes evasiones en el impuesto de delineación urbana en la ciudad de Bogotá, y seguramente algunos constructores han aprovechado el desorden administrativo en la reglamentación de los tributos y la ausencia de acciones por parte de las autoridades en el ejercicio de funciones y competencias de oficinas públicas.

Esas circunstancias, no obstante, no pueden ser utilizadas por la administración para el ejercicio de sus funciones de fiscalización de manera ligera, asumiendo tareas que no corresponden a la función de administración tributaria, como está sucediendo en los últimos meses.

El impuesto de delineación urbana que se encuentra regulado en el Distrito Capital en los artículos 70 y siguientes del Decreto 352 del 2002, por autorización de la ley, es, en general, un tributo a cargo de aquellos contribuyentes que soliciten y obtengan licencias de construcción, ampliación, modificación, adecuación o reparación de obras y urbanizaciones.

La controversia actual se refiere a uno de los elementos básicos de los impuestos, cual es la base sobre la que debe liquidarse el impuesto de delineación urbana, que se encuentra claramente definido en el artículo 75 del citado decreto(1).

De esta norma se establece con claridad, la base sobre la cual ha de aplicarse la tarifa del impuesto consiste en determinar, mediante un método específico, el valor calculado razonablemente para la ejecución de la obra, y ese método será fijado por la autoridad de planeación distrital de manera general y será el que se utilice para establecer un presupuesto de obra, con el fin de determinar el impuesto de delineación urbana.

En cumplimiento del mandato legal, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital expidió la Resolución 1291 del 8 de octubre de 1993 y en su artículo 1º describió el método para establecer el presupuesto de obra, así:

“El presupuesto de la obra de construcción para liquidar el impuesto de delineación urbana será el que resulte de sumar el costo estimado de la mano de obra, adquisición de materiales, compra y arrendamiento de equipos y, en general todos los gastos y costos diferentes a la adquisición de terrenos, financieros, impuestos, derechos por conexión de servicios públicos, administración, utilidad e imprevistos”.

En efecto, la autoridad de planeación, en ejercicio de sus facultades y atendiendo el mandato superior, determinó de manera general los elementos básicos aplicables a la preparación de un presupuesto de obra, entendiendo que el término “presupuesto” (presupuesto), consiste en un cómputo anticipado del monto total calculado de una obra o construcción.

Es claro que la determinación de un presupuesto de obra hace relación a un “cómputo anticipado” del costo de la obra, y no es posible determinar de manera anticipada el costo de las obras o construcciones con base en costos reales de ejecución de las obras, pues jurídicamente es ilegítimo y prácticamente se hace imposible.

En efecto, no existe disposición alguna, regulación de ninguna índole ni elemento lógico de algún carácter, vigente en la actualidad, que permita inferir una metodología o un cálculo mínimo de cómputo anticipado del costo de la obra que deba coincidir con la ejecución real de la construcción.

No obstante las consideraciones anteriores, el mismo Decreto 352 del 2002 determinó una facultad adicional a la entidad distrital de planeación, consistente en la determinación de un valor mínimo de presupuesto por metro cuadrado y estrato, cuando sostuvo en su artículo 76:

“ART. 76.—Costo mínimo de presupuesto. Para efectos del impuesto de delineación urbana, la entidad distrital de planeación podrá establecer precios mínimos de costo por metro cuadrado y por estrato”.

La Resolución 1291 del 8 de octubre de 1993 es en la actualidad la única disposición que regula el método para la elaboración del presupuesto, en desarrollo de las facultades otorgadas por el artículo 75 del Decreto 352 del 2002, pues la obligación de la autoridad de planeación tiene el carácter imperativo y corresponde a dicha autoridad la regulación del método.

En cuanto a la facultad establecida en el artículo 76, la facultad de la oficina de planeación es potestativa, ya que se otorga la posibilidad de fijar precios mínimos por metro cuadrado y estrato, pero no se ordena establecerlos.

Las autoridades de planeación distrital optaron, en este caso, por no ejercer la función, y a la fecha no existe determinación de precios mínimos de presupuesto, por lo que los únicos elementos válidos para implantar la base gravable se limitan a la aplicación correcta de la metodología constituida en la Resolución 1291 de 1993, que determina solo el establecimiento de estimaciones previas para obtener unos supuestos de costos antes de la iniciación de la obra o construcción, toda vez que debe ser establecido y determinado antes de la iniciación de la obra.

Es necesario, eso sí, que existan unos elementos básicos de costos, que consisten en la suma previa de precios estimados de la mano de obra, la adquisición de materiales, la compra de equipos, el arrendamiento de estos y de todos los gastos diferentes a la adquisición de terrenos, financieros, impuestos, derechos por conexión de servicios públicos, administración, utilidad e imprevistos.

En relación con la facultad de establecer un valor mínimo por metro cuadrado y estrato, otorgada a la administración distrital en cabeza de la oficina encargada de planeación en el Distrito Capital, vale solo reflexionar sobre la aplicación o no de una base gravable con fundamento en una determinación de autoridades administrativas y su soporte constitucional, al delegarse la facultad de determinar uno de los elementos básicos del tributo(2).

En el caso del impuesto de delineación urbana, la determinación de la base es, como se ha dicho, el presupuesto de obra realizado con la técnica necesaria y los parámetros establecidos por la oficina de planeación del distrito, pero la determinación de una base gravable, o su modificación o limitación, podría atentar contra el mandato constitucional aludido.

(1) D. 352/2002, art. 75, Alcaldía Mayor de Bogotá.

(2) C. Pol., art. 338.